海事行政案件范围的定性分析及思考
海事行政案件范围的定性分析及思考2017-06-14 09:40:19 | 来源：中国法院网 | 作者：宋晓珂 【摘要】
随着2015年最高人民法院颁布《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》，海事法院再一次恢复了受理和审理海事行政诉讼案件的权力，这对于海事法院的发展至关重要，也增强了相关理论研究的活力。但是，对于海事法院的行政诉讼受案范围，无论是立法还是理论研究均未进行系统总结。以立法为例，上述规定对于海事法院行政诉讼受案范围的规定采用的是列举的方式，这种做法虽然简洁明了，但是容易挂一漏万，这就需要研究者对于这一问题从整体上进行分析与总结。从对上述规定文义解释出发，结合我国海事法院的性质体现出的海事法院审理行政诉讼案件的优势，可以得出结论，海事法院受理的行政诉讼案件必然具有“专门性”和“行政性”的特征，只有这样，才能在最大程度上发挥海事法院的优势，体现海事法院的独特价值。同时也应当认识到，海事法院能否公正审理海事行政诉讼案件，在很大程度上取决于我国“海事行政法”甚至是“海法”的体系的完善。只有将海事行政诉讼放置在“海事行政法”的体系中，才是最有利于海事法院依法公正审理海事行政诉讼案件的。
关键词
海事法院海事行政诉讼受案范围海事行政法
【引言】
随着2015年12月28日最高人民法院颁布《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》（以下简称“《2016受案规定》”），我国海事法院再一次有权受理和审理海事行政诉讼案件。但是，纵观《2016受案规定》中的第五部分即“海事行政案件”，其关于海事法院行政诉讼受案范围的规定采用的是列举的方式，这样的做法难免会挂一漏万，难免会给理论研究和法律实务造成困惑。因此，研究者需根据法律法规的相关规定，结合理论研究的最新成果，总结海事法院受理行政诉讼案件的具体标准。
一、海事法院的性质及其审理海事行政诉讼案件的优势
笔者认为，我国海事法院之所以能够再一次恢复受理和审理海事行政诉讼案件的权力，其原因在于海事法院审理海事行政诉讼案件有着独到的优势，这种优势体现在海事法院的性质上，是其他地方各级人民法院所不具备的。但是，不论是理论界还是实务界，有许多法律从业者对于这一点一直抱有怀疑态度[1]，而这正是海事法院受理和审理海事行政诉讼案件合理性的根本所在。
并且，《2016受案规定》对海事法院行政诉讼受案范围的规定不可能是随便做出的，必然有着深刻的考虑，必然考虑了海事法院相比于其他地方各级人民法院在审理海事行政诉讼案件方面所具有的优势。因此，在阐述海事法院受理行政诉讼案件的范围之前，必须先解释和说明海事法院审理海事行政诉讼案件的优势，才能在理论和实践上消除这些困惑，才能更为深刻的理解《2016受案规定》的精神，才能使海事法院在受理和审理海事行政诉讼案件方面有进一步发展。
（一）我国海事法院的性质
根据我国《法院组织法》的规定，海事法院属于专门人民法院。所谓“专门人民法院”，主要体现在以下几个方面。
1.受理案件的专门性。根据《全国人大常委会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》[中华人民共和国主席令第20号]（以下简称“《决定》”）第二条的规定，“海事法院管辖第一审海事案件和海商案件，不受理刑事案件和其他民事案件”。由此可见，海事法院受理的案件具有专门性特征，即只受理海事案件和海商案件。因此，在海事法院再一次有权受理海事行政诉讼案件的背景下，海事行政诉讼案件的受案范围也必然要体现出专门性特征。
2.设立上的专门性。海事法院的设立是根据特别法设立的，其设立依据不仅仅是法院系统组织法中的基础性法律，即《宪法》和《法院组织法》，还包括专门性的法律和其他规范性文件，如上述《决定》。
