完善社会保险争议处理程序立法建议

发布日期：2018-03-09 作者：罗恒律师

完善社会保险争议处理程序立法建议
摘要：针对公民社会保险权的救济，我国社会保险争议处理程序立法采“二元救济路径”，兼有私法处理程序和公法处理程序。通过对现行立法进行梳理和解读发现：国家层面立法较为模糊，对具体社会保险争议类型适用何种程序采取“回避”态度；地方层面立法则采取诸多“土政策”以回应国家层面立法的不明确性，出现“多元立法”现象；我国该领域立法总体上呈现出体系不协调、规范相互矛盾、立法目的落空等困顿局面。这些困顿局面反映了我国社会保险权利救济路径与所救济权利的本质属性不符。未来我国该领域立法应回归社会法理念；当前则应明确规定和适度修正两级层面的立法。
关键词：社会保险争议；立法规范；社会法理念

一、问题的提出
    随着市场经济的不断深入发展以及人口老龄化问题的加剧，养老、医疗、失业等社会保障问题成为我国亟待解决的课题，全面的社会保障立法无疑成为解决这一课题之法律层面的客观需要。有学者用卡尔·波兰尼的“双向运动理论”来解释这一过程。社会保障立法是针对市场化运动的一项反向保护运动，然而我国此项立法颇为滞后，立法技术也不够成熟，主要表现在作为其主要内容的社会保险法领域。我国公民的社会保险权初步确立于1995年施行的《劳动法》，2011年施行的《社会保险法》则正式确立了覆盖城乡全体居民的社保体系。社会保险权属于社会保障权的范畴，是一项典型的社会权，而对于这样一项重要的社会权，我国立法在救济程序上呈现出公、私法交融的“二元救济路径”——私法救济路径（劳动仲裁、民事诉讼）和公法救济路径（劳动监察、行政复议、行政诉讼）。如此制度安排给司法实务操作造成诸多困惑，劳动者面临争议处理路径的选择困难，同时也引发一些伴随集体行动的复杂社会保险争议（以下简称“社保争议”）案件。司法实务的困惑很大程度上源于立法的不规范，笔者通过对我国社保争议处理程序立法进行梳理和解读，以呈现该制度在立法上存在的体系不协调、规范相互矛盾、立法目的落空等困顿局面，提出相应对策，为规范我国该领域程序立法和进一步保障公民社会保险权尽绵薄之力。
关于社保争议处理程序的规定，我国尚无统一的程序立法，其内容散见于法律、行政法规、部门规章、最高法司法解释等国家层面立法和各省市高院司法意见、地方法规、规章等地方层面立法，相关规定较为散乱。囿于此，笔者通过梳理国家层面立法和地方层面立法，较为全面地呈现和解读我国社保争议处理程序的立法设计。
二、国家层面立法的梳理与解读
    我国劳动法律制度开端于上世纪90年代，随着各项具体劳动制度（劳动报酬制度、休息休假制度等）的建立，社会保险制度也随之建立和完善，特别是2010年颁布的《社会保险法》，标志着我国社会保险制度的正式确立。这一历史过程也逐步确立了我国社保争议处理程序制度。笔者首先从国家层面立法的视角，以法律规范颁行的时间为主线，分析国家层面立法所确立的社保争议处理程序制度。
    （一）法律、行政法规、部门规章层面
我国劳动法律制度的建立与发展先于社会保险制度的建立与发展，最初的社会保险制度是在劳动关系的基础上建立的。因此，关于社保争议处理程序制度的法律、行政法规、部门规章主要集中于劳动法领域，详见表一。
表一：法律、行政法规、部门规章关于社保争议处理的程序规定

文件名称	施行时间和制定主体	相关法条
①《劳动法》	1995年，全国人大常委会	第77条和第100条
②《社会保险费征缴暂行条例》	1999年，国务院	第13条和第26条
③《社会保险行政争议处理办法》	2001年，劳动和社会保障部	第3条和第31条
④《劳动合同法》	2008年，全国人大常委会	第77条
⑤《劳动争议调解仲裁法》	2008年，全国人大常委会	第2条第4款和第5条
⑥《社会保险法》	2011年，全国人大常委会	第83条
⑦《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》	2011年，人力资源和社会保障部	第27条
⑧《行政诉讼法》	2014年修正案，全国人大常委会	第12条第6款和第10款

