【裁判要旨】

根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人与被拆迁人之间达成的拆迁安置补偿协议,属于平等主体之间签订的民事合同，不属于行政协议的范畴，发生纠纷应当通过民事诉讼途径解决，不属于行政诉讼的受案范围。拆迁人与被拆迁人根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定达成的拆迁安置补偿协议，与征收人和被征收人根据《国土地上房屋征收与补偿条例》规定签订的征收补偿协议，性质完全不同。
 
【裁判文书】
 
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申7516号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张菊英。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）何晶华。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）胡新福。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘新柏。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张伟。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张妮。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）何琼华。
上述七再审申请人共同委托代理人何晶华。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市蒸湘区人民政府。
法定代表人袁谷平。
委托代理人段威。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市人民政府。
法定代表人郑建新。
委托代理人谭天祥。
委托代理人贺榕军。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市城乡规划局。
法定代表人陈添喜。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市住房和城乡建设局。
法定代表人宁资理。
再审申请人张菊英、何晶华、胡新福、刘新柏、张伟、张妮、何琼华（以下简称张菊英等七人）因诉被申请人湖南省衡阳市蒸湘区人民政府（以下简称蒸湘区政府）、衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）、衡阳市城乡规划局（以下简称衡阳规划局）、衡阳市住房和城乡建设局（以下简称衡阳住建局）房屋拆迁补偿协议及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年6月29日作出的（2016）湘行终441号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年10月10日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
张菊英与何晶华系夫妻，何晶华与何琼华系兄弟，张菊英与张伟、张妮系姐弟，何晶华与胡新福、刘新柏系姨夫关系。涉案的房屋位于衡阳市××区××路××号,登记在张菊英名下，登记面积为121.73平方米,用途为商服。该门面由二间不相邻的房屋组成，张菊英在两个有证房屋中间的空地上自行加建一间无证房屋，与有证门面相连并串通,共同作为门面使用,且在该加建的无证门面上另行加建第二层作为住房使用。2006年下半年,衡阳市政府决定建设立新大道。2006年10月21日,市政府召开市长专题会议,形成（2006）第16次《衡阳市人民政府市长办公会议纪要》,明确蒸湘区政府为立新大道项目拆迁安置主体。2006年10月30日,衡阳市发展和改革委员会以衡发改投（2006）107号批复同意立新大道项目建设,项目业主为衡阳市建设局。同年11月14日，原建设局将立新大道东段征地拆迁安置工作委托蒸湘区政府负责，蒸湘区政府指定蒸湘街道办事处办理。2007年1月8日,蒸湘区政府成立“立新大道东段征地拆迁建设蒸湘区协调指挥部”（以下简称指挥部）。衡阳市房屋拆迁管理办公室（以下简称拆管办）于2007年1月8日向蒸湘街道办事处颁发拆许字（2007）第001号《房屋拆迁许可证》并公告。当日,拆管办发现，蒸湘街道办事处作为拆迁人与法规不符,遂收回该证,另行为原建设局颁发拆许字（2007）第001号《房屋拆迁许可证》，但未另行进行公告，张菊英的房屋在征拆红线范围内。2007年3月28日，指挥部与张菊英签订《城市房屋拆迁补偿协议书》（以下简称拆迁补偿协议）约定：张菊英于2007年4月1日前将69.6平方米的门面交指挥部拆除,指挥部于2008年8月31日前以产权调换的形式，在易赖西街南侧，给张菊英安置两套各80平方米左右的住房，超面积部分按补偿方案优惠10平方米,超出部分按市场价购买；指挥部拆除张菊英房屋及门面房,按每平方780元找补差价，补偿人民币54288元;附属设施补偿合计20312元。