3.管辖上的专门性。不同于地方各级人民法院，海事法院的管辖范围不依其所处的行政区域而定，而是由专门性的司法解释作出的特殊规定，如《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》。
（二）海事法院受理海事行政诉讼案件的合理性
由于海事法院体现出上述性质，因此其受理和审理海事行政诉讼案件具有其他地方各级人民法院所不具备的优势，笔者认为，这些优势也是最高人民法院再一次恢复海事法院受理和审理海事行政诉讼案件权力的原因之一。
1.专业上的优势
纵观我国因海事行政机关所作出的具体行政行为引发争议的案件，专业性、技术性和涉外性是这类案件的主要特征，而审理这样的案件正是海事法院法官的优势所在。所谓专业性和技术性是指，海事行政纠纷往往是因海事行政机关管理海上运输、生产活动而产生的纠纷。如海事局根据《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》和《中华人民共和国海事行政许可条件规定》向工程的建设单位、主办单位或者对工程总负责的施工作业者颁发《水上水下活动许可证》，其中就涉及到船舶及船员管理、通航安全评估、海洋环境污染防治等方面的专业知识，这些知识和技能虽然是海事法院法官必备的知识和技能，但也正是许多地方各级法院的法官所不具备的。所谓涉外性是指，随着经济全球化的日益加深，上述案件将会体现出越来越多的涉外因素，如主体涉外、法律关系的标的涉外等等。这就需要审理这些案件的法官具备一定的外语知识，这也是海事法院法官的优势所在[2]。
2.管辖上的优势
根据《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》第一条的内容，海事法院的管辖范围并不依所处的行政区域来划定。党的十八届三中全会提出了“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，行政诉讼法修改后也规定，高级人民法院可以确定辖区内的若干人民法院跨区域管辖行政诉讼案件[3]。党和国家之所以要探索行政诉讼案件跨行政区划管辖制度，是为了克服司法实践中存在的行政诉讼案件“审理难”的现象[4]。虽然我国《宪法》规定，人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但在行政诉讼案件的具体审理中，作为被告的行政机关有可能以权力干预具体案件的审理，如有的地方领导对具体案件作出“批示”、有的行政机关甚至“迫使”原告撤诉。这些以权压法的现象严重干扰了行政诉讼案件的审判[5]，使法院陷入行政诉讼案件“审理难”的困境。
海事法院的上述管辖特征与本轮司法改革试点的“建立与行政区划适当分离的行政诉讼管辖制度”不谋而合。海事法院的管辖并不依所处行政区划而定，具体审理行政诉讼案件时也难以受到来自行政机关的干涉，能够保障法院独立公正地行使审判权。
并且，在我国海事行政机关的管辖范围也是以航道、水系来划分的，不仅仅依其所处的行政区域而定，这与地方各级法院的管辖范围难以一一对应，如果由地方各级法院审理海事行政诉讼案件，难免会造成管辖权的争议。而海事法院就不存在这个问题。
综上，由海事法院审理海事行政诉讼案件是比较合理的。
二、《2016受案规定》施行背景下海事法院受理行政案件的特征
随着《2016受案规定》的施行，海事法院恢复了审理海事行政诉讼案件的权力。结合上述海事法院的性质，海事法院审理的海事行政诉讼案件应当具备专门性和行政性的特征。只有具备这两个特征的案件，才属于海事法院的行政案件受案范围。只有这样，才能体现出海事法院审理行政诉讼案件的独特价值。
（一）专门性