    透过表一，1995年施行的《劳动法》第77条初步确立了劳动争议“一调一裁两审制”，第100条确立了通过行政手段解决用人单位不缴纳社会保险费，但对其他类型的社保争议没有具体规定。1999年施行的《社会保险费征缴暂行条例》第13、26条再次重申缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费通过行政手段予以解决，其是对《劳动法》第100条的细化。2001年施行的《社会保险行政争议处理办法》第3、31条对公民、法人或者其他组织认为经办机构的具体行政行为侵犯其合法权益的情形予以具体规定，即用人单位或劳动者与社会保险经办机构之间发生社保争议的，通过行政复议和行政诉讼的方式解决。2008年施行的《劳动合同法》规定社会保险属于劳动合同的必备条款，其第77条确认了当劳动者的合法权益受到侵害时可以通过“一调一裁两审制”解决。同年施行的《劳动争议调解仲裁法》第2条第4款确立因社会保险发生的争议属于劳动争议，适用“一调一裁两审”程序。“因社会保险而发生的争议属于劳动争议的范围，按照全国人大法工委有关负责人的解释，主要指涉及用人单位是否依照有关法律、法规的规定为劳动者缴纳养老、工伤、医疗、失业和生育等社会保险费用而引起的争议。”2011年施行的《社会保险法》第83条根据争议主体的不同，对社保争议处理程序做出了具体规定。用人单位或劳动者与社会保险行政部门之间发生社保争议的，通过行政复议和行政诉讼解决；劳动者与用人单位之间发生社保争议的，既可通过“一调一裁两审制”解决，也可通过行政争议处理程序解决。同年施行的《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》第27条也再次强调劳动者的社会保险权受到用人单位侵害的可以通过民事或行政路径寻求救济。2014年新修改的《行政诉讼法》第12条新增了劳动与社会保障部门行政不作为的情形，即行政机关没有支付社会保险待遇的情形。同时也较为明确地将行政不作为纳入到了行政诉讼法的受案范围，但遗憾的是没有具体列出社会保险费征收机构的不作为情形。
通过按照颁行时间顺序对法律、行政法规、部门规章层面立法进行梳理可以得出：第一，社保争议处理程序制度发源于劳动争议处理程序制度。在劳动立法的进程中，《劳动法》等基准法奠定了各项具体的劳动法律制度，社会保险制度作为其重要内容一直存在和发展着；《社会保险法》的颁行则意味着社会保险制度的发展进入成熟阶段。在这一过程中，有关社保争议处理程序制度最先存在于《劳动法》，纳入劳动争议处理范畴，是在劳动争议处理程序制度不断完善的过程中得到体现和完善的。第二，用人单位不为劳动者缴纳社会保险费的情形一直被明确规定为可以通过行政手段予以解决。第三，对于社会保险费征收机构和经办机构的侵权行为或行政不作为应当通过行政复议和行政诉讼的方式予以处理。第四，劳动者与用人单位之间发生社保争议的，有两条救济路径可供选择：私法和公法救济路径。
综上而言，在法律、行政法规、部门规章层面，我国社会保险争议处理程序立法呈现出“二元救济模式”，其按照争议主体的不同划分各类社保争议的处理渠道：对涉及行政主体的社保争议采用行政法思维进行处理（公法救济路径）；对仅涉及劳动者与用人单位之间的社保争议则采取固有的劳动法思维并辅之以行政法思维进行处理（二元救济路径）。如此立法设计存在“拿来主义”之嫌：即根据具体社保争议主体不同直接借用行政法思维或者劳动法思维，却不考究社保争议的特殊性及其背后所依附的法价值理念。
    （二）最高法司法解释、答复意见层面
最高法在2001年、2006年、2010年、2013年相继出台了四个劳动争议司法解释，其中与社保争议有关的是前三个解释；另外在2010年和2011年，最高法对社保争议出具了四个答复意见，详见表二。
      表二：最高法司法解释、答复意见关于社保争议处理的程序规定

文件名称	发布日期和制定主体	相关法条
①《法释[2001]14号》	2001年，最高法	第1条第3款
②《法释〔2006〕6号》	2006年，最高法	第6条和第7条第1款
