城中村改造中的常见法律问题简析
笔者：尹利兵律师
随着我国经济的发展，城市化进程的不断加速，城中村改造是城市发展的必经之路，城中村拆迁是城中村改造之首要任务。在城市高速发展的进程中，由于城郊农村土地不断被征收，农村集体成员也由农民身份转变为居民身份，但仍有许多居住在城市中的农民，他们居住在原村庄。由于“城中村”的土地、人口的复杂性，在“城中村”的城市化改造过程中，存在很多法律问题，尤其是“城中村”拆迁方面的法律问题。笔者拟对“城中村”拆迁改造中的相关法律问题进行分析和探讨，抛砖引玉以咨共议。
一、“城中村”和“城中村”拆迁改造的概念
“城中村”是我国城市化进程中的特殊产物，具有复杂的历史背景和社会经济根源。主要指的是城市将一些距新、旧城较近的村庄包入城市建设用地内，这些被纳入城市建设用地的村庄，就是“城中村”。从概念而言：广义上来讲，城中村是指农村的土地已纳入城市总体规划发展区域內，且农业用地很少或沒有，居民也基本上属于非农化的村落；狭义来讲，城中村特指那些农地和居民早已非农化，村庄也已经转制为城市建設，只是习惯上仍称为村的社区部落，习惯上称为“城市中的村落”。城市在对城中村的改造中大都伴随着拆迁而展开，大量村房被拆迁。本文指涉的城中村包含上述两层意思。
城中村拆迁改造，就是将这些纳入城中村的集体土地根据城市的发展需要进行改造，同时征收了农村的集体建设用地，包括农村居民的宅基地，然后对其地上建筑物进行拆除，根据城市规划，进行重新建设，城中村拆迁改造是政府出于公共利益的需要，调整城市规划，扩充城市的区域空间，将城郊的农村纳入统一管理，这是城中村拆迁改造的最直接原因。
二、我国“城中村”拆迁中存在的相关法律问题
城中村改造所涉法律问题主要围绕政府、房地产开发商和村民三方主体展开。我国的“城中村”在城市化改造拆迁中存在的法律问题主要表现在法律对于“城中村”的农民在房屋拆迁安置的补偿和权利保护方面存在不足，具体如下：
１、城市化改造中对于“城中村”房屋拆迁的补偿标准不统一
我国《土地管理法》第四十七条第二、第三款对耕地征收的补偿费，安置补助费进行了规定并有具体的计算标准，但对因土地征收而引起的农民在宅基地上自建房屋的拆迁却没有补偿标准。现实中，一般是由政府参照已失效的《城市房屋拆迁管理条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关完全进行补偿（有的地方政府参照条例制定并颁布了有关集体土地房屋拆迁的管理规定），由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及拆迁安置对象等方面均有差异，国有土地上房屋拆迁的相关法规并不具有直接的参照性，导致在执行过程中，各级政府制定的补偿标准随意性很大，拆迁程序和补偿标准十分混乱。地方政府与村委会签订《土地征收协议书》常常将属于农民私有财产的房屋一同处分。这种协议将私产与公产混为一谈，其违法性显而易见。
2、在对“城中村”的城市化改造中对与被拆迁房屋有关的第三人合法权益欠缺保护
集体土地上的房屋涉及很多法律关系。比如：拆迁居住房屋涉及的搬迁补助费、过渡期内的临时安置费；拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋涉及的补偿费问题及因拆迁造成的停产、停业损失及预期收益的补偿问题；对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁安置问题；拆迁农房租赁户时涉及的租赁法律关系等等，其中既涉及房屋所有权人的权益，同时又涉及房屋所有人以外第三人的权益。由于我国目前尚无明确的法律、法规对上述问题进行规范，相当一部分地区忽视了上述问题，在实际拆迁时，只将房屋作为集体土地上的附着物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利，严重损害了房屋所有人和第三人的合法权益。
３、法律在对“城中村”的城市化改造中对房屋被拆迁人诉权保护现实考虑不足