所谓专门性，指的是海事法院受理和审理的行政诉讼案件当属因海事行政机关对海域和通海水域的民商事活动、安全、环境行使行政管理监督权力所为的行政行为产生争议的案件[6]。因此，界定“专门性”的关键是梳理我国海事行政机关的范围和组织体系[7]。当下我国海事行政机关包括国家海事局及其下属的行政执法机构、国家海洋局及其下属的行政执法机构、渔业渔政监督局及其下属的行政执法机构，以及其他从事上述管理活动的国家机关。其中，国家海事局隶属于交通部，在地方设立了数个直属海事机构和地方海事机构，其职权主要是管理水上安全和防治船舶污染、负责船舶及海上设施检验、负责船员及引航员的资格考试以及管理，等等；国家海洋局隶属于国土资源部，其职权主要是负责综合协调海洋监测、科研、倾废、开发利用，负责海洋经济运行监测、评估及信息发布，负责保护海洋环境，等等；渔业渔政监督局隶属于农业部，其职权主要是负责渔业行业管理和职责范围内的渔政管理、编制渔业渔政基本建设规划、组织实施水产养殖证制度，等等。这表明，我国海事行政主体非常庞杂，存在一定程度的多头执法现象，必然带来相关规则的混乱，进而为确定海事行政诉讼的受案范围带来了困惑。
之所以会形成这种局面是因为，一方面，我国没有系统的“海事行政法”法律规定，也较少有学者从事这方面研究，导致海事行政法的研究成果较少，许多方面存在空白，如海事行政机关的组织体系就是典型的理论研究空白。另一方面，我国当下的“海事行政法”多体现为行政规章，其内容过于繁多，欠缺系统梳理与编纂，而这些工作都有赖于未来的海事行政立法来完成。对于这一点，有学者呼吁建立“大海法”的独立研究体系，将“海事法”作为“海法”的子法进行研究，其中“海事法”包括“海事行政法”与“海上刑法”[8]。而“海事法”不同于“海商法”，海事法的调整对象是海事行政机关在从事相关行政管理活动中与相对人发生的纵向法律关系，而海商法的调整对象则是平等民事主体之间的横向法律关系[9]。相信这一问题终究会被未来的海事行政立法解决。
海事法院只受理和审理因海事行政机关行使行政管理监督权力所为的具体行政行为而产生争议的案件，这具有一定的合理性。
其一，这种做法能够体现海事法院的专业性，能够体现海事法院受理和审理行政诉讼案件的独特价值。海事法院的日常业务范围通常涉及到上述几个海事行政机关的管辖范围，因此，海事法院的法官普遍比较熟悉这些机关制定的行政规章和其他规范性文件，对于上述争议涉及到的法律问题也有比较系统的理解，进而能够准确判断争议双方的权利义务关系，实现对案件的正确裁判。海事法院的专业性不仅体现在海事法院法官对上述争议可能涉及到的法律问题有着比较系统和深入的理解上，还体现在海事法院法官对于上述争议的可能涉及到的事实问题有比较科学的认识上。海事法院的法官的日常业务范围通常都会涉及到与上述争议有关的事实问题，例如，有关船舶和船员的管理、通海水域的管理以及海洋环境保护方面的专业知识几乎是海事法院法官审理案件的必备技能。
其二，海事法院受理和审理的行政诉讼案件应当仅限于上述案件。有一些具体行政行为看似与海事法院的业务范围有一定联系，但实施该具体行政行为的主体并非海事行政机关，故这类案件不属于海事法院的行政诉讼受案范围，如卫生检疫机关对某船舶上船员的“健康证”进行检查，发现有的船员没有健康证，故对该船舶的所属公司作出罚款的行政处罚决定。这类案件不当属海事法院的行政诉讼受案范围。原因是，一方面，上文已述，只有当海事法院审理因海事行政机关所为的具体行政行为而产生争议的案件时，才能发挥出海事法院法官的专业优势，才能体现出海事法院受理和审理行政诉讼案件的独特价值，其“专门法院”的定位才能落到实处。另一方面，根据《法院组织法》的规定，海事法院在我国法院系统中的定位是“专门法院”，与之相对的还有地方各级人民法院，这种划分是法定的，不能逾越的。因此，海事法院也不能越权受理和审理应当由其他地方各级人民法院处理的一般行政诉讼案件。
因此，由海事法院具体审理因海事行政机关行使行政管理监督权力所为的具体行政行为而产生争议的案件，既能够发挥海事法院法官的专业技能、体现海事法院的专业优势，也符合我国法律关于海事法院“专门法院”的定位，是十分合理的。
（二）行政性
