随着我国土地资源的日趋紧张，城市空间开发所呈现出来的法律问题越来越为业界所重视，城市空间开发立法亦逐渐成为完善房地产法律体系的关键所在。本文从城市空间开发的现状出发，着重总结分析其存在的主要问题，希望为我国的律师行业开拓一条新的服务途径。

　　一、城市空间开发的立法问题

　　纵观我国现行的法律制度，关于城市地下空间开发方面的法律规定，多集中在行政管理管理规定和地方地方规定上:首先是1997年建设部发布的《城市地下空间开发利用管理规定》中规定了城市地下空间的规划、建设及管理，为加强对城市地下空间开发利用的管理，合理开发城市地下空间资源提供了法律依据；其次是2006年7月25日《城市地下空间规划规范》的出台，使地下空间建设用地审批和权属管理的缺失所招致的无序状况也得到了一定程度上的改善。紧随其后，《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》由上海市政府常务会议审议通过，于9月1日正式实施。这部国内首个城市地下空间开发利用管理规定，通过分类审批，明确权属，从源头上规范了城市地下空间开发利用的管理，使城市地下空间的规划、开发、建设、管理等一系列问题有了对接链，也为其他地方开展类似的法规尝试提供了借鉴。这导致城市空间开发利用者无法取得相关的产权，无法获取城市空间投资工程的权属证明，因此投资者不能以此向银行抵押贷款，无法进行相关的转让，致使城市空间开发绝大多数只能由政府进行，民间投资者相对较少。同时，由于城市空间开发利用的配套法律法规不完善。由于国家层面的地下空间开发利用立法欠缺，基础的民事法律也欠缺，而这些立法在短期内又无法纳入立法日程，而城市地下空间开发中涉及融资、税收、地铁沿线捆绑开发等诸多现实问题，亟需相关配套法律法规加以明确，这些都严重影响着城市空间的开发利用。

　　二、城市空间开发的确权问题

　　现阶段，城市空间的法律属性问题是城市空间开发中存在的首要要问题。城市空间权是能否成为一种独立的物权，在学理上还存在较大争议，但大多数学者主张,空间权可以成为一项财产权利或物权的权能,可以作为物权的客体,各国立法和判例学说普遍承认空间权是一种财产权利。在物权法上,空间是指土地上下一定范围的立体上的位置。对空间所享有的支配和利用的权利就是空间权，而空间是客观存在的资源,可以为人类所支配和控制,并能够满足人类的需要，空间的这些特征完全符合物权法上“物权客体”的属性，属于物权的一种特殊形式。根据我国《物权法》第136条的规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”，我国《物权法》明显采用了将空间利用权与普通建设用地使用权合并规定的模式，肯定了空间利用权是一种用益物权，但没有将其作为一种新的、独立的用益物权类型对待，而是属于建设用地使用权的一种。 这在很大程度上突出了我国城市空间开发过程权利的多重性，在实践中引发了一系列纠纷。就目前的法律规定说，我国《土地管理法》规定了土地所有权的归国家和集体所有，建设用地使用权则是对国家所有的土地占有、使用和收益，在该土地上建造并经营建筑物、构筑物以及其附属设施的权利。在《物权法》颁布以前，建设用地使用权一般都局限于地表以及地上，很少及于地下。换言之，在一幅土地上，地表、地上以及地下已经分别属于不同的建设用地使用者，但在《物权法》颁布之后，由于城市空间权是建设用地使用权的一种特殊形式，也可以对该幅的土地地下空间享有占有、使用和收益的权利，这就必然导致地上、地表以及地下的不同使用者之间的权利冲突。最为典型的表现就是对于城市空间开发收益的归属问题。

　　三、城市空间开发的主体问题

　　从空间权的概念来分析 ，空间权的主体具有一定的特殊性：第一，当土地所有权与建设用地使用权还没有发生分离时,由于空间所有权包含在土地所有权之内,属于土地所有权范围,因而不存在独立的空间权,土地所有权人在法定的范围内享有对地表以及土地之上、之下的空间的利用权,除非这种权利受到法律的限制,例如国家有关土地规划的法律规定禁止加盖高层建筑等,这是从土地的纵向延伸角度而作出的分析；第二，当土地所有权与建设用地使用权发生分离,或者当空间权移转给非土地所有人享有时,空间权才具有独立存在的价值,从而才有可能存在独立的空间权主体。也就是说,当空间权为土地使用人或非土地所有人享有时,权利人对空间的权利就体现为对他人土地的地表上下一定范围空间的支配和利用,这就会在土地所有权人与建设用地使用权人就空间的利用方面发生一定的冲突。

