金融机构及其工作人员的背职犯罪与防治
发布日期：2003-12-31 文章来源： 互联网
一、金融机构及其工作人员背职犯罪的概念及种类?所谓“背职”是指从事公共事务的机构及其工作人员，不忠于职守或违背自己的职责义务，致使国家、社会、他人的利益遭受损害或者面临威胁。不忠于职守包括三种情况：1?行为人无视职责要求，不良地履行自己的义务，玩忽职守使国家、社会公众的利益受损或者处于不安全的状态；2?背弃诚实的公职品德，利用职务之便以权力谋取私利；3?滥用职权侵犯国家、社会、他人的合法权益。这三种情况都可能发生在金融机构及其工作人员中，但我国刑法对金融机构及其工作人员实施的这三种行为并不称作背职罪。刑法第八章有关于渎职罪的规定，渎职罪与背职的行为有共同的地方，即都是违背了“正当行使职责的义务”。但二者又有明显的不同，刑法中以“渎职罪”论处的只限于第八章所规定的诸种情况，背职的行为则不仅限于这些，因为，凡是违背正当行使职责的义务的行为都是背职。刑法第八章中唯一可与金融机构工作人员的背职行为挂钩的是第397条“国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守”的行为。但本条的主体是国家机关工作人员，而商业银行中在第一线从事具体操作的职员如储蓄所的代办员很明显并非国家机关工作人员。但他经手管理着公共财产，也就是说，他有对这些钱款的管理职权，他同样可能滥用手中的管理权，故意或过失地不履行管理权。
我们在这里研究的不是刑法分则第9章国家机关工作人员的渎职犯罪，而是金融机构或金融机构职员特殊的“渎职”行为。为了便于区别，本文特意使用“背职”一词，以说明我们是站在广义的角度对金融这一特定领域的一种现象的描述。凡是金融机构的职员偏离职务要求、背弃职责义务、违反职业品德的行为都是背职。对这些背职的行为，我国《刑法》都有相应的条款规定，但没有将它们归并列设统一的“背职犯罪”专章，而是通过考察行为主体、行为方式和危害结果，把各种金融机构人员的背职行为分散到不同的类罪中去了。如金融机构的工作人员利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有的，依其主体资格的不同，适用法条也不一样：如果是国有金融机构的职员则按第八章“贪污贿赂罪”中第382条、第383条处理。如果是非国有金融机构的职员则按第五章“侵犯财产罪”中第271条第1款处理。同样，金融机构及其工作人员在金融业务活动中索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，或者违反国家规定收受各种名义的回扣、手续费的，如属国有金融机构人员，按第八章中的第385条、第386条之贿赂罪处理，如属非国有金融机构职员，则属于第三章第163条第1款、第2款的情况。再如，挪用本单位或客户资金的，如果是国有金融机构职员，按第八章之第384条处理，如非国有金融机构职员则按第五章之第272条第1款处理。在我们看来，这些行为都是一样的背职。它们的犯罪诱因、社会危害性以及防范措施的设置，不因其主体资格的不同而有所差异。为研究之便，将它们统称为“背职犯罪”似乎更合适一些。
具体说来，金融机构及其工作人员的背职行为是指金融机构及其工作人员的贪污行为（包括构成贪污罪的行为、受贿的行为、挪用金融资金的行为）和其他背职的行为。根据我国刑法的规定，这些行为既可能由其职员单独实施，也可能由金融机构实施。
（一）金融机构及其工作人员的贪污行为
受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论。这是立法者关于“贪污罪”的定义。构成“贪污罪”必须具备三个“特定条件”：1?行为人具有国家工作人员的身份；2?他必须是利用职务上的便利，即因其职务职责的要求得以经手、管理公共财务、国有财产；3?他非法占有的是公共财产（国有财产也是公共财产）。凡是我国国有银行的工作人员将不属于自己所有的财产非法据为己有，符合这三个条件的就构成贪污罪。
