最高人民法院
国有企业利益不属于合同法第五十二条规定的国家利益，合同法并未对国有企业利益进行有别于其他市场主体的特别保护
阅读提示：本案例中合同当事人为国有企业，向最高法院申请再审时主张合同约定不合理，依照合同约定判决其承担责任损害了国家利益，应认定无效。最高法院详细论述了国有企业利益与国家利益的关系，未支持该国有企业主张。出于好奇，笔者以“国有企业利益”作为关键词进行司法案例检索，发现出现上述观点的案例并不仅此一例（见延伸阅读部分），可以折射出我国经济发展进程中国有企业与其他企业之间的关系存在的问题。
裁判要旨
国有企业利益不属于合同法第五十二条规定的国家利益。合同法是调整平等主体间财产流转关系的法律，各类市场主体间法律地位平等，其合法利益受法律保护。虽然国有企业是我国重要的市场主体之一，但根据平等原则，合同法并未对国有企业利益进行有别于其他市场主体的特别保护。
案情简介
一、2009年6月28日，中学生报社（国有企业）与中报公司签订《合作协议书》，约定：由中学生报社编辑出版副学科（理化生政史地）报纸，中报公司负责在全国发行；办报费用（编辑人员工资、稿费、照排费、印刷费）由中报公司承担；中报公司每年向中学生报社支付代理费1130万元；除不可抗力因素外，双方不得以任何理由终止或变更本协议各条款，一方违约另一方有权对由此造成的经济损失向对方索赔，违约金为300万元。
二、协议签订后，中学生报社向中报公司交付了2009年下半年和2010年、2011年全年的理化周刊报纸的胶片，中报公司根据中学生报社提供的胶片，发行了该年度的报纸。
三、2011年10月24日，中学生报社向中报公司发出《解除合作协议通知书》。
四、中报公司向郑州中院起诉，请求判令：中学生报社《解除合作协议通知书》无效；中学生报社继续履行合同，立即将2012年胶片交付中报公司印刷、发行；中学生报社支付违约金及各项损失1231.1240万元。郑州中院认为，中报公司尚欠中学生报社2631978.20元未付，判决驳回中报公司的诉讼请求。
五、中报公司不服，上诉至河南高院。河南高院认为，另案民事判决认定中报公司不欠付中学生报社报纸发行代理费，基于该事实，中学生报社在中报公司没有欠付其报纸发行代理费的情况下，单方解除合同的行为系违约行为，依法应承担违约责任。故判决中学生报社支付中报公司违约金300万元。
六、中学生报社不服，向最高法院申请再审，主张合同中的部分约定明显损害国家利益，应属无效。最高法院裁定驳回中学生报社的再审申请。
裁判要点
本案《合作协议书》约定：“除不可抗力因素外，甲乙双方不得以任何理由终止或变更本协议各条款，一方违约另一方有权对由此造成的经济损失向对方索赔，违约金一次性向对方支付300万元。”
中学生报社申请再审主张，根据该约定，即使任何一方做出有损对方的行为均不能终止协议，因为终止协议的一方就要承担300万元的风险，二审法院以该条款判决中学生报社向中报公司支付300万元，明显损害国家利益，实属无效条款。
最高法院从三个角度，认定中学生报社虽然系国有企业，但其利益不能被简单认定为国家利益，不能适用合同法第五十二条第二项的规定，未支持中学生报社的上述主张。具体而言：
第一，从合同法的立法宗旨、立法原则角度，合同法是调整平等主体间财产流转关系的法律，各类市场主体间法律地位平等，其合法利益受法律保护。虽然国有企业是我国重要的市场主体之一，但根据平等原则，合同法并未对国有企业利益进行有别于其他市场主体的特别保护。
第二，从法律适用的后果来看，如果将国有企业利益视为国家利益从而主张适用合同法第五十二条，一旦发生国有企业利益受损均可基于该条法律规定主张合同无效，将会严重影响市场交易安全与稳定，破坏交易秩序，这与合同法第一条规定的维护社会经济秩序的立法宗旨相违背。
第三，从国家利益内涵的阐释来看，合同法第五十二条中的“国家利益”应是以我国全体公民利益为前提的，国家在整体上所具有的政治利益、经济利益和国防利益。这一利益应具有至上性、不可辩驳性，而国有企业的利益在合同法层面也仅是代表其自身的利益和作为独立市场主体的利益，不应与国家利益混同。
实务经验总结
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
主张适用合同法第五十二条第二项的规定认定合同无效，应当承担举证证明责任，一是证明合同当事人存在恶意串通行为，二是证明该行为损害了国家、集体或者第三人利益。
相关法律规定
《中华人民共和国合同法》
第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国民法总则》
第一百五十四条 行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。
以下为本案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：
《合作协议书》中有关违约责任的条款是否有效。申请人提出，根据《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条第二项关于“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”的合同无效的规定，《合作协议书》第六条第3项的约定因违反上述法律规定应属无效条款。
本院认为，案涉《合作协议书》是否侵犯国家利益，首先要明确国有企业利益是否属于合同法第五十二条规定的国家利益。合同法是调整平等主体间财产流转关系的法律，各类市场主体间法律地位平等，其合法利益受法律保护。虽然国有企业是我国重要的市场主体之一，但根据平等原则，合同法并未对国有企业利益进行有别于其他市场主体的特别保护。
其次，如果将国有企业利益视为国家利益从而主张适用合同法第五十二条，一旦发生国有企业利益受损均可基于该条法律规定主张合同无效，将会严重影响市场交易安全与稳定，破坏交易秩序，这与合同法第一条规定的维护社会经济秩序的立法宗旨相违背。
最后，合同法第五十二条中的“国家利益”应是指以我国全体公民利益为前提的，国家在整体上所具有的政治利益、经济利益和国防利益。这一利益应具有至上性、不可辩驳性，而国有企业的利益在合同法层面也仅是代表其自身的利益和作为独立市场主体的利益，不应与国家利益混同。
综上，无论从合同法的立法宗旨、立法原则、法律适用的后果还是国家利益内涵的阐释来看，认为国家利益包含国有企业利益都是不妥的。本案中，中学生学习报虽然系国有企业，但其利益不能被简单认定为国家利益，不能适用合同法第五十二条第二项的规定。
此外，根据河南省汤阴县人民法院作出的（2011）汤刑初字第145号刑事判决和（2011）汤刑初字第206号刑事判决所认定的马五胜、刘志伟的犯罪事实，不能证明中学生学习报与中报公司签订的《合作协议书》不是双方的真实意思表示，且《合作协议书》内容不违反法律和行政法规的强制性规定。故《合作协议书》不存在合同法第五十二条规定的应属无效的情形，系有效协议。
案件来源
《中学生学习报》社有限公司、中报报刊图书发行（郑州）有限公司合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[最高人民法院（2017）最高法民申4336号]