当日，指挥部又与张菊英签订《房屋拆迁补充协议》（以下简称补充协议）约定：指挥部同意与张菊英一道争取市政府支持保留原发廊部分的门面,如能保留下来,指挥部负责协调梯间空地营业房建设的有关报批报建手续,以及二楼美化亮化手续;如现有发廊不拆,指挥部负责该发廊的产权变更费用和手续。拆迁补偿协议与补充协议中有矛盾的地方,以补充协议条款为准。上述协议签订后,张菊英将约定的69.6平方米门面交指挥部予以拆除。2007年4月1日，张菊英领取被拆房屋门面差价及附属设施补偿款74600元。此后,由于补充协议约定的争取保留原发廊部分门面一事未能如愿,指挥部亦未另行书面通知张菊英如何处理安置补偿事宜。2007年10月22日，衡阳市房产管理局（以下简称原房产局）向张菊英送达公开抽签确定评估机构的通知,张菊英拒收。2007年10月23日,拆管办以公开抽签方式确定衡阳市正合房地产价格评估有限公司（以下简称正合评估公司）为拆迁评估机构。原建设局委托正合评估公司对被拆迁房屋进行评估。经评估，涉案房屋市场价值为每平方米7860元,总价值1002191元。2007年10月25日,原房产局向张菊英送达《分户评估报告书》,张菊英仍拒收。因张菊英不参加补偿安置协商，原建设局、蒸湘区政府申请裁决。2007年12月4日，原房产局作出衡房拆字（2007）第129号《城市房屋拆迁裁决书》（以下简称129号拆迁裁决），对张菊英一次性货币补偿1002191元。裁决书告知申请复议、提起诉讼的权利和期限。2008年1月3日,因张菊英未按期领取补偿款，指挥部将补偿款1002191元提存于拆管办专户。2008年1月4日,蒸湘区政府组织对涉案房屋进行强制拆除，衡阳市蒸湘区公证处派员对拆迁过程予以证据保全。2008年1月10日，张菊英不服129号拆迁裁决,申请行政复议。2008年4月3日，湖南省建设厅作出湘建复决定（2008）2号行政复议决定书（以下简称2号复议决定），维持129号拆迁裁决，并告知诉权和起诉期限。2008年4月25日，张菊英签收2号复议决定书，但未在规定期限内提起行政诉讼。2008年6月19日，张菊英对蒸湘区政府实施的强制拆除房屋行为不服，申请行政复议，请求确认强制拆除行为违法，并赔偿损失200000元。衡阳市政府受理后,根据张菊英的申请,于2008年9月3日中止审理。2014年9月17日，恢复审理。2014年9月26日,衡阳市政府作出衡府复决字（2008）15号《行政复议决定书》,以蒸湘区政府的强拆行为属于合法执行行为，不具有可诉性为由，驳回张菊英的复议申请。2014年10月8日，张菊英等七人提起本案行政诉讼。衡阳市中级人民法院于2014年12月26日作出（2014）衡中法行初字第28号行政判决，张菊英不服并提起上诉。湖南省高级人民法院于2015年5月15日作出（2015）湘高法行终字第88号行政裁定，撤销原判，发回重审。衡阳市中级人民法院于2015年8月6日再次立案受理后，依张菊英等七人申请，依法追加衡阳规划局、衡阳住建局为共同被告。张菊英等七人请求：1.判决69.6平方米门面房屋的拆迁补偿协议违法并撤销；2.判决强制拆除蒸湘北路254号房屋违法；3.赔偿违法拆除的房屋或原地恢复房屋原状；4.赔偿2006年11月至2014年12月期间因非法拆迁造成原告财产损失13243084.15元；5.判决被告在媒体上消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，并赔偿精神损害损失300000元。
另查明，2007年3月至10月期间，张菊英在指挥部拆除其69.6平方米门面后，即自行拆除原加建的第二层房屋，在尚存的包含未办证及办证产权的门面房屋安装脚手架，将门面房北面进行悬挑加梁建设，准备另行在原第一层门面上重建第二层住房。衡阳规划局发现其改建门面未经规划行政主管部门审批,且压占城市规划道路,遂于2007年10月9日，向张菊英下达（2007）法停字第3096号《责令停止建设通知书》（以下简称3096号停建通知）,并于2007年10月12日下达衡规法拆字（2007）第4040号《限期拆除通知书》（以下简称4040号拆除通知）。2007年10月14日，张菊英提起行政诉讼,请求撤销《责令停止建设通知书》、《限期拆除通知书》,并赔偿由此造成的经济损失。2007年11月22日，蒸湘区人民法院作出（2007）衡蒸行初字第17号行政判决，维持3096号停建通知和4040号拆除通知，驳回张菊英的行政赔偿诉讼请求，张菊英不服并提起上诉。衡阳市中级人民法院二审期间，张菊英再次动工加建门面上第二层及北面悬挑。2007年12月12日，衡阳规划局作出衡规法字（2007）第4048号《规划违法建设行政处罚决定书》（以下简称4048号处罚决定），责令张菊英立即停止违法建设，自行拆除加建的第二层及北面悬挑。该处罚决定作出后,张菊英既未申请复议也未提起行政诉讼。2007年12月28日，衡阳市中级人民法院作出（2007）衡中法行终字第49号行政判决，驳回上诉，维持原判。张菊英不服，申请再审，衡阳市中级人民法院裁定驳回再审申请。张菊英申诉，湖南省高级人民法院于2014年12月4日裁定提审。2015年6月5日,湖南省高级人民法院作出（2015）湘高法行再终字第2号行政判决，认为衡阳规划局在作出两个通知前，未告知张菊英作出两个通知的事实、理由、依据及其依法享有的权利，违反法定程序。但两个通知认定张菊英行为属改建有事实依据，两个通知并未损害其合法权利，判决撤销（2007）衡蒸行初字第17号、（2007）衡中法行终字第49号行政判决；确认3096号停建通知和4040号拆除通知程序违法；驳回张菊英的行政赔偿请求。