不难看出，上述三个“条件”仅仅是从刑法意义上来理解的。也就是说，具备这三个条件的非法占有公共财物的行为就构成了刑法第382条的“贪污罪”了。而刑法第382条并不能涵盖从犯罪学意义上理解的贪污行为，犯罪学研究贪污行为的价值定位在通过分析这种犯罪的现象，探寻它的形成原因，最后设定防治对策。从这个意义上研究贪污行为应作广义的考察。广义的贪污行为从罪质来说，既包括第382条的贪污罪，也包括受贿的行为，还包括挪用公款的行为。从主体来说，它不仅包括国家工作人员，还应包括非国家工作人员。如某外国银行在中国的分支机构所雇佣的中国雇员，利用职务上的便利将银行资金非法据为己有，如果用上述三个条件来衡量，因其不具备刑法第382条的主体资格，不构成刑法意义上的贪污罪，只能按刑法第271条之侵占财产罪论处。但很明显，撇开主体资格不谈，这种情况无论从犯罪诱因还是行为方式以及危害结果来看都与刑法第382条贪污罪除主体以外的其他要件是一样的。因此，笔者认为，对它们进行原因分析和对策设置时，不宜过多地考虑行为人的主体身份，只要他是金融机构的职员就行了，而不管他是否是国有银行的工作人员。因此，我们的研究应该将这两种情况结合起来。
金融机构工作人员构成贪污罪的行为方式是多种多样的，如现钞押运员从自己押运的款项中抽出一把藏起来，是“盗取”；金融机构或储蓄所营业员个人故意降低或算低储户的存款利率，将剩余的利息装进自己的腰包，是“侵吞”；行为人利用不同银行之间的业务往来关系，用假造的结算凭证骗取他行款项，是“骗取”。还有，银行职员利用计算机犯罪的案件现在越来越多。《金融诈骗案例选编》中国金融出版社1997年版，第183、189页。计算机犯罪方法简单，不留痕迹，隐蔽性大，易于得逞。
挪用的行为方式与贪污基本上是一致的。挪用犯罪是对银行资金的又一种严重威胁。挪用的手段五花八门，例如：1.金融企业以集体决定的名义将金融资金挪用于炒股票、期货、房地产等。2.修改帐单。行为人将原有进帐单据藏匿或毁弃，另行伪造假进帐单存入其他帐户。3.滥用收付中介权力。还有其他的一些形式，如虚构付方，行为人伪造付款凭证或存款帐户以虚增总帐发生额，直接挪用银行原有资金归个人使用；非法多次转帐，利用银行的结算中介地位，直接套取银行资金。
银行职员的受贿犯罪，主要发生在贷款领域和结算领域，即银行工作人员在发放贷款、资金结算等业务的过程中，索取、收受当事人财物或收取回扣、手续费的行为。这种贿赂行为的实现既可能是银行工作人员对正常的信贷发放故意设卡、拖延，以索要贷款单位钱财或者回扣、佣金，也可能在接行贿人财物后无视纪律规章，对不能发放贷款的单位发放贷款，或者应该对贷款单位进行资信调查的不进行资信调查，不负责任，随意发贷，甚至做虚假调查结论欺骗主管部门，以致使贷款被骗或者形成坏帐、呆帐、死帐，造成银行资产流失受损。
（二）金融机构及其工作人员的其他背职行为
1?虚假理赔这是指保险公司的工作人员利用职务上的便利，故意编造未曾发生的保险事故进行虚假理赔，骗取保险金归自己所有。按照保险合同约定，在保险期限内一旦发生保险事故，保险人有义务向投保人、被保险人或者受益人理赔。但这种保险事故必须是真实的，如果是虚构的保险事故则是骗赔保险金的欺诈行为。以虚构的保险事故骗取保险金的行为既可能由投保人、被保险人和受益人实施，也可能由保险公司的职员实施。例如保险公司核保员某甲得知投保人某乙在本公司购买了高额财产保险，便串通该项保险业务的代理人某丙，一同说服某乙将保险标的转移，然后向保险公司报案宣称财产被盗，要求理赔。甲与乙则自告奋勇前去核保，对虚构的保险事故予以认定，骗得保险金后三人平分。这种编造保险事故虚假理赔的行为也可能由单位实施，如某保险公司一年内连续4次编造保险事故，套取保险金。很明显，这是一种集团贪污犯罪。
2.向关系人发放信用贷款或优惠贷款依据《商业银行法》第40条的规定，商业银行不得向关系人发放信用贷款；向关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件。这里须明确两个概念：（1）“关系人”指①该商业银行的董事、监事、管理人员、信贷人员及其亲属；②前项所列人员投资或者担任高级管理职务的公司、企业和其他经济组织。（2）“信用贷款”指商业银行对资信良好、确有偿还能力的借款人，不要求其提供担保而向其发放贷款。按《商业银行法》第35条的规定，商业银行应当对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式进行严格审查。