民主议定程序在集体土地征收中的法律效力
一、集体土地征收过程中存在的问题
（一）土地征收权被滥用
当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《宪法》第10条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》第2条第4款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。我国当前土地征收条件过于宽泛，不论项目是否为公共利益都可以启动土地征收权，不仅严重侵犯被征地农民的权益，而且有损国家和政府的权威，最终损害公共利益。
（二）土地征收补偿标准和范围不合理
1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据。
按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有权的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用上地前3年的平均产值的6——10倍来计算的，这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民对土地补偿标准有异议的，有权要求批准征收土地的人民政府裁决这个异议是指对6——10倍以内，而对于被征地单位的补偿要求高于10倍的救济措施在立法及司法解释中并未提及。
2、征地补偿范围小标准低。
从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。其他国家和地区土地征收补偿均是建立在土地财产权和土地市场的基础上给予完全的市场价格，同时还考虑搬迁费等生活权补偿。我国土地征收补偿应以公平为原则，必须按市场价格进行补偿，补偿以实际发生的物质损失为限。在农民土地产权个体化之前，通过村民自治权和履行民主程序解决补偿费的分配问题。
(三)土地征收程序不规范，缺乏民主
我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题。如《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。现行土地征收程序体现了审批的高位性和用途管制制度，建立了“两公告一登记”和听证程序，但是公共利益认定程序缺失、被征地人知情权、参与权保护不足、征地后期监管缺失、征而未用、多征少用以及补偿费被克扣、挪用甚至贪污的现象较为严重。
二、民主议定程序在集体土地征收过程中的议事范围及效力的判例介绍
——原告北京平谷x股份经济合作社与被告佟x农业承包合同纠纷案
（一）案件事实
原告起诉称：2001年1月1日，原告与被告佟x签订《土地经营承包合同》，原告将坐落于xx市xx区x新能源示范区23号、25号温室大棚土地4亩发包给被告经营，承包期限自2001年1月1日起至2030年12月31日止。合同明确约定：在遇到国家依法规划征地的情况下，原告有权收回土地。2006年年初，原告对全村村民进行动员，主要内容为将村民的住宅进行拆迁、建设村民住宅楼，将村民的承包地收回由政府进行医疗、体育等项目建设及配套商业开发。全村涉及大棚等承包地的137户中绝大多数村民都按前述规定与原告签订了《地上物补偿协议》，拆除地上物并领取补偿款。但被告不履行原告的相关决议，故起诉要求：(1)依法解除原告与被告双方签订的《土地经营承包合同》；(2)被告自行清除承包地上建筑的温室大棚及附属设施，并将承包地返还原告。
被告答辩称：被告承包涉案土地后已投入了大量资金建造了温室大棚，如果长期经营会产生较高的经济效益，但现在经营时间较短，无法收回投资。因此被告不同意原告收回土地，被告在征求意见表上明确书写不同意进行新农村建设的意见。此后，原告召开了村党员及村民代表大会，对收回土地、委托评估机构、制定评估实施方案等事项进行了决议，但原告并未参加会议，因此会议的决定对原告不产生效力。故不同意原告的诉讼请求。
