无合同关系下，实际施工人能否向发包人主张权利？
一、问题的提出
在建设工程施工合同领域，经常存在着承包人将工程违法转包给次承包人，次承包人再次转包给第三人（实际施工人），第三人与承包人、发包人均不存在合同关系，亦无法举证证明次承包人与承包人存在合同关系的情形，在此情况下，一旦发包人违约不付工程款，或承包人从中设置障碍，违约不付工程款，此时作为实际施工人的第三人如何有效维权，成为实务中一个必须面对的问题。
二、请求权基础检索和立法本意探究
面对这个棘手问题，笔者进行请求权基础的检索，最相关的是《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第26条第2款的规定“实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。”
那么依据该规定，在前述情形发生时，“实际施工人”就可以当然突破合同的相对性直接起诉发包人吗？
带着这个问题，笔者检索了该规定的立法本意：
（1）最高人民法院民一庭意见：最高人民法院《建设工程施工合同解释》第26条第2款旨在侧重保护农民工合法权益，实际施工人仅可就工程款要求发包人在欠付工程价款范围内承担责任。人民法院在适用该条第2款保护农民工合法权益的同时应当结合该条第1款的规定，尊重施工合同各方已建立的各自独立法律关系，坚持合同相对性原则，不能随意扩大该条第2款的适用范围。
——全国民事审判工作会议文件：《适应中国特色社会主义法律体系形成新形势在新的历史起点上谱写民事审判工作新篇章——在全国民事审判工作会议上的讲话》（2011年6月23日），载最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》总第46辑，人民法院出版社2011年版，第12页。
（2）在2015年12月24日最高人民法院民事审判第一庭庭长程新文《关于当前民事审判工作中的若干具体问题》的讲话中讲到“对于《建设工程司法解释》第二十六条规定，目前实践中执行得比较混乱，我特别强调一下，要根据该条第一款规定严守合同相对性原则，不能随意扩大该条第二款规定的适用范围，只有在欠付劳务分包工程款导致无法支付劳务分包关系中农民工工资时，才可以要求发包人在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任，不能随意扩大发包人责任范围。”
(3) 最高人民法院审判业务意见:《解释》第二十六条是为保护农民工的合法权益作出的规定。因为建筑业吸收了大量的农民工就业，但由于建设工程的非法转包和违法分包，造成许多农民工辛苦一年往往还拿不到工资。为了有力地保护农民工合法权益，《解释》第二十六条规定，实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人，发包人只在欠付工程价款的范围内对实际施工人承担责任。
从该条的规定看：
一是实际施工人可以发包人为被告起诉。从建筑市场的情况看，承包人与发包人订立建设工程施工合同后，往往又将建设工程转包或者违法分包给第三人，第三人就是实际施工人。按照合同的相对性来讲，实际施工人应当向与其有合同关系的承包人主张权利，而不应当向发包人主张权利。
但是从实际情况看，有的承包人将工程转包收取一定的管理费用后，没有进行工程结算或者对工程结算不主张权利，由于实际施工人与发包人没有合同关系，这样导致实际施工人没有办法取得工程款，而实际施工人不能得到工程款则直接影响到农民工工资的发放。因此，如果不允许实际施工人向发包人主张权利，不利于对农民工利益的保护。
二是承包人将建设工程非法转包、违法分包后，建设工程施工合同的义务都是由实际施工人履行的。实际施工人与发包人已经全面实际履行了发包人与承包人之间的合同并形成了事实上的权利义务关系。在这种情况下，如果不允许实际施工人向发包人主张权利，不利于对实际施工人利益的保护。
基于此种考虑，《解释》第二十六条规定实际施工人可以向发包人主张权利，但发包人仅在欠付工程款的范围内对实际施工人承担责任，如果发包人已经将工程价款全部支付给承包人的，发包人就不应当再承担支付工程价款的责任。因此，发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任，并不会损害发包人的权益。
三是为了方便案件审理，《解释》第二十六条还规定，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。考虑到案件的审理涉及两个合同法律关系，如果转包人或者违法分包人不参加到诉讼的过程中来，许多案件的事实没有办法查清，所以人民法院可以根据案件的实际情况追加转包人或者违法分包人为共同被告或者案件的第三人；实际施工人可以发包人、承包人为共同被告主张权利。这样规定，既能够方便查清案件的事实，分清当事人的责任，也便于实际施工人实现自己的权利。
——《依法保护当事人权益，促进建筑市场健康发展——最高人民法院负责人就〈关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释〉答记者问》，载沈德咏主编、最高人民法院审判监督庭编：《审判监督指导》（总第16辑），人民法院出版社2005年版，第41～42页。
综上所述，可以看到，第26条第2款的立法本意并非当然适用于所有情形，而是仅限定在实际施工人是“农民工”时才可以援用以突破合同相对性，进而向发包人主张权利。
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