③《(法释〔2010〕12号)》	2010年，最高法	第1条
④最高法关于补缴社保争议在其官网的三个答复	2010年，2011年，最高法	全文
⑤法研[2011]31号	2011年，最高法	全文

    透过表二，2001年出台的劳动法解释一将特殊情形下的追索社会保险费明确地纳入法院受案范围。依照该司法解释，如果用人单位已经整体参加了社会保险统筹的，或者虽然没有整体参加社会统筹，但是劳动者还没有达到退休年龄的，劳动者与用人单位之间追索养老金的争议都不属于劳动争议，应当由社会保险征收机构处理。“在该司法解释的影响下,全国一些法院开始不再受理社会保险争议。”2006年出台的劳动法解释二将工伤损害赔偿纠纷明确地纳入法院的受案范围。最高法院负责人就《劳动争议案件解释(二)》答记者问中表示：“工伤赔偿案件应当及时受理，不论是什么原因造成的工伤，受伤职工都可以依法享受工伤待遇。”2010年出台的劳动法解释三将特殊情形下的社会保险损害赔偿纠纷纳入法院受案范围。关于解释三第1条的理解，最高法表态认为：“对于那些已经由用人单位办理了社保手续，但因用人单位欠缴、拒缴社会保险费或者因缴费年限、缴费基数等发生的争议，应由社保管理部门解决处理。对于因用人单位没有为劳动者办理社会保险手续,且社会保险经办机构不能补办导致劳动者不能享受社会保险待遇,要求用人单位赔偿损失的,则属于典型的社保争议纠纷,人民法院应依法受理。”这个表态尽管很明确，但属于非正式的“法”，其效力如何，有待考量。在该司法解释出台后，各地法院开始对社会保险缴费争议不予受理，甚至于对当事人依据仲裁裁决书的执行请求也不予受理；同时，对社会保险待遇争议的受理或处理，要求当事人先行向社会保险经办机构请求出具“不能补办”的证明。笔者就该条的司法适用情况作了一个统计：以500份关于社保争议的民事司法裁判文书为样本，援引该条作为判决依据的比例高达45.8%，裁判文书中不予支持劳动者社保诉求的裁判理由基本出自“杜万华就解释三答记者问”。这说明解释三第1条对司法实务的影响非常大，某些地方法院甚至认为：“只要不符合解释三第1条规定的社保争议，不应属于法院受理劳动争议案件范围或者社保争议不属于法院受理劳动争议案件的范围。” 在2010年和2011年，最高法对社保争议的四个答复意见，综合而言均认为：不是所有的劳动者与用人单位之间发生的社保争议都可以纳入法院民事审判范围，征缴、缴费年限、缴费数额等不属于法院受理民事案件的范围。
    上述最高法的司法解释、答复意见说明了在法律、行政法规、部门规章层面笼统地规定劳动者与用人单位之间发生的社保争议存在“二元救济路径”的情况下：第一，最高法以司法解释的形式确立了特殊情形下的追索社会保险费和社会保险损害赔偿纠纷、工伤损害赔偿纠纷为法院民事案件受案范围。第二，最高法以非正式的“法”的形式确立了已办理社会保险，因用人单位欠缴、拒缴社会保险费或者因缴费年限、缴费基数等发生的争议不属于法院受案范围；欠缴社保费和拒缴社保费属于行政管理范畴。
综上而言，针对司法实务中广泛出现的劳动者与用人单位之间发生的社保争议，法律、行政法规、部门规章层面所规定的“二元救济路径”难以满足劳动仲裁委和法院的审理需要。其原因在于这些规定不区分各类社保争议类型的法律属性，具有笼统性；同时劳动仲裁委、法院和社保行政部门在一定程度上存在相互推诿的现象。而最高法司法解释、答复意见所作出的上述规定，其思路打破了法律、行政法规、部门规章层面规定的笼统性，即：根据社保争议具体类型的法律属性不同而明确争议处理路径，具有积极意义。
    三、地方层面立法的梳理与解读
    关于社保争议是否属于法院的受案范围，一直是地方法院面临的一个具有争议性的难题。其原因在于从国家层面立法来看，并没有对各类别的社保争议做一个统一的、具体的救济路径规定。相关争议仅通过人大立法予以原则性规定并配套以司法解释予以特殊例举规定，但都不详尽和周延。囿于此，各地法院对国家层面立法的理解存在一定的差别，这样的差别导致了各地方出现很多“土政策”。笔者对全国13个省市的“地方司法文件和地方规范性文件”进行了梳理，详见表三。
表三：地方司法文件、地方规范性文件中关于社保争议处理的程序规定