法院经审理查明：2001年1月1日，原告与被告签订《土地经营承包合同》，约定：(1)原告将坐落于xx市xx区x镇x村新能源生态示范区23号、25号温室大棚土地共4亩发包给被告；(2)期限自2001年1月1日起至2030年12月31日止，每亩每年承包费200元，自2004年1月1日起开始缴纳承包费；(3)在遇到国家依法规划征地的情况下，原告有权收回土地，但应依照国家法律规定给予被告适当补偿。合同签订后，被告在承包的土地上建起两座温室大棚，并在温室大棚内、外种植了桃树、香椿树、柿子树、花椒树、核桃树等经济作物，以及韭菜、土豆、白萝卜等农作物。2006年11月1日，原告向被告发出了《关于x村与北京市x房地产开发集团合作开发及新村建设的情况说明》，主要内容有：告知全体村民，为了加快x村的新村建设及建设开发的进程，改善农村居民的居住条件，增加就业机会，平谷区政府决定对x村进行新农村建设，主要为医疗、体育设施建设及配套商业开发。2007年4月8日，x村召开党员和村民代表大会，应到52人，实到48人，经过表决，到会党员及代表一致通过并做出了决议：集体土地依法收回，对地上物村经济合作社委托评估机构依法评估进行补偿，制定补偿实施方案。2007年4月7日和4月13日，评估公司对村民住宅及承包地地上物进行评估。2009年12月15日，x村召开村民代表大会，并作出《xx市xx区x镇x村第七届第六次村民代表大会决议》。会议讨论表决通过xx市土地储备中心xx分中心建x新村一级开发项目（一期）工程征用本村集体土地问题。2009年至2010年间，x村土地开发取得了《规划意见书》、《建设用地规划许可证》、《xx市人民政府关于xx区二〇一〇年度批次建设用地的批复》。
(二)争议焦点
在本案审理过程中，原告召开村党员和村民代表会决定收回土地、委托评估机构进行评估、制定补偿实施方案是否对被告有效，原告与被告是否达到了解除合同的条件。原告要求与被告解除合同，理由为：一是原告向全体村民发放了新农村建设征求意见表，85%以上的村民均表示同意进行新农村建设。二是原告召开了村党员和村民代表会决定收回土地、委托评估机构进行评估、制定补偿实施方案，经过了全体村党员、村民代表的一致同意，表决程序合法，代表了全村大多数村民的利益，因此对被告是有效的。被告虽不同意解除合同，但应当服从民主议定程序决定的事项。三是原告委托的评估公司具有合法资质，且评估过程客观公正，评估标准是村民代表会制定的，补偿范围、标准公平合理。
被告不同意解除合同的理由为：一是被告承包涉案土地后建造了温室大棚，以后的经济效益可观，目前尚未收回投资；二是原告向被告发放新农村建设征求意见表时，被告在意见表上明确书写了不同意；三是原告召开村党员和村民代表会时被告并未参加，因此该会议决定的事项对被告无效。
（三）裁判理由
1、征收补偿等相关事项经过民主议定程序进行决议，表决结果对全体村民有效。
原告作为x村集体经济组织代表集体对本村土地行使所有权。原告在经过民主议定程序进行表决后，有权决定本村土地发包、收回、征收、补偿等重大事项。原告与被告签订的土地承包会同履行过程中，原告将新农村建设的征求意见表发放给全体村民85%以上的村民均表示同意进行新农村建设。并且原告于2007年4月8日召开x村党员和村民代表大会，决定：村集体将村民承包的集体土地依法收回，整体进行新农村建设，村民承包集体上跑的地上物、村民房屋及附属建筑，根据x村实际情况聘请具有权威资质的评估公司，依照法律法规合理进行评估补偿；并制定了补性实施方案；村委会按照工程进度安排拆迁期限，凡是未按期限交回承包集体的土地，村委会有权向人民法院提起诉讼，依法进行收回，对承包集体土地的地上物强制拆除，所造成的一切后果由承包人自负。原告代表村集体对本村土地行使所有权过程中，经过法定程序召集村党员代表及村民代表召开会议，讨论决定集体土地征收补偿等事项，符合相关的法律规定，因此对全体村民有效。
2集体土地进行征收已取得了相关的审批手续。
《土地管理法》第44条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《土地管理法》第46条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案涉及的x村土地一级开发已取得了北京市规划委员会颁发的《规划意见书》、《建设用地规划许可证》，北京市人民政府作出的《北京市人民政府关于平谷区二〇一〇年度批次建设用地的批复》等相关的手续及文件，土地征地手续齐备，涉案土地符合法律规定的国家依法规划征地情形。
(四)判决结果
2013年7月28日，北京市平谷区人民法院作出如下判决：
