最高法院判例：房屋征收补偿方案属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为
【裁判要旨】
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条、第二十六条的规定，在国有土地上房屋征收与补偿过程中，房屋征收补偿方案是市、县级人民政府作出房屋补偿决定的重要依据。但房屋征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定。并且在被征收人对房屋征收补偿决定依法提起行政诉讼，人民法院对房屋征收补偿决定审查时，也将一并对征收补偿方案的合法性进行审查。换言之，房屋征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收，被征收人完全可以通过起诉房屋征收补偿决定维护自己的合法权益。
房屋征收补偿方案是房屋征收补偿决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力。人民法院单独对补偿方案进行审查，也不符合诉讼经济、便利的原则。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申1255号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郭寅时，男，1944年9月1日出生，汉族，住河北省邯郸市丛台区
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省邯郸市丛台区人民政府。住所地：河北省邯郸市北仓路***号
法定代表人：李学军，河北省邯郸市丛台区人民政府区长
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省邯郸市人民政府。住所地：河北省邯郸市联通北路*号
法定代表人：王立彤，河北省邯郸市人民政府市长
再审申请人郭寅时因诉再审被申请人河北省邯郸市丛台区人民政府（以下简称丛台区政府）、河北省邯郸市人民政府（以下简称邯郸市政府）房屋征收补偿及行政复议决定一案，不服河北省高级人民法院（2017）冀行终315号行政裁定，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员王海峰、审判员罗霞组成合议庭审查了本案。现已审查终结。
郭寅时请求撤销丛台区政府作出的房屋征收补偿方案及邯郸市政府作出的行政复议决定，增加对院子补偿10平方米，赔偿郭寅时上访、诉讼期间的误工费和精神损失费等。
河北省邯郸市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”本案中，郭寅时于2013年11月7日收到复议决定，于2016年1月7日向法院提起诉讼，已超过法定起诉期限。郭寅时称其在期限内起诉，但未提供相关证据，不予采信。一审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定驳回郭寅时的起诉。
郭寅时不服，向河北省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审法院（2016）冀04行初16号行政裁定。
河北省高级人民法院二审查明，郭寅时因不服丛台区政府作出的《邯郸市串城文化旅游步行街项目房屋征收补偿方案》，于2013年6月13日向邯郸市政府提起行政复议申请，请求撤销《邯郸市串城文化旅游步行街项目房屋征收补偿方案》中的部分内容。邯郸市政府作出的邯政复决[2013]25号行政复议决定维持了丛台区政府作出的《邯郸市串城文化旅游步行街项目房屋征收补偿方案》。郭寅时不服，提起本案之诉，请求撤销《邯郸市串城文化旅游步行街项目房屋征收补偿方案》和邯政复决[2013]25号行政复议决定，并给予补偿。
二审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案中，郭寅时向法院提起行政诉讼的《邯郸市串城文化旅游步行街项目房屋征收补偿方案》是丛台区政府制定的征收补偿方案，该补偿方案系征收决定作出前的阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，未对被征收人的合法权益产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回郭寅时的起诉，并无不当，应予维持。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
郭寅时不服，向本院申请再审，请求撤销二审法院（2017）冀行终315号行政裁定，依法审理本案。主要理由为：1.丛台区政府作出的房屋征收补偿方案对再审申请人的院落面积不予补偿，违反了物权法、城市房地产管理法等规定，依法应予撤销，邯郸市政府作出的复议决定维持该方案是错误的；2.一审法院裁定适用法律错误，再审申请人在法定期限内提起诉讼，一审法院却不予立案，再审申请人通过请托熟人最后才登记立案，本案超过起诉期限是因为一审法院的拖延立案造成的；3.一审法院程序违法，没有对本案进行开庭审理，审理期限长达8个月之久；4.二审法院裁定认定事实错误，丛台区政府作出的房屋征收补偿方案不是阶段性行为，对再审申请人的权利义务产生了影响，造成再审申请人的合法权益受损。
本院认为，本案被诉行政行为系丛台区政府作出的《邯郸市串城文化旅游步行街项目房屋征收补偿方案》及邯郸市政府作出的邯政复决[2013]25号行政复议决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定：“被征收人对市、县人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”该条例第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”可见，在国有土地上房屋征收与补偿过程中，房屋征收补偿方案是市、县级人民政府作出房屋补偿决定的重要依据。但房屋征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定。并且在被征收人对房屋征收补偿决定依法提起行政诉讼，人民法院对房屋征收补偿决定审查时，也将一并对征收补偿方案的合法性进行审查。换言之，房屋征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收，被征收人完全可以通过起诉房屋征收补偿决定维护自己的合法权益。本案中，郭寅时起诉要求撤销丛台区政府作出的《邯郸市串城文化旅游步行街项目房屋征收补偿方案》及邯郸市政府作出的邯政复决[2013]25号行政复议决定。但房屋征收补偿方案是房屋征收补偿决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力。人民法院单独对补偿方案进行审查，也不符合诉讼经济、便利的原则。因此，一、二审法院裁定驳回郭寅时的起诉及上诉，并无不当。
综上，郭寅时的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人郭寅时的再审申请。
审判长 梁凤云
审判员 王海峰
审判员 罗 霞
书记员 刘子杰
二〇一八年六月二十五日