省份	文件名称	法条	核心内容
北京市	《北京市关于劳动争议案件法律适用问题研讨会会议纪要》	第1条	①因用人单位未办理、欠缴、未足额缴纳社保引发的补缴社保费争议通过劳动行政部门解决；②社会保险赔偿损失纠纷属于人民法院受案范围。
广东省	A.《粤高法发[2008]13号》 B.《粤高法[2012]284号》；	第2条；第1、2、10条	①因养老保险缴费年限发生的争议属于劳动争议；
广东省	A.《粤高法发[2008]13号》 B.《粤高法[2012]284号》；	第2条；第1、2、10条	②办理、缴纳社会保险不属于劳动争议；③因缴费年限、缴费数额导致的赔偿争议不属于劳动争议；④劳动者代缴社保费的返还纠纷属于劳动争议；⑤用人单位未为劳动者办理社保且不能补办导致的损害赔偿纠纷属于人民法院受案范围；⑥失业保险金赔偿纠纷属于劳动争议。
江苏省	A.《苏高法审委（2008）19号》； B.《苏高法审委[2009]47号》	第4条；第27条	①劳动者以用人单位未为其交纳社会保险导致无法享受社会保险待遇为由，要去用人单位赔偿养老、医疗、工伤、失业、生育保险待遇损失的，劳动仲裁委应予受理；
江苏省	A.《苏高法审委（2008）19号》； B.《苏高法审委[2009]47号》	第4条；第27条	②劳动者请求用人单位增加社会保险险种、补足缴费基数、变更参保地的，不属于劳动争议，但应告知其向劳动行政部门和其他主管部门申请解决。
安徽省	《皖高法[2015]34号》	第24、25条	①用人单位未为劳动者办理社保且不能补办导致的损害赔偿纠纷属于人民法院受案范围；②劳动者代缴社保费的返还纠纷属于人民法院受案范围。
湖南省	《【湘高法发〔2009〕11号】》；	第2条第2款	①建立、缴纳社会保险不属于人民法院劳动争议案件受理范围。
湖北省	《鄂人社发（2009）35号》《湖北高院关于劳动争议案件处理10条意见》（2013年）	第1、14、15、16条；第1、2、 3 条	①劳动者因社会保险的缴费基数、比例、标准，以及社会保险待遇审批、发放数额等与社会保险经办机构发生的争议不作为劳动争议处理，劳动争议仲裁机构不予处理；②补办、补缴社会保险属于劳动争议仲裁机构裁决事项；③因政策性原因无法补办、补缴引发的社会保险损失补偿纠纷属于劳动仲裁机构裁决事项；④劳动者代缴社保费的返还纠纷属于劳动仲裁机构裁决事项；
湖北省	《鄂人社发（2009）35号》《湖北高院关于劳动争议案件处理10条意见》（2013年）	第1、14、15、16条；第1、2、 3 条	⑤关于社会保险争议的受案范围，以《(法释〔2010〕12号)》第1条为标准，且不宜对该条内容作扩大解释；⑥养老保险、医疗保险的损失赔偿属于人民法院裁判事项。
青海省	《青高法[2004]11号》	第6条第2款	①劳动者与劳动和社会保障行政部门之间（因行政管理活动）发生的争议不属于劳动争议。
重庆市	《渝高法发[2009]4号》《渝劳社办发[2001]79号》	第1条；整个文件	①劳动者代缴社保费的返还纠纷属于劳动争议；
重庆市	《渝高法发[2009]4号》《渝劳社办发[2001]79号》	第1条；整个文件	②补缴养老保险费仲裁委员会不予受理；③缴纳欠缴的养老保险费，仲裁委员会不予受理。
贵州省	（黔高法（2012）136号）	第29、30、32条	①补办、补缴社会保险、险种、补足缴费金额、变更参保地、养老保险缴费年限不属于人民法院劳动争议受案范围；②赔偿社会保险待遇损失纠纷属于劳动争议；③劳动者代缴社保费的返还纠纷属于人民法院受案范围。
福建省	《闽劳社函[2006]469号》	整个文件	①劳动者与用人单位之间缴纳社保费争议属于劳动争议，劳动者既可向劳动争议仲裁委员会依法申请仲裁，也可提请劳动保障部门或税务机关处理。
黑龙江省	A.《黑人社发[2011]132号》； B.《黑人社发[2013]53号》	第1、2、3条；第2条	①补办社保属于劳动人事争议仲裁机构受案范围；②劳动者代缴社保费的赔偿争议属于劳动人事争议仲裁机构受案范围；③用人单位未为劳动者办理社保且不能补办导致的损害赔偿属于劳动人事争议仲裁机构受案范围；