顾名思义，海事法院受理的海事行政诉讼案件应当限于具体行政行为引发争议的案件。也就是说，并非所有因海事行政机关履行职权时作出的行为而引发争议的案件都属于海事行政诉讼的受案范围，只有那些具备“行政性”特征的行为引发争议的案件，才属于海事法院的海事行政诉讼受案范围。其原因十分明显，那就是根据我国《行政诉讼法》的规定，只有当公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员所为的具体行政行为侵犯了其合法权益，才有权依照《行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼，否则，其诉讼类型就不是行政诉讼了。
我国学界普遍认为，具体行政行为（在新《行政诉讼法》的概念体系中，也表述为“行政行为”）应当体现出以下特征。第一，特定性。具体行政行为是针对特定的事项和特定的人作出的行为，不同于抽象行政行为。第二，处分性。具体行政行为是依照行政主体的意志建立、变更或消灭行政法上权利义务关系的行为，不同于行政事实行为。第三，外部性。具体行政行为是行政主体对外部行使行政职权作出的行为，不同于内部行为。第四，行政职权性。具体行政行为是行政行为是行政主体基于法律、法规的授权，因履行行政管理职责而为的行为，不同于刑事司法行为[10]。
具体到海事行政诉讼案件中，其受理的对象则是海事行政机关因履行行政管理职责而为的具体行政行为，主要包括以下方面。
第一，海事行政许可。指的是海事行政机关依据有关水上交通安全、防治船舶污染水域等海事管理的法律、法规、其他规范性文件而设定的，由海事管理机构或者由交通运输部实施的、海事管理机构具体办理的行政许可[11]。主要包括水上水下活动许可、打捞或者拆除沿海水域内沉船沉物许可、船舶进入或者穿越禁航区许可，等等。
第二，海事行政处罚。指的是海事行政机关依法对违反海事行政管理秩序，但尚未构成刑事犯罪的船舶所有人、船员等海事行政相对人采取的制裁[12]。主要包括警告、罚款、拘留等。
第三，海事行政强制，包括海事行政强制措施和海事行政强制执行，其做出的依据主要是《中华人民共和国海事行政强制实施程序暂行规定》，相对人主要是船舶和船员[13]。其中，海事行政强制措施是指海事管理机构在海事行政执法过程中，依法对行政管理相对人的财物或者行为实施强制，达到海事行政执法目的的行为，主要包括暂扣船舶、责令离岗、责令申请重新检验等。海事行政强制执行是指海事管理机构依法对不按规定履行海事行政决定义务的当事人强制其履行义务的行为，主要包括直接实施、代履行和申请人民法院非诉执行。
第四，海事行政征收。指的是在公共利益需要的前提下，海事行政主体依法征收海事行政相对人所有物的所有权的行政行为，但要给予相对人适当补偿。
以上列举了几种较为典型的海事具体行政行为，对于这些具体行政行为，行政相对人不服的，均可以向海事法院提起行政诉讼。但是，对于某些“非典型”的争议，只要其作出的主体是海事行政机关，并且该机关对行政相对人做出的行为符合上述具体行政行为的特征，那么，这类案件也应当属于海事法院的行政诉讼受案范围。
三、对海事法院行政诉讼受案范围的未来展望
上文从对《2016受案规定》文义解释的角度出发，得出了当下我国海事法院受理和审理的行政诉讼案件必须同时具备“专门性”和“行政性”两个特征的结论。但是，随着司法改革进一步跨入“深水区”，海事法院“专门法院”的重要地位必然更为突出，海事法院的上述优势也必将得到进一步的发挥。因此笔者认为，海事法院在行政诉讼受案范围方面还将得到进一步扩展，但笔者同时认为，这种扩展必然建立在我国“海事法”和“海事行政法”立法的基础之上。
随着国家“一带一路”计划的进一步实施，“走出去”必然成为国家未来发展的主旋律，因此，可以得出结论，我国必然要把建设“海洋大国”作为国家的总体发展战略。在这种背景下，以《海商法》为代表的“海法”体系面临的不足就会更为突出，进而倒逼理论研究向更深层次拓展[14]。正如上文所述，作为“海法”的组成部分，我国“海事法”在立法层面缺乏整体思考，具体到与论题相关的方面，“海事行政法”存在着许多规则表现为行政规章，而非效力层级更高的法律的问题。并且，我国海事执法存在着多头执法的现象，相关规则也比较庞杂，缺乏系统的编纂和整合，这对于海洋大国的建设是十分不利的。
