各省辖市、省直管县(市)人民政府,省人民政府各部门:
为贯彻落实《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)、《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》(国办发〔2015〕79号)精神,进一步加强和改进企业国有资产监管工作,结合我省实际,现制定以下实施意见。
一、总体要求
(一)指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,坚持社会主义市场经济改革方向,遵循市场经济规律和企业发展规律,正确处理政府与市场的关系,建立健全全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监管体系,以管资本为主加强国有资产监管,真正确立国有企业的市场主体地位,增强企业活力,提高国有资本运营效率,实现国有资产保值增值,不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。
(二)基本原则。
1.坚持权责明晰。实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离,依法理顺政府与国有企业的出资关系,科学界定出资人监管边界,明确国有企业内部监督与审计、纪检监察、巡视等各类监督主体的职责。
2.坚持突出重点。按照市场经济规则和现代企业制度要求,以管资本为主,以资本为纽带,以产权为基础,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。
3.坚持放管结合。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求,推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开,切实增强企业活力,提高国有资本运营效率;该管的科学管好,严格防止国有资产流失,确保国有资产保值增值。
4.坚持依法依规。改变行政化管理模式,更多运用法治化、市场化的监管方式,依法依规开展国有资产监管工作。建立健全企业国有资产监管法规制度体系,完善责任追究制度。
二、以管资本为主改革和完善出资人监管
(一)科学界定监管职责。
1.准确把握国有资产监管机构的职责定位。国有资产监管机构作为政府直属特设机构,根据授权代表本级政府对监管企业依法履行出资人职责,专司国有资产监管,不行使政府公共管理职能,不干预企业自主经营权。以管资本为主加强国有资产监管,使其更好服务于国家和全省战略目标,实现保值增值。发挥国有资产监管机构专业化监管优势,逐步推进出资人监管全覆盖。
2.推进国有资产监管机构职能转变。围绕增强企业活力和提高效率,聚焦监管内容,将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业;加强对企业集团的整体监管,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,由一级企业依法依规决策;将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能,归位于相关政府部门和单位。
(二)突出监管重点。
1.战略规划。国有资产监管机构指导企业开展战略规划的编制、实施和管理,对企业战略规划实施备案管理,引导国有资本聚焦我省“四大国家战略实施”和“四个大省建设”,加快向公共服务、基础产业和基础设施、战略性先导产业及已形成优势的产业等四大领域布局。
2.资本管控。规范投资管理,建立权责明确、程序规范、决策科学、追究到位的投资管理机制,完善企业投资后评价制度。规范产权流转,按照“能进则进、应进必进”的要求,公开进场转让,严禁暗箱操作、违规场外交易。规范财务管理,建立财务总监委派制度,企业财务总监由国有资产监管机构委派并定期交流;健全财务预算审议、财务决算审核管理制度;加强企业经济运行情况的监测分析。规范国有资本收益管理,建立覆盖全部国有企业的国有资本经营预算制度和收益分享机制。强化对企业境外投资、运营和产权状况的监管,确保企业境外国有资产安全可控、有效运营。
3.业绩考核和激励约束。改进考核体系和办法,综合考核资本运营质量、效率和收益,以经济增加值为主,并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系。实施与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的国有企业领导人员差异化分配办法。探索和建立国有企业薪酬长效激励机制,建立健全与长效激励相配套的业绩考核、财务审计、延期支付和追索扣回等约束机制。
4.风险防控。围绕防控战略风险、资金风险、投资风险、市场风险和法律风险,建立监控预警机制,科学设置监控指标,及时掌握、分析重大风险的变化趋势,动态调整管理策略,实现对重大风险的动态管理和有效管控。健全风险评估机制,企业“三重一大”(重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用)、高风险业务、重大改革以及重大投资并购等重要事项应建立专项风险评估制度。