黑龙江省	A.《黑人社发[2011]132号》； B.《黑人社发[2013]53号》	第1、2、3条；第2条	④失业保险金赔偿纠纷属于劳动人事争议仲裁机构裁决事项。
云南省	《云南省关于审理劳动人事争议案件若干问题的座谈会纪要》（2015年）	一、（二）、第6、7条	①基本养老保险费（基本医疗保险费）的缴纳年限、缴纳数额等不属于仲裁委员会、人民法院劳动争议受理范围； ②用人单位已依法为劳动者缴纳社会保险费，劳动者与用人单位因社会保险经办机构支付基本养老金等发生的争议不属于仲裁委员会、人民法院劳动争议受理范围。
辽宁省	辽宁省高院民一庭劳动人事争议及劳务纠纷案件审判问题解答（2013年）	问题14；问题29	①补办、补缴社保不应纳入人民法院的受案范围；②缴费基数、缴费年限争议不应纳入人民法院的受案范围。

    （一）地方司法文件和规范性文件发布形式的模式化解读
    透过上表可得，很多省市的地方司法文件和规范性文件对社保争议处理程序都会做一个较为细化的规定。其发布形式主要有以下几种模式：模式一，由省高院和省劳动仲裁委联合发布“会议纪要”或“指导意见”，文件的规制对象为该省的法院系统和劳动仲裁委系统，如北京市、广东省、云南省等。模式二，由省高院制定“指导意见”单独适用于本省的法院系统，如安徽省和湖南省。模式三，由省人力资源和社会保障厅制定“处理意见”，单独适用于本省的劳动人事争议仲裁系统，如黑龙江省。模式四，省高院和省人力资源社会保障厅都制定了适用于各自领域的相关文件，如湖北省。对发布形式进行模式归类有其特别的意义，例如：模式一意味着地方法院和劳动仲裁委系统对社保争议处理程序规定一致，两大裁审系统具体操作协调一致；而模式二、三、四则意味着两大裁审系统在具体操作层面可能面临着遵守不同的规则，裁判出不同的结果。
    （二）地方司法文件和规范性文件内容上所呈现出的特征
1.地方层面立法对社保争议做了较为具体和细致的规定，以解决国家层面立法概括性的规定所带来的司法实务困惑。地方司法文件和规范性文件将社保争议具体类别划分为办理（补办）、缴纳（补缴）社保纠纷；因缴费年限、缴费数额导致的赔偿纠纷；劳动者代缴社保费的返还纠纷；失业保险金赔偿纠纷；用人单位未为劳动者办理社保且不能补办导致的损害赔偿纠纷等多种争议类型。
2.绝大多数省市皆明确规定社会保险损害（损失）赔偿纠纷属于劳动争议，劳动仲裁委和法院应当予以立案处理；而关于社会保险险种、缴费基数、缴费年限、参保地等争议、办理（补办）、缴纳（补缴）争议则属于非劳动争议，应通过行政路径解决。
3.关于社会保险办理（补办）、缴纳（补缴）、缴费年限争议，地方层面立法规定相互存在矛盾。例如：针对劳动者与用人单位之间缴纳社保费争议，福建省劳动仲裁委办公室与省高院民一庭经商议后明确规定其属于劳动争议，劳动者可以选择民事路径或者行政路径予以处理。针对补办社保，黑龙江省明确规定其属于劳动人事争议仲裁机构受案范围。以上两种争议类型在其余大部分省市则规定为不属于劳动争议；另外少数省市对此不予明确表态。地方层面立法针对缴纳社保费争议和补办社保争议出现了“三元立法”现象。再例如：针对社保缴费年限争议，多数地方层面立法明确规定其不属于法院劳动争议受案范围，但广东省却规定因养老保险缴费年限发生的争议属于劳动争议，立法上呈现出“二元立法”的现状。
4.某些省份的劳动仲裁委系统和法院系统对具体社保争议受案范围的理解存在明显差异。以湖北省为例，其劳动仲裁机构认为补办、补缴社会保险属于劳动争议仲裁机构裁决事项。而法院却认为关于社保争议的受案范围，应按照《(法释〔2010〕12号)》第1条的规定，根据当事人的起诉理由和诉讼请求确定具体案件应否受理,不宜对该条内容作扩大解释。换言之，湖北省法院系统认为补办、补缴社保争议不宜纳入法院民事案件受案范围，与劳动仲裁委系统的认识迥异。
5.关于《(法释〔2010〕12号)》第1条的规定，多数地方层面立法会加以强调和细化，甚至直接明确其适用条件。如《粤高法[2012]284号》第2条第3款。这说明，法官对该条文相当钟爱，该条对司法实务的影响较大。
