辽宁省系列案例之七：海域征收要求政府履行补偿安置职责是否需要先提出申请？
【案情简介】
C某等三人均系辽宁省大连市花园口经济区花园口村渔民，1984年12月某日，C某等三人与花园口村民委员会签订承包合同，承包位于花园口经济区明阳街道花园口村西隈屯西北角（动迁测绘号为29号港圈）的80亩海域。C某等三人承包海域后，雇佣工人采用抬挑等人工方式，历时近一年时间，修建虾圈及应潮大坝、闸门、水泵房、看护房等附属设施，用于海产品养殖，以维持基本生活来源。2004年12月某日，C某等三人与花园口村民委员会续签《虾场租赁合同》，合同年限40年，从2004年11月26日起至2044年11月25日止。
2013年6月份起，大连市花园口经济区管委会（以下简称“花园口管委会”）组织明阳街道办事处、花园口村民委员会开始对C某等三人建设的虾圈进行回填。至今已将C某等三人的80亩虾圈全部回填称陆地，直接造成了C某等三人无法对涉案虾圈继续进行生产经营，无法维持基本生活来源。后C某等三人多次到明阳街道办事处、花园口村民委员会要求对此给个说法，明阳街道办事处工作人员称此地块已经开始动迁，并且花园口管委会也制定了征用海域及港圈的补偿办法。经C某等三人与明阳街道办事处、花园口村民委员会沟通，其曾经同意对C某等三人进行补偿，但是至今也未对C某等三人修建开发的虾圈及附属设施给予补偿，花园口管委会至今也未履行征地补偿安置的法定职责。
【律师维权】
德凯律师针对该案件依法向大连市政府提出行政复议。大连市政府在未出具受理决定的情况下，以一纸《补正通知书》的方式要求C某等三人补正提供曾向花园口管委会提出要求履行征收（用）海域补偿安置职责而其未履行的证明材料。由此本案的核心问题就此形成：海域征收要求政府履行补偿安置职责是否需要先提出申请？
【法理解析】
德凯律师认为大连市政府的该份补正通知缺乏法律依据，属于为C某等三人增设义务的行为。具体理由如下：
一、C某等三人（被征收人）土地被征收时，征收主体即负有支付对价补偿的法定义务，不需要以被征收人先提出补偿安置申请为前置条件。该申请也不能作为提起行政复议的前置条件；
1.C某等三人向大连市政府提起行政复议符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理条件，且C某等三人提出的行政复议系复议被申请人依职权履行法定职责，而非依申请。依职权的行政行为与依申请的行政行为区别在于申请人不需要提出申请，只要行政机关有这方面的管辖事实发生时，无论有无申请，行政机关都有责任实施一定的行政行为。若行政机关不实施一定的行政行为，即构成不履行法定职责，因此C某等三人无须提供相关提出过申请的证明。另外，国家法律已经明文规定，政府在征收的同时需要对被征收人一并补偿，不需以被征收人提出申请为前提条件，因此大连市政府要求C某等三人进行补正缺乏法律依据；
2.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款第（一）项之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：被告应当依职权主动履行法定职责的；本案C某等三人提起行政复议要求花园口管委会履行的职责系其应当依职权主动履行法定职责。行政诉讼与行政复议法理相通，对本案情形可以适用；
3.大连市政府作出的补正通知书要求C某等三人补正的相关材料已超出了《中华人共和国行政复议法实施条例》第二十八条对C某等三人提出行政复议申请的要求，增设了C某等三人义务。且C某等三人收到大连市政府补正通知书后向大连市政府寄送了《关于补正通知书的说明》，已经作出了说明。C某等三人并不存在《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定的“无正当理由逾期不补正”情形，大连市政府据此认定“视为放弃行政复议申请”，与现行法律法规相违背；
4.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项的规定，旨在避免申请人在没有任何事实和理由的情况下启动行政复议程序，有利于更为有效地发挥行政复议的制度功能。但是，对于申请人已经提供其曾申请履责的相关信息，又确因客观原因无法取得上述证明材料的，大连市政府不应在未经调查核实的情况下，直接依据前述规定认定C某等三人放弃行政复议申请。C某等三人均系当地渔民，文化程度不高，维权意识不强，在多次向花园口管委会主张补偿过程中，并无相关的证据保存意识。但C某等三人要求花园口管委会进行补偿的事实是客观存在的，大连市政府应尽到基本的调查义务，而非滥用补正权；
5.按照大连市政府的答辩意见，行政复议机关在受理审查阶段只需发出补正通知，然后一律按申请人放弃行政复议申请处理即可，而此种情形下法定的行政复议不予受理决定将不复存在。这明显是对《中华人民共和国行政复议法》及实施条例所规定关于补正的错误理解，也直接将大连市政府的行政复议审查职责转嫁给C某等三人，这明显与行政复议的立法精神不符；
二、关于行政复议对于补正条款的理解适用，应当作出有利于行政相对人的解释，且应结合行政法理，不可僵化适用；
1.本案系大连市政府是否在法定期限内履行行政复议职责纠纷，而本案之诉系大连市政府依据《中华人民共和国行政复议法》及实施条例之规定应当履行的法定职责，该职责并不因为C某等三人是否提供证明材料从而排除大连市政府的法定义务；
2.依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中大连市政府直接向C某等三人下发补正通知而未作出受理决定，应视为大连市政府已经对C某等三人提出的行政复议申请依法受理。即C某等三人的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的应当予以受理情形。如果大连市政府认为C某等三人提出的证据材料不符合行政复议的受理条件，依法应当不予受理，而不能仅以无正当理由逾期不补正为由，简单视为C某等三人放弃行政复议申请，此种做法以补正方式替代了受理程序，大连市政府的行为同样构成不履行行政复议法定职责；
3.大连市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条，认定“该条并未区分依职权履行和依申请履行的不同情形”，明显与上述条例规定不符，是对法律的错误适用。首先，正因为上述条例未对此作出区分，复议机关在审理行政复议案件时应当作出有利于行政相对人而非下级行政机关的解释。其次，人民政府及司法审判机关在裁判案件过程中应当优先适用《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，并且从案件整体考虑，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条已经免除了C某等三人就依职权履行法定职责的举证责任，而复议机关仍强加C某等三人过高的举证责任，明显与《中华人民共和国行政诉讼法》的立法本意不符，属于机械适用法律的行为。再次，复议机关僵化适用法律的行为有违《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国海域使用管理法》等法律所规定的“征收并给予补偿”的立法目的。此判例一出，将使行政机关征收并对被征收人补偿的法定职责被直接架空，也意味着行政机关可以藉此判例，在C某等三人等被征收人未提交书面申请的情况下，从而拒不履行补偿安置法定义务，这明显违背了行政征收的本质。
综上，在海域等土地征收案件中，地方政府在征收同时负有补偿的法定义务，该义务不因被征收人是否提出申请而排除。无论复议机关也好，还是人民法院也罢，都不能由此为被征收人在补偿问题上增设障碍，以使得被征收人的合法利益遭受侵害。因此，在复议和诉讼中要求被征收人先提出申请，才使得行政机关具备履行相应职责的观点是对法律的僵化和错误适用，该法律适用行为应当得到制止。