由于我国《土地管理法》并没有将农民的房屋从土地征收中分离出来，而是将其包含在“地上附着物”中，所以在具体操作时，征地单位通常是将土地补偿费及“地上附着物”补偿费按照补偿方案一揽子支付给政府或村组，关于补偿方案又是政府或村组与征地单位协商。根据《土地管理法》的规定，补偿方案要经有关政府批准，对补偿方案有异议或不能达成协议的，或者由政府部门处理，或者提请行政复议和提起行政诉讼。因为在我国当事人不能起诉政府的抽象行政行为，同时，依据我国《行政诉讼法》的有关规定，被征收方与征收方就征收补偿有关问题达不成协议，对行政裁决又不服，可以向人民法院提起行政诉讼。由于行政诉讼在我国许多地方受到政府部门的干扰，农民往往被迫接受政府裁决的方案。
三、对我国“城中村”拆迁中存在法律问题的原因分析
我国“城中村”存在上述法律问题的根本原因是现有法律框架下国有土地所有权和使用权与集体土地所有权和使用权的不平等。这种不平等是“城中村”城市化改造和城市其它区域城市化改造存在差别的主要原因。
1、国有土地所有权和集体土地所有权的不平等
根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的“土地的二元所有制结构”。土地所有权状态依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。
“城中村”中存在的土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所有权两类，他们是不平等的，表现在：（1）集体土地所有权可以向国家土地所有权转化，国家土地所有权不能向集体土地所有权转化；集体土地所有权主体之间是不能相互转化的。（2）集体土地所有权向国家土地所有权转化的方式是征收，农村集体土地所有权随时有被国家强制取缔的可能（以征收的名义）。（3）两种土地所有权的权能上也不平等，“城中村”土地所有权往往表现为国家土地所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大，集体土地所有权逐渐缩小的趋势。
在国有土地所有权和集体土地所有权不平等的条件下，无论是法律的规定还是行政权的行使倾向都不利于集体土地所有权人，也不利于集体土地上的房屋所有权人。而对于“城中村”以外的区域，由于土地的国家所有权性质对于土地上的房屋所有人的有利地位，无论是法律规定还是行政权的行使都会有所偏好。这种差别是导致我国“城中村”城市化改造中存在问题的根本原因。
2、“城中村”两种土地使用权的不平等
国有土地使用权仅有一种形式，而集体土地使用权又可分为宅基地使用权、农用地使用权与非农用地使用权。集体土地使用权与国有土地使用权虽在性质上都有物权性质，属于他物权的范畴，但集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制：①宅基地使用权依法不能转让、抵押；②只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡（镇）村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押；③集体土地使用权不能用于租赁；④集体土地使用权不能作价出资或入股。
集体土地使用权与国有土地使用权的不平等，使集体土地使用权的功能上仅限于住宅、农业用地。而在“城中村”区域里，这两种土地使用权并存但在效能上差距很大，突出表现为土地使用权所产生的收益上，国有土地使用权人所获得的利益远大于集体土地使用权所获得的利益。这是造成“城中村”城市化改造中拆迁人和被拆迁人发生利益冲突的内在原因。
“城中村”存在上述法律问题的另一个重要原因是有关集体土地上所建房屋拆迁的相关法律法规的缺失。我国《土地管理法》只规定了关于征收耕地的补偿问题，村民所建地上房屋仅被包含在“地上附着物”之中，没有对村民房屋等私有财产的补偿标准做出具体规定。实践中常常根据国土资源部、建设部、各级地方政府部门发布的行政规章及文件来处理在征收过程中涉及的农民私产问题。这就难以实现法律的统一性，不利于实现补偿目的。