一般情况下，借款人应提供担保，除非经商业银行审查、评估，确认借款人资信良好，确有偿还能力的，可不经担保取得贷款。如果借款人是上述的关系人，则可能受人为因素的影响而使贷款银行不能对借款人的资信和偿还能力进行客观、真实的审查、评估，给银行贷款造成不必要的威胁。因此，法律禁止银行向关系人发放信用贷款。此外，法律要求银行发放贷款的担保条件必须是公平的，对关系人贷款不能因为有一层特殊的人际因素而以优于其他借款人同类贷款的担保条件向他们发放贷款。所谓“优于其他借款人同类贷款的条件”是指贷款利率比非关系人低、贷款期限比非关系人长、担保物的质量比非关系人低劣等。刑法第186条规定，银行或者其他金融机构的工作人员违反法律、行政法规规定，向关系人发放信用贷款或者发放担保贷款的条件优于其他借款人同类贷款的条件，造成较大损失的，应负刑事责任。即使没有造成大的损失，虽不负刑事责任，其渎职的性质还是不能改变，仍然是违法的行为。
3?非法拆借、发放贷款这是一种地下资金交易行为，用客户的钱为自己谋取暴利，实质是将资金市场的风险转嫁给银行。其行为方式是利用职务上的便利，吸收客户存款不入帐，将资金非法拆借用于投机牟利，或者私自放高利贷获取息差。
4.非法开具信用证或资信证明这是指银行或者其他金融机构的工作人员违反规定为他人出具信用证或者其他保函、票据、存单、资信证明，造成较大损失的情况。为了促进经济往来的广泛开展，银行应该积极发挥桥梁作用。根据实际需要，在真实条件下银行可以应申请人之请求为其开具信用证、保函、单据或其他资信证明。但应当看到，银行的这种行为乃是一种担保，因此，银行只有在严格审查、评估的基础上确认申请人资信良好，确有履约能力才能为之作保。如果金融机构的工作人员玩忽职守，不深入调查，轻信申请人谎言，为之开具资信证明材料或担保函，以致造成较大损失的，应负刑事责任。
5.非法承兑票据我国票据使用的是格式票据，一张有效票据的格式和内容都应该是完美无缺的。持票人持票超过权利时效或者票据记载事项欠缺或者票据已被通知止付或有瑕疵的，都是无效票据。无效票据不得承兑或为之设定担保。金融机构工作人员滥用职权或者玩忽职守，故意或过失地为无效票据承兑、付款或设定保证，造成损失的，应负相应责任。如某城市信用社中心社临柜会计发现顾客的支票印鉴与预留印鉴不符，拒绝兑付。但主管领导为持票人说情，更换印鉴予以承兑，致使持票人骗提7万元后潜逃。
二、金融机构及其工作人员背职犯罪的原因与防治?当前，诱发金融机构及其工作人员背职犯罪的最主要因素有如下几个方面：
从宏观角度看，一是在改革开放和发展市场经济的过程中，新旧体制正处于转换交替时期，各方面的法律制度包括有关金融活动管理的法律和制度不够健全、完善，内部监督制约机制不到位；金融机构发展快，人员培训滞后，岗位操作能力和思想、道德素质较低；有的金融机构工作秩序混乱，纪律松驰，有章不循，违章操作，遇事不请示、不及时汇报，擅自越权处理问题，致使犯罪分子有机可乘。二是有的领导对市场经济条件下金融机构应如何合理合法运作缺乏清醒的认识，对如何防范金融机构工作人员的背职犯罪行为缺乏深入的了解和研究，对背职行为诱发因素和严重危害缺乏应有的警惕性，对金融资金的安全保卫工作不重视，防范措施不得力，监督检查工作不认真、不过硬、不落实。三是银行内有的干部职工在犯罪分子的拉拢腐蚀面前经不起金钱、物质、美色的诱惑，与犯罪分子内外勾结联手作案。有的面对少数人花天酒地的生活心里失去平衡，萌发靠山吃山，靠水吃水，靠银行吃银行的邪念，监守自盗；有的银行领导干部为了自身的名誉、地位、利益或隘于人情关系，屈服于各种压力，丧失原则、立场，置规章制度于不顾，违章行事，小事不纠，贻成大患。
从微观的角度看，也是多方面的：其一，基层单位管理松懈，纪律松驰。银行与企业对帐制度落实不严，部门主管之间分工不清，责任不明。章戳管理不善，关键岗位员工的互相制约不够。其二，一线经办人员业务能力低，警惕性不高，在具体业务操作过程中相互监督不力，防范意识不强。其三，基层领导对一线职工生活缺少关心，没有及时掌握职工思想动态。
