案情
某区城市管理监察大队于2012年4月20日对李某作出了限期拆除违法建设通知书，李某没有自行拆除违法建筑。2012年5月15日对李某作出强制拆除决定，依据该市《市容环境卫生条例》的规定，经某区人民政府批准，决定于2012年5月17日对李某的违法建设依法实施强制拆除。

李某向该市城市管理综合行政执法局申请行政复议。该局依据行政复议法实施条例第十三条的规定，决定对李某的复议申请不予受理。

李某以某区政府为被告，对强制拆除决定向一审法院提起诉讼，请求法院撤销强制拆除决定，并赔偿拆除所造成的损失。

分歧

一种观点认为，应以某区城管大队为被告，李某起诉的被告不适格，应裁定驳回起诉。

另一种观点认为，某区城管大队后续作出的强制拆除决定不属于行政诉讼受案范围，李某对其提起诉讼，应不予支持。

评析

笔者同意第二种观点，理由如下：

1.强制拆除违法建设决定未对相对人的权利义务产生实际影响

违法建设查处、拆除过程中存在着多个行政行为，较为完整的一般包括这样三个环节，即城管部门作出限期拆除通知或限期拆除决定、经区政府批准由城管部门作出强制拆除决定、实施强制拆除行为。

对于城管部门作出限期拆除通知或限期拆除决定的可诉性问题。对于违法建设行为人来说，限期拆除通知或限期拆除决定直接决定违法建设的性质、处理，与相对人切实利益联系得最为密切，实际影响也最大、最直接，直接对相对人设定了不利的义务，相对人可以直接提起诉讼。

对于经区政府批准由城管部门作出强制拆除决定的可诉性问题。一方面，城管监察部门向政府申请实施强制拆除及政府批准强制拆除决定的过程，属于行政机关履行内部报批程序，直接指向的是城管监察部门，并不对相对人产生对外的实际权利义务影响。另一方面，即使在强制拆除决定中同样存在有关于违法建设的认定和处理意见，但只不过是对前置限期拆除行为的一种重复而已，并未给相对人设定新的权利义务。此外，对于强制拆除决定二次设定的拆除期限，实际上是一个告知和督促做法，主要目的在于督促相对人积极主动履行拆除违法建设的义务，并且对在规定期限内不予自行拆除的后果——实施行政强制拆除有所准备，同样未在实体上对相对人设定新的权利义务。因此，相对人对强制拆除决定提起诉讼，不属于行政诉讼范围。

对于按照强制拆除决定实施的事实性强制拆除行为的可诉性问题。这是行政事实行为，按照行政诉讼法和国家赔偿法的规定，如果相对人认为该行为违法，侵犯了其合法权益，完全可以直接起诉强制拆除行为，同样没有必要另行起诉行政强制拆除决定。

2.相对人起诉强制拆除决定没有任何实际意义

对相对人而言，在违法建设查处、拆除一系列行为环节中，违法建设的定性处理和事实性强制拆除对其切身利益影响最大。前者主要反映在限期拆除通知或限期拆除决定中，后者问题主要出现在强制拆除行为实施过程中。相对人如果认为这两者存在违法侵权行为，均可通过诉讼途径寻求实质上的救济，并不存在相对人权利保护的真空地带。

此外，对人民法院来说，允许对作为强制拆除过程中带有纯内部程序性质的强制拆除决定提起诉讼，还存在“可审查性”的问题，因为强制拆除决定的实质内容主要反映在对违法建设进行定性处理的限期拆除通知或决定中，其实施完全体现在同样可诉的事实性执行行为中，而区政府批准本身只具有程序意义，几乎没有可审查性，对相对人的权利救济没有任何实体意义。

综上，法院以被强制拆除决定不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回原告起诉的结论是正确的。

(作者单位：河南省柘城县人民法院　商丘市中级人民法院)