    综上可以得出：地方层面立法最大的特点是“按照法律属性的不同对社保争议类型进行具体划分，分别纳入不同的救济渠道”。这种做法是地方司法和行政部门对法律、行政法规、部门规章层面模糊规定和缄默态度的一种不得已的回应，其撇开了笼统的“二元救济路径”规定，转而参考最高法司法解释、答复意见的做法。因此，地方层面立法的思路与最高法较为一致，值得肯定，但也存在立法不规范问题，后文将论及。
四、现行立法所呈现出的困顿局面
根据前文对国家层面立法和地方层面立法进行的梳理和解读，笔者发现：我国社保争议处理程序立法存在诸多模糊，不合理，甚至是矛盾之处。换言之，立法呈现出困顿局面，这样的局面是司法实务中仲裁员、法官对社保争议处理意见不一的一个根源。立法的困顿局面表现在以下五个方面：
（一）法律、行政法规、部门规章层面未对我国社保争议处理程序予以全面和具体的规定
我国社会保险立法经历了一个特殊的历史过程，劳动关系与社会保险关系之间的关系在不同的历史时期呈现出不同的样态。具体而言，“劳动关系和社会保险关系在参加社会统筹前，处于重合状态，社会保险待遇由用人单位直接向劳动者支付，将其争议作为劳动争议纳入受案范围还未尝不可。参加社会统筹后，则处于分离状态，用人单位应当向社会保险经办机构缴纳社会保险费，社会保险机构应当向劳动者支付社会保险待遇，其争议的属性比较复杂，可在劳动争议处理程序和社会保险争议处理程序之间选择。”在我国社会保险不断统筹完善，社保争议主体、争议内容不断变迁的历史环境下，社保争议类型日益增多，带有诸多中国特色，法律、行政法规、部门规章层面应当及时地对这样的现状予以发展性的回应。然而其仅仅笼统地根据争议主体的不同设置不同的救济路径，对争议背后的法律属性不予以考虑，没有全面且具体地规定各类社保争议处理程序，给司法实务操作带来诸多困惑。
（二）最高法的答复意见尽管较为科学，但效力层级偏低，给地方层面立法“各自为政”留下空间
    针对广受争议的缴纳（补缴）争议；社保险种、缴费基数、缴费年限、缴费数额、参保地等争议，最高法以“关于补缴社保争议的四个答复意见”形式认为其属于行政管理的范畴，不宜纳入民事审判的范围。这样的答复意见符合我国社保争议处理程序制度的发展方向（即后文所述的回归社会法理念），但却属于规章以下的规范性文件，不属于正式的“法”的范畴，且仅在法院内部参照适用。换言之，答复意见尽管较为科学，但效力层级偏低，这样的“法”容易给地方层面立法“各自为政”留下空间。地方层面立法包括地方性法规、地方政府规章等，其效力位阶大多不低于最高法答复意见，故在地方层面立法的过程中，并非必然需要遵守最高法的答复意见。
    （三）针对办理（补办）、缴纳（补缴）、缴费年限三类社保争议，地方层面立法“各自为政”现象严重
由于前述两个困顿局面的出现，导致了地方层面立法在一些具体社保争议类型上拥有一定的“自由裁量权”。第一，关于缴纳社保费争议和补办社保争议，地方层面立法规定存在“三元立法”现象。第二，关于养老保险缴费年限争议，地方层面立法规定存在“二元立法”现象。综上而言，地方立法针对三类较为典型的社保争议的规定“各自为政”，这意味着某些同类型的社保争议在不同的省份会有不同的处理路径，其结果也自然不同。
（四）同一省份的劳动仲裁委系统和法院系统对社保争议受案范围理解不一
    劳动争议仲裁机构和法院作为处理劳动争议的两大裁审部门，按照常理，二者对劳动争议受案范围的立法规范应当保持一致，尤其是在同一省份的两大裁审系统。但针对补办、补缴社保争议是否属于劳动争议，湖北省劳动仲裁委系统和法院系统却存在截然相反的立法规范。这样的差异性规范容易导致“法院裁判对劳动仲裁委裁决‘高度否决现象’”的发生。
    以上四点困顿局面反映出我国社保争议处理程序立法存在较为严重的不规范问题。而立法与司法又有着天然的特殊关系：立法为司法提供了应当遵循的法典根据, 而司法为立法积累了极其重要的实践依据。因此，如果立法出现不规范，必然导致司法的不规范，进而弱化司法为立法积累实践经验的功能。上述立法所呈现出的困顿局面直接导致在司法实务中劳动者面临争议处理路径的选择困难，法官面临法律适用的困惑。因此，完善我国社保争议处理程序立法实为必要。