与之相反，一些能有效地防范背职犯罪活动的案例大都具备如下共同的成功经验：1.经办人员业务素质高，临柜经验丰富。工作认真负责，能严格按规章制度和操作程序办理。2.基层部门重视对自身业务的严格管理与检查。3.领导重视，一发现苗头就能一查到底。出现问题能及时到位指挥，部署得力。讲究工作方法，注意斗争策略，能密切配合司法机关内查外调。4.重视对职工的政治思想教育和业务能力的培养。随时了解职工思想、生活动态，解决他们的困难。事实证明，这是防止金融机构“家贼”犯事极为重要的措施。5.建立严密的规章制度，并在工作中严格执行，注意培养职工遵守规章制度的自觉性。
为了有效防治金融机构及其工作人员的背职行为，保障金融资金的安全，我们至少需要做好以下几项基本的工作：
（一）深化金融体制改革，创造良好的金融大环境
近几年，我国金融犯罪活动大量发生是与当前金融体制不完善直接相关联的。要从根本上扭转这种局面就必须不断深化金融体制改革，尽快建立起与市场经济的要求相统一的金融体制。大力强化中央银行的宏观调控机制；加快专业银行向商业银行转变的步伐和彻底性；完善利率市场机制，从制度上堵塞产生金融犯罪的渊薮。加强和完善金融立法，使金融业有法可依，有章可循。抓好金融部门纪检监察队伍的建设，充分发挥其在查处、防范金融违法犯罪活动中不可缺少的作用。
（二）整顿金融市场，规范金融秩序
我国当前金融机构整体性背职操作的现象严重，造成金融市场秩序一定程度的混乱。具体表现在：非法揽储；非法拆借；盲目投资，如金融机构擅自动用金融资金炒买股票、房地产、期货，以致血本无归；任意发放贷款；随意设定存贷款利率；结算程序混乱；非金融机构主体开办金融业务随意性大；金融机构法人代表管理混乱。
为了保证金融市场的有序运行，必须下大力气治理金融市场秩序的混乱局面。当然，这需要社会各方面力量的共同努力。首先是各级地方政府和各家金融企业要正确处理好中央和地方、全局和局部、长远利益和眼前利益的关系，自觉服从国家对市场的综合平衡。国家应对金融市场秩序予以必要的宏观立法规范，保护融资各方的合法权益。同时，积极探索加强社会资金管理的新途径，合理引导社会投资。比如，对资金拆借市场的规范，既要全面清理、整顿同业拆借机构，更要坚决制止违章拆借，对利用非法拆借资金进行不正当营利活动的要坚决查处。
（三）加强金融领域的规章制度建设，强化监督检查机制
银行规章制度是长期以来银行内部安全经营的经验总结。应当说，只要严格按章办事，绝大多数金融犯罪都是难以得逞的。因此，我们要花大力气完善稽核、审计等内部控制机制，完善贷款、结算、外汇、现金和财务各项业务的监督制约机制。加强风险防范，纠正违规经营，杜绝参与无序竞争，自觉维护金融秩序。重点是建立各个岗位的操作规程，并相应制定违规违章操作的处罚规定，把强化内部管理和岗位监督放到突出的位置。对关键部门和岗位的人员建立工作轮换、强制休假和定期稽核制度。
（四）坚定不移地清除金融领域的腐败现象
金融机构及其工作人员的背职行为是一种腐败，是权力异化的表现。可以说，一种无制约的权力是不可避免地要滑向滥用的泥潭的，制约不充分的权力也面临同样的危险。如果人们拥有对代表社会财富的货币的最直接的管理权，但却缺少对权力行使的充分、有效的监督。必然使权力者对财产的任意挥霍、贪污受贿变得有恃无恐，对金融资产的严重不负责任习以为常，以无罪过的心理面对自己造成的严重结果。因此，要想根治金融领域的背职现象，关键的一点是对金融资产管理权进行有效的制约。首先，要把好人事关。近一段时间，我国金融机构人员增长较快，由于录用时没有坚持严格的标准，加上一些非正常因素的影响，致使一些思想品质较差、有不良行为习惯甚至有违法犯罪前科劣迹的人员流入金融系统。另有一些人，虽然思想品质较好但法律知识缺乏、业务能力差等，难以胜任金融工作，这些都为金融领域的犯罪埋下了隐患。因此，一定要严格用人制度，对重要部门人员实行定期考核，不适合在要害岗位的人员要及时调整，保证这些部门人员的高度纯洁性。对于表现不佳的人员要按照制度的规定，坚决清退，决不姑息迁就。其次，认真作好干部职工的思想建设工作，教育职工树立正确的世界观、人生观和价值观，在思想上警钟长鸣，增强防范意识和抵御各种腐朽思想的能力，意义殊为重大。无论是个人还是集体，要树立一心一意办银行的观念，杜绝违规经营。另一方面，对于金融机构来讲，要严禁自办公司、搞实业，或者从事高风险投机，这些现象不仅造成资产质量恶化，也极易产生腐败。?