因此，从整体上，建构“海法”体系是我国下一步立法的必然，也是未来理论研究的走向之一。具体到论题方面，“海事行政法”理论体系和相关立法也必将进一步完善。“海事行政法”的理论研究和立法将会进一步从主体上厘清海事行政机关的范围及组织结构，这是“海事行政主体法”的内容；“海事行政法”的理论研究和立法将会进一步梳理有关海事行政行为类型、构成要件及其法律责任的法律规定，这是“海事行政行为法”的内容；“海事行政法”的理论研究和立法将会进一步细化关于海事行政机关作出海事具体行政行为程序的法律规定，这是“海事行政程序法”的内容；“海事行政法”的理论研究和立法将会进一步完善海事行政行为的救济制度，包括行政复议、行政诉讼与国家赔偿制度，这是“海事行政行为救济法”的内容。
这对于论题而言是至关重要的。一方面，海事法院受理的海事行政诉讼本就属于“海事行政救济法”的组成部分，因此，海事行政诉讼受案范围的规定有赖于将来制定的“海事行政法”进行完善；另一方面，只有作为海事行政行为救济法“上游立法”的“主体法”、“行为法”和“程序法”的内容更加完善，才有利于海事法院能够依法审理海事行政诉讼案件；况且，只有这些“上游立法”的规定更加体现出专业性和技术性，才有海事法院施展的余地，才能更好的发挥海事法院审理行政诉讼案件的优势，才能体现出海事法院在受理和审理海事行政诉讼案件上的独特价值。
参考文献
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[8]吴南伟,熊绍辉,彭林.海事法院受理海事行政案件必要性问题研究.法律适用,2007,(12).
[9]许俊强.海事行政案件管辖之反思——在实然与应然之间.海峡法学,2014,(4).
[10]湛中乐.《行政诉讼法》的“变革”与“踟蹰”.法学杂志,2015,(3).
[11]张树义.论具体行政行为与抽象行政行为的划分标准.中国法学,1993,(1).
注释
[1]许俊强.《海事行政案件管辖之反思——在实然与应然之间》.海峡法学,2014,(4),第86-88页
[2]吴南伟,熊绍辉,彭林.《海事法院受理海事行政案件必要性问题研究》.法律适用,2007,(12),第60页
[3]《行政诉讼法》第18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”
[4]湛中乐.《<行政诉讼法>的“变革”与“踟蹰”》.法学杂志,2015,(3),第25页
[5]江必新.《中国行政诉讼制度的完善》.法律出版社,2005,第10页
[6]雷旭晖.《关于海事法院受理案件范围司法解释的理解和适用》.人民司法,2001,(10),第5页
[7]虽然从行政法学的理论上讲，行政机关的范围并不完全等于行政主体的范围，且后者范围大于前者，在本条中使用“海事行政主体”的概念似乎更为周延。但是，纵观《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第五部分“海事行政案件”中的表述，其所使用的的概念均为“海事行政机关”。因此，从文义解释的角度出发，笔者也使用“海事行政机关”的概念。
[8]王世涛.《海事行政法论纲》.大连海事大学学报,2010,(1),第66页
[9]关正义,李婉.《海商法与海事法的联系与区别——兼论海商法学的建立与发展》.法学杂志,2012,(6),第37页
[10]张树义.《论具体行政行为与抽象行政行为的划分标准》.中国法学,1993,(1),第63页
[11]《中华人民共和国海事行政许可条件规定(2015)》第二条
[12]胡江山.《海事行政法研究》.大连海事大学2008年硕士论文，第34页
[13]江苏海事局海事行政强制课题组.《海事行政强制研究》.中国海事,2011,(12),第28页
[14]傅廷中.《海洋大国和海运大国需要大海事法体系》.中国社会科学报,2016-6-8
（作者单位：大连海事法院）