五、完善我国社保争议处理程序立法的若干建议
    （一）回归社会法理念
    1.权利救济路径与所救济权利的本质属性应当契合
我国社保争议处理程序立法确立了兼容公、私法理念的“二元救济路径”来救济社会保险权。之所以形成今天的立法局面，与我国社会保险制度的发展历史密切相关，其发展经历了从劳动保险时代到今天的社会保险时代。我国已经建立的社会保险制度，其中一个重要的特征，是以劳动关系的当事人结构来构建缴费体系的，从而可能使人误以为社会保险权的产生是依据劳动权的产生而派生的权利，进而在这项权利的救济上，也将其纳入劳动争议的范畴，由仲裁到诉讼。而对于涉及行政主体的社保争议，在救济制度安排上则借用传统的行政救济程序。这样的制度安排有着天然的弊端：权利救济路径与所救济权利的本质属性不符。
作为被救济对象的社会保险权是人类进入工业社会后随着社会保险制度的建立而产生的一项公民基本权利。社会保险权是一种具有社会权、受益权等多重属性的公民基本人权。作为一种社会权，其权利内容具有国家意志性和公共利益性，对其争议的处理有一定强制性标准，如某些社保争议不得和解，社保险种、缴费基数、缴费年限由国家法定等等。私法救济路径讲究和解、调解，注重当事人之间的意思自治，依赖私法救济路径不能处理上述强制性内容；公法救济路径讲究国家法定，体现社会公共政策，能够充分实现社会保险权利内容，特别是前述强制性内容。我国社会保险权利救济路径应当与社会保险权的本质属性（社会权）相契合。
2.权利救济路径需回应社会制度发展变迁的需要
    从社会发展的视野来看，改革开放近40年来，中国社会保险制度随着社会转型而发生深刻变迁。我国社会保险实体立法历程不断地呈现出“社会化”的特征：由“劳动保险时代”发展到今天的“社会保险时代”，其社会性（国家意志性和公共利益性）不断增强。作为其权利内容的社会保险权也明显地呈现出社会权的特征。在这项权利的演变过程中，权利救济体制亦是一个随着社会变迁而不断变动的历史范畴。目前我国该体制固守“二元救济路径”，这不符合社会制度发展变迁的需要，没有回应社会保险实体立法和社会保险权“社会化”的现实需要。因此，我国社会保险权利救济路径应随着社会保险制度不断社会化变迁进程回归社会法理念，即追求实质平等和人权价值理念。
    综上，我国社保争议处理程序规范一方面在立法之初就背离了社会法理念；另一方面，随着我国社会的发展变迁、社会保险实体立法和社会保险权的社会化发展，社保争议处理程序立法亦没有紧跟救济对象社会化变迁的进程。因此，我国当前的社保争议处理程序立法应回归社会法理念：逐渐摒弃现有的私法救济路径（劳动仲裁、民事诉讼），回归公法救济路径（劳动监察、行政复议、行政诉讼），在适当的时候以实质平等和人权价值为理念构筑专门的社会法救济路径。
（二）明确规定和适度修正现行立法
如前文所言，我国社保争议处理路径设计应回归公法救济路径乃至在将来建立专门的社会法庭等，但在当前制度条件下，不宜操作过急，应循着社会法方向进行“渐进式改革”。具体而言，针对前文所述的四点困顿局面，立法主体应着重考量其立法目的和立法体系，本着实现公民社会保险权之立法目的，通过构建科学合理的立法体系，回应社会保险实体立法和社会保险权“社会化”变迁的现实需要，对两级层面立法分别予以明确规定和适度修正。
1.国家层面立法应明确规定诸多具体社保争议的处理程序
就当前而言，最高法应以司法解释的形式规定一些广受争议的社保类型处理程序，而不是以非正式的“法”的形式来规定。这样可以减少和避免地方层面立法“各自为政”现象。具体而言，应当明确以下事项：
（1）劳动者与用人单位之间关于办理社保后，缴纳（补缴）社保争议；险种、缴费基数、缴费年限、参保地等争议；欠缴社保费和拒缴社保费等因行政管理活动发生的争议宜明确规定为属于行政管理的范畴，只能通过行政手段予以处理。这几类争议的共同特点是：既属于劳动者与用人单位之间发生的社保争议，又属于直接或间接涉及行政主体的社保争议。按照现行法律规定的“二元救济路径”无疑给予了劳动者通过私法路径维权的幻想。而此类争议劳动关系已经很明确，在本质上也实属于“公法争议”，救济的最终落实需要社会保险行政部门，且具有不可裁量性。为了与将来我国社保争议处理程序制度回归社会法理念相衔接，明确规定其属于行政管理的范畴，只能通过行政手段处理实属必要。