“城中村”存在上述法律问题的原因还包括：“城中村”农民的文化知识有限，难以用有效手段维护合法权益；“城中村”农民收入较低，往往为了生计而对抗搬迁等等。
四、解决“城中村”拆迁中存在的法律问题的相关建议
从长远来看，解决国有土地所有权和集体土地所有权的不平等状态是解决问题的根本途径；而从现实角度来说，为了解决“城中村”在我国城市化改造过程中所存在的问题我们可以在以下几个方面作出努力：
1、建立和完善关于集体土地上房屋拆迁的法律、法规
由于目前我国《土地管理法》第四十七条只将村民私有财产的地上房屋作为“地上附着物”，实践中，很多地方政府出台了地方性法规和规章，可以找到涉及城中村集体土地房屋拆迁的相关内容。归纳起來，基本采用以下三种补偿安置办法的其一或组合：一是“参照法”，即参照城市房屋拆迁进行补偿；二是“征地法”，即先将土地改变性质后征收，再依据国有土地上的房屋补偿；三是“协商法”，即由拆迁主体和被拆迁主体相互商量決定补偿。这就存在各地对村民私有财产的地上房屋补偿标准不一致的现象，是导致产生拆迁纠纷的主要原因之一。因此，有必要尽快制定一部关于集体土地上房屋拆迁补偿安置的法律法规。
2、保护集体土地上私有房屋财产权，明确公权干预之法律限制
在当前集体土地上的房屋拆迁中，由于法律缺失，导致政府行为缺乏法律制约，农民作为被拆迁人应有的民事权利被限制，甚至被剥夺。所以，必须从立法上对拆迁行为加以限制。集体土地房屋拆迁可以分为两种：一种是基于公共利益的需要通过土地征收而进行的房屋拆迁，一种是基于商业开发目的实施的拆迁行为。土地征收是国家为了公共利益的需要，对集体所有的土地收归国有的过程。国家土地管理权作为行政权力在行使时要受到法律的限制，即国家为了公共利益的需要可以对土地所有者所有的土地实施强制购买，其方式是给予被购买者以合理补偿。所以，对于基于公益征收土地，国家应当进一步完善征收土地的法律并严格按照法定程序进行。对于基于商业开发目的而实施的征地拆迁，实质上是一种平等主体间的民事法律行为，国家行政权力不应介入过多。
3、完善集体土地征收中房屋拆迁的补偿原则、标准和程序
在集体土地上房屋拆迁立法中，首先应当明确规定征地补偿和房屋拆迁补偿的基本原则。基于公共利益的土地征收和出于商业开发目的的土地征收所引起的集体土地上房屋拆迁的补偿标准、原则和程序是不同的。对于商业开发目的而实施的征收集体土地引发的农民房屋拆迁行为，适用相关民事法律规范进行调整；对于出于公共利益的需要而实施的集体土地上的房屋拆迁在性质上属于国家对集体土地的强制购买，性质上是公权对私权的干预限制，所以政府的行为必须受到严格的法律限制，包括行使权力的范围和方式。同时，政府负有公平合理补偿被拆迁农民财产损失的职责和义务；村民有要求政府给予公平合理补偿的权利。补偿标准和金额的确定应遵循合理补偿的基本原则。 “合理”标准应该是地价既要体现土地所有权的价格，同时，还应体现与土地所有权相关的权利如土地上的房屋所有权等方面的损失补偿，使被征收方既无法获取暴利，也不致遭受损失，以达到土地所有权人基本满意。第二，细化补偿项目，制定统一的拆迁补偿计算标准。我国《土地管理法》第四十七条对土地使用权的征收补偿规定比较明确，相应的有具体的计算标准。同理，对房屋等私产的征收补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准。第三，规定严格的法律程序。政府对农民房屋拆迁必须依照严格的法定程序完成，如可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，规定严格的房屋征收程序，包括财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序等。
综上所述，对于“城中村”在我国城市化改造拆迁中所出现的问题，我们应该在充分考虑到两类土地所有权差异的基础上，结合城市化改造的自身规律逐步完善各项法律制度，从维护“城中村”多数村民利益的角度去寻找解决途径。
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