　　但根据我国《物权法》第136条规定具体的内容，城市空间权是土地所有者为建设用地使用权设立的权利。也就是说，虽然该条条文并没有明确限定有权设立该权利的主体，但从我国现行的民事法律规定来看，只有土地所有权人有权在其所有的土地上设立用益物权，从这个意义上来讲，有权设立城市空间权的主体应该是国家。由于建设用地使用权设立的目的在于建造建筑物、构筑物及其附属设施，城市空间权作为建设用地使用权的一种，也只能以建造建筑物、构筑物及其附属设施为土地用途，而在实践中，对于城市空间的开发、利用范围要广泛得多，比如在同一幅土地上，房地产开发商可以在地表或地上建造商品房，同时，国家也可以在该土地的地下另行设立建设用地使用权，用以建造地下商场等。由于现行法律都没有对地下空间房地产权利的管理进行明确，因而无法开展相应的房地产登记工作。由于没有产权证明，开发投资建设者的权益就无法得到民事基本法律的保护，从而影响投资者的积极性，不利于城市地下空间建设的进一步发展；因为没有开展城市地下空间的房地产登记工作，城市地?下空间建筑物房地产权利的关系不明确，并且没有相关法律限制和技术规范，开发单位一旦取得了建设工程规划许可证，从自身经济效益的角度出发，很有可能对城市地下空间进行无限制的使用；如果对城市地下空间的开发利用缺少统一规划，必将导致城市地下空间的无序开发，威胁城市地下空间开发利用的安全性。因此，建立城市地下空间房地产登记制度，不仅可以保障城市地下空间权利人的合法权益，而且可以为城市地下空间的合理、安全使用提供重要保障。

　　四、城市空间开发的客体问题

　　城市空间权的客体具有特殊性。从物权法的角度来看,空间权的客体是一定的空间。从我国相关的规定来看，城市空间开发的客体就是城市地下空间，这种空间主要是指城市规划区内地表以下的空间。物权法上所说的空间,是与土地联系在一起的,是土地上下的一定范围的空间。它是开放性的,但是又具有确定性,它虽然没有物理上的四至,但仍然能够通过技术手段予以准确界定,并且最终可以进行登记公示。而现行法律都没有对地下空间房地产权利的管理进行明确，因而无法开展相应的房地产登记工作。由于没有产权证明，开发投资建设者的权益就无法得到民事基本法律的保护，从而影响投资者的积极性，不利于城市地下空间建设的进一步发展；因为没有开展城市地下空间的房地产登记工作，城市地?下空间建筑物房地产权利的关系不明确，并且没有相关法律限制和技术规范，开发单位一旦取得了建设工程规划许可证，从自身经济效益的角度出发，很有可能对城市地下空间进行无限制的使用；如果对城市地下空间的开发利用缺少统一规划，必将导致城市地下空间的无序开发，威胁城市地下空间开发利用的安全性。因此，建立城市地下空间房地产登记制度，不仅可以保障城市地下空间权利人的合法权益，而且可以为城市地下空间的合理、安全使用提供重要保障。

　　五、城市空间开发的规划性问题

　　城市规划是指人民政府为了实现一定时间内城市经济社会发展目标,确定城市性质、规模和发展方向,合理利用城市土地,协调城市空间布局和各项建设的综合布置和具体安排。规划对于空间的利用起着至关重要的作用,空间只能在规划确定的范围内进行利用。无论是利用地上空间建造房屋、空中花园、走廊,还是利用地下空间建造地下商城等,都应当受规划的限制。而我国，由于建设部的《城市地下空间开发利用管理规定》是一个综合性立法，其本身内容也不完备，缺乏对实践的指导意义；《城市地下空间规划规范》更是着重于原则性的规定，在实际操作中难以具体实施。这就导致了我国在城市空间开发过程中缺乏系统的规划，据统计，目前一个城市中心城区需利用城市空间进行开发的单位有１０多家，涉及到水、电、气、热、通讯、广电、人防、交通等多个行业。由于地下空间开发利用没有综合管理机构和具体的规划体系，目前是各单位只清楚自己的管线，但一条道路下到底有多少管线，在什么位置，却没有一个部门能掌握这些情况。由于上述现象的长期存在，“开膛剖肚”、“拉链马路”等恶性现象无法从源头上解决，甚至在有些城市呈越演越烈的趋势，给城市地面建设和管理造成了严重的破坏和影响。

　　六 、城市空间开发的律师服务

　　通过对城市空间开发存在的主要问题的分析，笔者认为，城市空间开发的律师服务项目应主要集中在对开发合同的管理上。具体来说，首先，律师应对所开发的城市空间进行实证调查，了解其基本情况；然后，根据了解的基本情况，为开发者进行法律上的风险分析，并确定该开发的空间使用人之间是否存在利益冲突；接着，律师应根据开发者的具体要求，对开发空间的范围以及权利义务关系予以明确的界定。同时，律师应为开发者提供全方位的法律服务，并正确处理好已经发生的纠纷，让律师的服务真正体现法律的神圣职责。

　　参考文献：

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　　2、钱七虎：可开发的城市地下空间 ，//www.geo.sdu.edu.cn/ 。
　　3、陈渝：构建城市地下空间利用权法律体系。
　　4、王利明：空间权:一种新型的财产权利(上)，《法律科学(西北政法学院学报)》2007。
　　5、冯为民：对于我国城市地下空间开发及土地使用权有偿出让问题的思考，中国民商法律网。


　　（作者：李湘华，湖南弘一律师事务所。邮箱：lxg0423@sina.co