（2）关于办理社保登记、补办社保手续等涉及社保办理、补办的争议，这些争议虽涉及劳动关系存否的判断，具有一定的劳动法属性。但其同时也涉及社会保险行政管理活动，在社保争议处理程序立法理念回归公法救济的今天，在是否办理社保事项上司法权应保持其谦抑性，不宜过多干涉行政管理事项。根据《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》第27条的规定，社会保险行政部门有权依法在处理社保争议的过程中查明劳动关系的存否，并非一定要依赖劳动仲裁委和法院来判断劳动关系存否。故涉及社保办理、补办的争议宜通过行政手段解决。
（3）因用人单位没缴、少缴、迟缴社会保险导致的损害（损失）赔偿争议，这类争议又可以具体表现为多种争议样态，我国劳动争议司法解释仅明确了三种，其例举并不周延。我国《宪法》第45条确立了“物质帮助权”，其被视为社会保障权的宪法基础。随着上世纪90年代社会保险制度的展开，实现“物质帮助权”的两个渠道逐渐发展为两套较为稳固的系统，即社会保险与用人单位支付，前者纳入公法系统，后者纳入私法系统。因用人单位没缴、少缴、迟缴社会保险导致的损害（损失）赔偿争议是用人单位支付系统范畴内的争议，在本质上属于劳动者与用人单位之间发生的侵权纠纷，属“私法”范畴，应明确规定为属于法院民事案件的受案范围。
（4）对于其他类型的社保争议是通过民事还是行政途径解决，需要根据个案进行具体判断，但必须坚持以下标准：只有未被《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险法》明确规定由社会保险管理部门负责处理的事项，因而发生的社保争议属于法院的民事受案范围；若涉及劳动和社会保障行政部门且本质上属于“公法”争议，应通过行政途径解决。
（5）新《行政诉讼法》应在今后的实施过程中逐步明确规定社会保险费征收机构的不作为情形属于典型的行政不作为。明确方式包括司法解释或者最高法公报案例。
2.地方层面立法应进行适度修正
（1）地方层面立法应规范统一，避免“各自为政”现象
近年来，随着《(法释〔2010〕12号)》第1条的实施以及结合“杜万华就解释三答记者问”，国家对社保争议处理程序立法的态度其实正在发生改变。即从“二元救济路径”（私法和公法路径）向“一元救济路径”（公法路径）发展。这反映出国家层面立法理念的回归。在这样的立法背景下，地方法院或劳动仲裁委应当积极遵循国家层面的立法精神，规范统一，避免“各自为政”现象。
具体而言，关于缴纳社保费争议和养老保险缴费年限争议，最高法的四个答复意见尽管不属于正式“法”的范畴，但其可以体现国家层面立法精神。即：该两类争议属于行政管理范畴，应通过行政手段解决。关于办理（补办）社保争议，亦应属于行政管理范畴。地方层面立法对该三类争议所出现的“三元立法”和“二元立法”现象，不符合国家层面立法精神的要求，应在今后做出适当调整。另外，同一省份的劳动争议仲裁系统和法院系统在制定关于劳动争议受案范围规范性文件时应当尽量保持一致，避免冲突性规定的出现。
    （2）地方劳动争议的指导意见应尽量由省高院和省劳动仲裁委共同商议并联合发布
当前，发布地方劳动争议指导意见有四种模式，分别是：省高院与省劳动仲裁委联合发布模式（具体意见一致）、省高院单独发布模式、省劳动仲裁委单独发布模式、两个组织分别单独发布模式（具体意见可能不一致）。以上四种发布模式在一定程度上反映了地方司法权与地方行政权的博弈。既然是博弈，难免就有冲突，体现在社保争议处理程序立法上就是受案范围规定不一致。笔者认为，地方劳动争议的指导意见应尽量由省高院和省劳动仲裁委共同商议并联合发布。因为作为审理劳动争议案件的两大裁审主体，本应就社保争议受案范围理解一致，遵循相同的规范。而联合发布模式能够避免二者因意见分歧而导致的社保争议具体受理范围差异。另外三种模式均存在两大裁审主体针对具体社保争议受案范围规定不一致的可能性。