还查明，2010年1月30日,张菊英参加指挥部组织的立新大道东段80平方米安置房抽签,抽得C508、A303号两套住房。2010年3月22日，指挥部向三泰房地产开发公司桂茗苑项目部发函,张菊英领取A303号住房钥匙一套。
衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字第131号行政判决认为，涉案房屋登记的所有权人系张菊英，何晶华与张菊英系夫妻，涉案房屋应系其夫妻共同财产，张菊英、何晶华具有本案原告资格。胡新福、刘新柏、张伟、张妮、何琼华（以下简称胡新福等五人）既非涉案房屋的所有权人，也非共有权人，没有本案原告资格。张菊英与指挥部签订的拆迁补偿协议、补充协议，是拆迁当事人双方经协商达成的民事合同，原告诉称受胁迫所签，请求确认前述协议违法并撤销，缺乏事实及法律依据，不予支持。张菊英追加衡阳规划局、住建局为本案被告，超过起诉期限，其请求衡阳住建局赔偿其损失的诉求，不予支持，起诉应予驳回。2号复议决定维持129号拆迁裁决，张菊英未提起行政诉讼，129号拆迁裁决的合法性已经生效复议决定确认。蒸湘区政府强制拆除涉案房屋合法，其中拆除违章建筑部分已经由（2015）湘高法行再终字第2号行政判决作出确认，故张菊英请求判决确认强制拆除行为违法，缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第六十九条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）、（六）、（九）项之规定，裁定驳回胡新福等五人的起诉，驳回张菊英、何晶华对衡阳建设局的起诉，驳回张菊英、何晶华对衡阳规划局的起诉；判决驳回张菊英、何晶华的诉讼请求。张菊英等七人不服，提起上诉。
湖南省高级人民法院（2016）湘行终441号行政判决认为，一审裁定驳回胡新福等五人的起诉正确。蒸湘区政府的强制拆除行为是一个独立的行政行为，一审认定该行为是原房产局、衡阳规划局作出涉案行政行为的延续，并未形成新的行政行为，属于执行行为的理由不当，应予纠正。因涉案房屋合法部分已经得到补偿，违法建筑部分被拆除的赔偿请求已经（2015）湘高法行再终字第2号行政判决予以驳回，张菊英等人亦未提供蒸湘区政府实施强制拆除造成其他财产损失和名誉权侵害的证据，一审判决驳回相关赔偿请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
张菊英等七人申请再审称：1.胡新福等五人共同出资购买涉案房屋，与被诉行政行为有利害关系，具有本案原告资格。2.蒸湘区政府未提供证据证明拆除254号房屋的合法性，拆除行为违法，并给张菊英等七人带来财产及精神损失。请求撤销一、二审判决，依法再审本案，支持张菊英等七人的一审诉讼请求。
蒸湘区政府答辩称：蒸湘区政府对张菊英、何晶华房屋实施强制拆除，严格依照法律规定进行，符合法定程序，并未给张菊英等七人造成损害。请求驳回张菊英等七人的再审申请。
衡阳市政府答辩称：胡新福等五人不具有本案原告资格；涉案房屋被依法拆除，并未造成张菊英等七人损失，衡阳市政府作出的复议决定合法。请求驳回张菊英等七人的再审申请。
衡阳规划局答辩称：胡新福等五人不是涉案房屋的共有人，不具有原告资格。涉案房屋合法部分被拆除，是双方通过协议约定达成的共识，没有异议；违法部分被拆除符合法律规定，未造成当事人损失。请求驳回张菊英等七人的再审申请。
衡阳住建局未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，涉案的254号房屋登记在张菊英名下，属于家庭共同财产，何晶华作为张菊英的丈夫，是该项家庭共有财产的共有人，两人对涉案房屋共同享有所有权，与强制拆除涉案房屋的行政行为有利害关系，具有原告主体资格。而胡新福等五人，并非张菊英的家庭成员，对涉案房屋不享有所有权，与被诉强制拆除房屋行为没有利害关系，一、二审认定五人不具有原告资格，符合法律规定。张菊英等七人主张，胡新福等五人参与出资购买涉案房屋，但是并未提供证据证明，且在产权登记簿上也未体现胡新福等五人属于涉案房屋的共有人。该项主张没有事实根据，本院不予支持。