（1）解除原告与被告于2001年1月1日签订的《土地经营承包合同》；（2）被告自行清除承包地上建筑的大棚及附属设施，将承包地返还原告。
三、民主议定程序在集体土地征收过程中的议事范围及效力研究
(一)村集体经济组织作为土地权利人参与土地征收补偿程序
集体土地征收程序必须公开透明、流程规范、各方参与。政府在决定征收时应向公众公布独立机构出具的征地合理性和合法性的评估书；应组建社会公众和被征地集体经济组织的审核委员会审核征地是否必要和征地的具体事项；被征地集体经济组织和农户有权对征地和征地事项提出异议。政府未按征地流程进行而占用集体土地应承担民事侵权责任。有商业利益目的的如房地产开发而需要占用集体土地的，由用地人与集体经济组织协商补偿、安置的具体事项。村集体经济组织作为土地权利人，有权参与实地调查、财产评估、确定补偿方案、制定村民安置办法。
在土地征收补偿程序中，应当坚持公开原则。让征地补偿透明，既保护了农村集体经济组织和农民的知情权，又方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民行使监督权。公布补偿费用的收支状况，补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到每个农民的合法权益，对此，法律赋予并保障政府部门和农民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。
(二)民主议定程序有权对土地征收补偿标准和安置方案选行决议。
我国地域辽阔，土地状况相差很大，制定统一的、详细具体的征收补偿标准和安置方案不太现实。《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》已经规定了必须补偿的项目和基本的补偿原则和标准。征地不能让失地农民生活无着落，要为失地农民提供生活保障。土地作为自然空间是一种稀缺的资源，具有一定的市场价值。土地补偿原则和基本标准落实到具体的征地时，由于土地情况不一，存在着很大的价格空间。政府为公共利益决定对集体土地进行征收时，应当与集体经济组织共同协商确定土地征收补偿方案。集体经济组织可以经过民主议定程序对土地补偿方案进行完善，补偿标准除了按照有关法律执行外，应该考虑被征用地的区位条件、区域经济发展情况以及区内的基础设施等市场因素，让补偿标准与市场状况直接挂钩。民主议定程序有权结合安置补偿方案制定本村的安置办法。征收集体土地上房屋的补偿安置分货币补偿、房屋置换与另行审批宅基地三种方式。征收房屋实行货币补偿的，应当由具有相应资质的估价机构参照同类地区新建普通商品房市场价格进行评估并向被征地农民支付补偿款。实行房屋置换的，应当与原房屋用途一致，应当由具有相应资质的估价机构参照同类地区新建普通商品房市场价格，对被征收房屋与用于置换的房屋进行价格评估，并结算差价。具备另行审批宅基地条件，且被征地农民要求的，应当另行审批宅基地安置由被征地农民自建房屋，并对被拆除的房屋参照同类地区新建普通商品房市场价格给予补偿。土地补偿费的使用和分配要按有关规定经过民主讨论，实行民主决策，民主管理，民主监督。经批准使用的土地补偿费日常开支监督由民主理财小组负责，村民主理财小组有权检查审核土地补偿费财务账目；有权对不合理开支进行否决；有权代表农村集体经济组织成员对账目不清的开支提出质疑；有权要求农村集体经济组织负责人及财会人员对土地补偿费专户管理的财务问题做出解释。收支和分配情况要定期向本集体经济组织成员公布，做到公开、公平、公正；要切实维护农民群众对土地补偿费的知情权、决策权、参与权、监督权。凡是集体经济组织成员要求了解的土地补偿费财务运行情况，都要及时逐项、逐笔进行公布，对群众提出的问题，集体经济组织负责人有义务及时给予解答和解决，并将结果向群众公布。各级农村经营管理部门要指导和帮助农村集体经济组织管好用好土地补偿费。
四、判例评析
(一)征收程序合法
