上海市高级人民法院：公房居住权纠纷研讨会综述打印

上海市高级人民法院
公房居住权纠纷研讨会综述
民一庭调研与参考[2014]11号

为了规范公有住房（以下简称“公房”）居住权案件的审理，高院民一庭召开了公房居住权纠纷研讨会。全市法院房地产审判庭庭长、审判人员等近三十余人参加会议，与会人员围绕公房居住权的法律性质、判断标准、涉公房居住权纠纷的审判思路、处理原则以及审判实践中的疑难问题进行深入研讨。现将本次研讨会的内容综述如下：
一、公房居住权的法律性质
倾向性意见认为：公房居住权不是一种物权。从理论上讲，居住权来源于罗马法的人役权，是指居住权人对他人住房及其附着物享有占有、使用的权利。居住权虽曾在《物权法（草案）》中出现，但在最后审议时被删除。基于《物权法》第五条：“物权的种类和内容，由法律规定”所确立的物权法定原则，在法律未规定居住权的情况下，不应创设物权性质的居住权。故审判实践中以“共有权纠纷”、“用益物权纠纷”作为纠纷的案由不妥。当事人以享有或不享有公房居住权为由，提出迁出、入住等诉请的，可根据纠纷性质确定为“排除妨害纠纷”等案由。
公房居住权是我国特有的公房制度的产物，实践中公房居住权通常用来指称承租人及其共同居住人（以下简称“同住人”）对公房所享有的相关权益。公房居住权属于公房使用权的范畴，与源自罗马法中人役权的居住权并非同一概念。公房承租人与同住人是共同承租公房，二者对公房共同享有占有、使用、收益、有限处分等权益，同住人的合法居住权益依法应予保护。
二、公房居住权纠纷的审判思路
1.公房居住权判断标准的把握
倾向性意见认为：居住权主体就是承租人和同住人，同住人享有相应的公房居住权。公房居住权纠纷案件的实质，就是如何确定同住人。关于同住人的界定，原市房地资源局2001年发布的文件《关于贯彻实施〈上海市房屋租赁条例〉的意见（二）》第十二条规定：“《上海市房屋租赁条例》中所称公有居住房屋的‘共同居住人’是指公有居住房屋的承租人死亡或者变更租赁关系时，在该承租房屋处实际居住生活一年以上（特殊情况除外）而且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人，结婚、出生可以不受上述条件的限制。”2011年市政府发布的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第五十一条第(三)项规定：“共同居住人，是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。”
审判实践中对同住人的认定，应结合上述意见、实施细则的规定作出认定。凡是符合上述规定的人员即应认定为同住人。对因特殊情况与上述规定标准不符，又实际应予认定的，则应结合其他因素如公有住房调配单、动迁安置、婚姻、出生、服兵役等情况综合判断。高院民一庭在2004(印发的《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》，对此所作解答可参考适用。
2.公房居住权纠纷的处理原则
倾向性意见认为：在处理公房居住权纠纷时，首先要关注公房制度发展的历史背景和现实。公房是特定历史时期，国家为解决职工生活居住的一项福利性住房政策，其出发点是解决人有所居的社会居住问题。随着住房市场化的启动，公房使用权的财产属性日益突出，不仅可以通过房改政策将公房购为私房，也可以依规定转租、差价换房，符合条件的还可以转让，来确定实现其价值。尽管公房使用权兼有保障居住、财产价值的双重性，但房屋居住问题，仍是我国当前民生问题较为重要的内容之一，从我国不断加大对廉租房等保障性住房投入的事实，即可管中窥豹，因此，公房居住保障功能的保护应优于其财产价值属性的保护。
其次，处理公房居住权纠纷时，应审慎、充分考量案件相关的因素。由于公房居住权的判断较为复杂，其中既有判断标准不甚明晰的原因，又有管理制度不完善的原因，还有当事人居住、户口、身份等情况变化导致事实繁杂的原因，而此类案件的处理往往涉及当事人的居住保障问题，因此，法官应尽量能动审查案件的相关事实，平衡好财产权益与居住保障的冲突，确保案件处理的法律效果与社会效果的统一。
再次，要从审执兼顾的角度出发充分考虑判决的可执行问题，要重视公房面积通常较小，当事人经济和居住条件相对较差等现实困难，尤其要关注支持当事人入住可能引发矛盾激化的问题，稳妥处理纠纷。
3.居住权益实现方式的把握
倾向性意见认为：经审理当事人一方确享有公房居住权，但目前实际未入住的，其诉请要求入住，且讼争公房适宜当事人分开居住使用，不存在居住困难、矛盾激化等情况的，可以支持当事人排除妨碍、实际入住。