2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第一款规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。2011年1月21日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。也就是说，2011年11月21日之前，在城市房屋拆迁法律关系中，被拆迁人逾期不履行拆迁裁决规定的搬迁义务的，行政机关依法享有自行强制拆除被征收房屋的强制执行权。本案中，2007年3月签订拆迁补偿协议及补充协议后，张菊英即将69.6平方米门面交指挥部予以拆除，不存在强制拆除的事实。因发生情势变更，补充协议无法履行，原房产局作出129号拆迁裁决，复议维持该裁决后，张菊英未起诉也不履行拆除义务，2008年1月4日,蒸湘区政府组织人员对剩余部分（不含违建）予以强制拆除。强制拆除过程中，蒸湘区公证处派员对拆迁过程予以证据保全。该强制拆除行为不违反2001年《城市房屋拆迁管理条例》以及2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述相关规定。一、二审判决驳回张菊英、何晶华的该项诉讼请求，并无不当。至于张菊英私自改建的违建房屋拆除问题，湖南省高级人民法院（2015）湘高法行再终字第2号行政判决已经作出生效判决，不在本案审理范围。张菊英等七人主张，蒸湘区政府未提供证据证明强制拆除的合法性，强制拆除行为造成其财产及精神损失。但是，一审中蒸湘区政府提供的129号拆迁裁决书、强拆过程公证文书等证据，足以证明强制拆除行为符合法律规定，张菊英等七人未提供证据证明强制拆除行为造成其人身、财产损失。以此为由申请再审，缺乏事实根据，本院不予支持。
应当指出的是，2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》第四条第一款规定，拆迁人应当依照本条例的规定对被拆迁人给予补偿、安置。第五条第二款规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门），对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。第七条第二款规定，市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。也就是说，在拆迁法律关系中，房屋拆迁管理部门作为行政管理者实施的是审核发放拆迁许可证、进行监督管理的法定职责，拆迁安置补偿义务主体不是市、县政府或者房屋拆迁管理部门，而是依法取得拆迁许可证的拆迁单位。拆迁人与被拆迁人之间达成的拆迁补偿协议，属于平等主体之间的民事协议。正因如此，《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的,人民法院应予受理问题的复函》明确，拆迁人与被拆迁人双方签订拆迁补偿安置协议后产生的争议，属于民事诉讼的受案范围。本案中，原建设局依法取得拆迁许可证实施拆迁活动，并于2007年3月28日与张菊英签订拆迁补偿协议及补充协议，该协议显然属于平等主体之间的民事合同，对该协议不服应当通过民事诉讼解决，不属于行政诉讼的受案范围。一、二审本应对张菊英等七人的该项诉讼请求裁定不予立案，或者驳回起诉，受理该项诉讼请求并作出实体判决不妥，本院予以指正。鉴于张菊英等七人申请再审，再审不宜作出对申请人更为不利的裁判，本案不予再审。
综上，张菊英等七人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回张菊英、何晶华、胡新福、刘新柏、张伟、张妮、何琼华的再审申请。
审 判 长　郭修江
审 判 员　钱小红
审 判 员　熊俊勇
 
二〇一七年十二月二十七日
法官助理　黄宁晖
书 记 员　陈清玲
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。
4.城市房屋拆迁管理条例
第四条拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。
本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。
本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。
第五条国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。
县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。
县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。
第七条申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：
（一）建设项目批准文件；
（二）建设用地规划许可证；
（三）国有土地使用权批准文件；
（四）拆迁计划和拆迁方案；
（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。
市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。
第十七条被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。
实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。
5.国有土地上房屋征收与补偿条例
第三十五条本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。