如前所述，我国《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对于集体土地征收的规划、批转及实施方案作出了具体规定，集体土地征收必须依照上述规定依法进行，具体程序如下：(1)可行性研究论证及预审程序；(2)申请、审查程序；(3)批准公告程序；(4)补偿登记程序；(5)补偿安置方案拟定及公告程序(6)争议解决程序；(7)费用发放程序。2009年6月5日，北京市规划委员会作出《规划意见书》。该意见书载明建设单位为北京市土地整理储备中心平谷分中心；建设项目为x村土地一级开发；建设位置为平谷区x镇x村；建设用地性质为居住及公共配套服务设施、托幼用地、医疗用地、邮政设施用地；建设用地面积为162820平方米；代征用地面积为90653平方米；建设控制规为286833平方米。2009年12月1日，北京市规划委员会于发《建设用地规划许可证》。该许可证载明用地单位为北京市土地整理储备中心平谷分中心；用地项目名称为居住等；用地位置为平谷区x镇x村；用地面积为252309、645平方米。2010年11月6日，北京市政府向平谷区政府于作出的《北京市人民政府关于平谷区二○一○年度批次建设用地的批复》。该批复上载明同意征收镇x村耕地16、1041公顷；同意依据平谷区土地利用总体规划、北京市城市规划将上述农用地18.4269公顷，其中耕地16.1041公顷转为建设用地；同意北京市土地整理储备中心平谷区分中心实施平谷区x镇x村(一期)土地征收和土地一级开发后，纳入政府土地储备，其中经营性用地入市公开交易；为解决征地后农民生产生活问题，同意将平谷区x镇x村190名农业户口转为非农业户口，其中转非劳动力113人。上述文件载明的内容，均显示此次村集体土地征收已经依法取得了相关政府部门的审批，征收程序合法。
(二)达到解除合同的条件
本案中，原告起诉要求与被告解除合同，就要衡量是否达到了解除合同的条件。解除合同分为法定解除与约定解除。《合同法》第96条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；(五)法律规定的其他情形。上述定为《合同法》规定的法定解除条件。原告与被告的行为均不符合法定解除的条件。那么就要看原告与被告在承包合同中是否约定了解除合同的条件，现阶段是否达到了约定解除的条件。2001年1月1日，原告与被告签订《土地经营承包合同》，约定：(1)原告将坐落于北京市平谷区x镇x村新能源生态示范区23号、25号温室大棚土地共4亩发包给被告；(2)期限自2001年1月1日起至2030年12月31日止，每由每年承包费200元，自2004年1月1日起开始缴纳承包费；(3)在遇到国家依法规划征地的情况下，原告有权收回土地，但应依照国家法律规定给予被告适当补偿。根据上述约定可见，原告与被告在承包合同中约定的解除条件为，遇到国家依法规划征地的情况下，原告有权收回土地。平谷区政府决定在x村修建医疗、体育等公共设施，因此依法征收x村集体所有的土地，符合公共利益的需要，并办理了征收土地的相关审批手续，已达到了原告与被告约定的解除合同的条件。因此原告要求与被告解除合同符合合同约定。
(三)民主议定程序合法有效
《村民委员会组织法》第24条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准；(二)从村集体经济所得收益的使用；(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；(四)土地承包经营方案；(五)村集体经济项目的立项、承包方案；(六)宅基地的使用方案；(七)征地补偿费的使用、分配方案；(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。2006年1月1日，原告向被告发出了《关于x村与北京市x开发集团合作开发及新村建设的情况说明》，主要内容有：告知全体村民，为了加快x村的新村建设及建设开发的进程，改善农村居民的居住条件，增加就业机会，平谷区政府决定对x村进行新农村建设，主要为医疗、体育设施建设及配套商业开发。2007年4月8日，x村召开党员和村民代表大会，应到党员和村民代表为52人，实到48人，到党员和村民代表一致通过并做出了决议：集体土地依法收回，对地上物村经济合作社委托评估机构依法评估进行补偿，制定补偿实施方案。对决议的内容原告已利用广播、公告栏等形式进行通告，将评估机构、评估范围、时间截止点和相关事项公布于众。原告进行的上述民主议定程序均依法进行，合法有效，被告虽在征求意见表上书写不同意进行新农村建设，也未参加村民代表会，但经过民主议定程序决定的事项适用于全体村民，因此被告也应当遵守。