对于当事人享有公房居住权，但目前实际未入住，且双方不适合共同居住的，如存在当事人之间矛盾较为激化、公房居住面积畸小、不宜共同居住等实际入住困难的，应引导当事人变更请求，原则上以货币补偿等形式解决一方在外居住保障的问题。若相对方确无力支付货币补偿款的，可以通过补偿在外一方部分租房费用的形式，实现分开居住。租房费用应综合考虑公房面积、所在地段、户内人员数量以及权利共享情况等因素确定。
三、几种具体情形的把握
1.公房原始受配人的身份对公房居住权的判断影响
公房承租时，房屋调配单一般载明公房的受配人。若原始受配人长期不居住在系争公房，是否丧失公房居住权？
倾向性意见认为：对于原始受配人，一般不轻易认定其公房居住权利的丧失。但对于原始受配人长期不实际居住系争公房的情况，应结合具体情况分析，如因家庭矛盾、居住困难、服兵役、服刑等原因，长期不实际居住的，不能就此认定其丧失系争公房的居住权益；如登记为承租人的原始受配人，在其承租人身份未丧失前，一般而言，其居住权也不丧失；但是，如原始受配人在他处获得福利公房且该处房屋居住也不困难的，或明确表示放弃权利等情况的，可认定其丧失公房居住权。
2.迁入户口对居住权的判断影响
当事人仅迁入户口并未实际居住，是否可以确认其享有居住权？
倾向性意见认为：仅迁入户口并未实际居住(因居住困难等原因在外居住的除外)，一般不应认定其享有居住权益。
在系争房屋内有无户籍不是衡量当事人有无公房居住权益的唯一标准，而应根据实际居住生活年限、他处有无住房等因素综合考虑，予以确认。如果承租人或同住人允许他人将户口迁入系争公房，并允许其在公房内居住，可以视为承租人为代表的公房使用权人同意让渡部分公房使用权，但入住人为未成年人，或双方另有约定的除外。
除回沪知青子女等按政策回沪人员外，承租人或同住人允许无法定监护关系未成年人迁入户口的，一般可认定为属于帮助性质，如允许他人子女为上学之便，将户口迁于公房，一般不应确认他人子女为同住人。
承租人和共同居住人明确承诺给予有血缘关系的户外人员公房居住权的，原则上可按照该承诺，确认该人为同住人。
3.他处有房对公房居住权的判断影响
根据《关于贯彻实施〈上海市房屋租赁条例〉的意见（二）》第十二条的规定，如果当事人“他处有房”且居住不困难，则其不能认定为“共同居住人”，一般也不能在系争公房内享有居住权益。关键问题是，这里的“他处有房”是仅指福利分房（增配除外），还是包括了自行购买的私有产权房？
多数意见认为：应限定在福利分房，但曾经在他处享受过公房动迁补偿，未将补偿款用于购房的，或者获得其他住房福利补偿的，达到标准的，也应视为“他处有房”。理由主要有两点：第一，《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》，在涉及公房拆迁中的共同居住人认定时，对“他处有房”的解释，限定为福利性分房（增配除外），虽然公房居住权与公房拆迁补偿纠纷不同，但二者在本质上都涉及福利政策享受的限制标准问题，根据同类问题同样对待的原则，在公房居住权认定时，“他处有房”应仅指福利分房。第二，从现实角度考虑，公房在具有居住保障功能的同时，还具有较强的财产属性。如果以在他处拥有私房为由，剥夺其在公房中原本享有的权益，实际上是以当事人的现实居住条件为标准来判断权益享有或丧失，这样不仅会遏制公房同住人在外勤勉购房的动力，还会在现实中造成明显的不公，例如当事人虽经济条件较好但未另购私房的，或者在诉讼前、诉讼中又将私房处分掉的，则其仍在公房享有居住权益，与前面所述情形形成明显不合理的反差。
少数意见认为：“他处有房”无须区分性质，无论是有福利房，还是商品房，均构成“他处有房”。理由是公房主要功能为居住保障，如果部分当事人在外拥有私房，则说明其不再需要居住保障，否则会损害其他同住人的居住权益，导致本已居住条件紧张的现状更为困难。我们倾向于多数意见。
4.婚姻、亲属关系变化对公房居住权的影响基于婚姻、亲属关系的变化，是否可以径行确认其享有居住权？
倾向性意见认为：《关于贯彻实施〈上海市房屋租赁条例〉的意见（二）》第十二条在确定“共同居住人”概念时，对居住年限、他处有房等作了限制，同时明确“结婚、出生可以不受上述条件的限制”。该规定并不是说，所有在系争公房内结婚、出生的人，都不受上述限制，而是要根据现实情况具体而定。
理论上讲，即使存在夫妻关系，以及父子、母女等直系亲属关系，也只能说明当事人之间存在家庭成员或亲属关系，一方并不当然享有另一方承租或居住公房的居住权益。公房承租人或同住人的家庭成员或亲属是否享有公房居住权，应根据租赁房的来源、居住的历史演变状况、他处房屋的取得情况、家庭成员的权利义务、婚姻关系存续时间长短、亲属关系的变更等综合因素来认定。