5.企业领导人员管理。按照管少、管好、管住的原则,建立国有企业领导人员分类分层管理制度,根据不同企业类别和层级,实行选任制、委任制、聘任制等不同选任方式。推行职业经理人制度,实行任期制、契约化管理。健全企业领导人员选拔、交流和退出机制。
6.制度供给。适应国有企业股权多元化和国有资本流动性增强的趋势,加快构建覆盖全部企业国有资产的监管制度体系。制定《河南省企业国有资产监督管理条例》,完善企业投资管理、产权登记、财务预决算、清产核资、资产评估、产权转让等各项管理制度。加大对制度执行情况的监督力度,定期开展对各业务领域制度执行情况的检查,针对不同时期的重点任务和突出问题不定期开展专项抽查。
(三)改进监管方式和方法。
1.创新监管方式。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路,逐步实现由行政化管理向法治化、市场化的监管转变,由事前审批向事中检查、事后备案转变,由直接监管向清单式、章程化管理转变。
2.推进简政放权。以出资关系为纽带,将属于企业法人财产权和经营自主权范畴内的事项交由企业依法自主决策。国有资产监管机构不再审核或备案企业投资项目,不再审核授权经营企业的年度投资计划,重点开展投资后评价。对董事会建设规范的企业,授予董事会选聘经理层成员、经营业绩考核、薪酬管理、激励约束等职权。
3.实施清单管理。厘清出资人监管职责边界,公布权力清单和责任清单,对清单之外的事项,不得要求企业以任何形式事前上报审批、核准或备案。探索建立企业投资负面清单制度,明确企业禁止从事的领域和事项,凡未禁止的,企业可以自主决策。
4.实行章程管理。国有资产监管机构要对企业章程进行全面梳理、修订,制定章程指引,“一企一策”完善公司章程,通过公司章程依法界定公司股东会、董事会、经理层和监事会等各治理主体的职责权限。出资人依照公司章程向企业派出董事、监事,完善法人治理结构,依照公司章程对企业重大决策事项发表股东意见,维护国有股东权益。
5.实行稽查制度。国有资产监管机构设立稽查办公室,监督各项国有资产监管制度落实情况,汇总分析各类监督信息,分类处置和督办需要企业整改的问题,组织开展国有资产重大损失调查,提出有关责任追究的意见、建议。
(四)探索授权经营。开展改组组建国有资本投资、运营公司试点。国有资产监管机构按照“一企一策”原则,明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式,依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台,依法自主开展国有资本运营,对所出资企业行使股东职责,承担国有资产保值增值责任。
(五)加强外派监事会监督。外派监事会作为国有资产监管机构监督的专门力量,围绕企业财务、重大决策、运营过程中涉及国有资产流失的事项和关键环节、董事会和经理层依法依规履职情况等重点,着力强化对企业的当期和事中监督。外派监事会逐户向政府报告年度监督检查情况,对重大事项、重要情况、重大风险和违法违纪违规行为“一事一报告”。建立外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度,切实强化责任意识,健全责任倒查机制。
三、强化企业内部监督
(一)完善企业内部监督机制。企业集团应当建立涵盖各治理主体及审计、纪检监察、法律、财务等部门的监督工作体系,健全涉及采购、营销、投资等方面的内控机制,强化对子企业的纵向监督和各业务板块的专业监督。推行企业总法律顾问制度和公司律师制度,完善企业法律风险防范机制。省属企业及规模较大的市、县属企业,应配备专职总法律顾问。
(二)强化董事会规范运作和对经理层的监督。推进外部董事占多数的董事会建设,加强董事会内部的制衡约束,依法规范董事会议事规则和决策程序,落实董事对董事会决议承担的法定责任。加强董事会对经理层落实董事会决议情况的监督。设置由外部董事组成的审计委员会,建立审计部门向董事会负责的工作机制,增强董事会运用内部审计规范运营、管控风险的能力。
(三)加强企业内设监事会建设。提高专职监事比例,增强监事会的独立性和权威性。加大监事会对董事、高级管理人员履职行为的监督力度,进一步落实监事会检查公司财务、纠正董事及高级管理人员损害公司利益行为等职权,保障监事会依法行权履职,强化监事会及监事的监督责任。
(四)重视企业职工民主监督。健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度,规范职工董事、职工监事的产生程序,切实发挥其在参与公司决策和治理中的作用。大力推进厂务公开,建立公开事项清单制度,保障职工知情权、参与权和监督权。
(五)发挥企业党组织保证监督作用。把加强党的领导和完善公司治理统一起来,落实党组织在企业党风廉政建设和反腐败工作中的主体责任和纪检机构的监督责任,健全党组织参与重大决策机制,强化党组织对企业领导人员履职行为的监督,确保企业决策部署及其执行过程符合党和国家方针政策、法律法规。
四、加强企业外部监督
(一)健全国有企业审计监督体系。完善国有企业审计制度,进一步厘清政府部门公共审计、出资人审计和企业内部审计之间的职责分工。加大对国有企业领导人员履行经济责任情况的审计力度,坚持离任必审,完善任中审计,探索任期轮审,实现任期内至少审计一次。探索建立国有企业经常性审计制度,对国有企业重大财务异常、重大资产损失及风险隐患、国有企业境外资产等开展专项审计,对重大决策部署和投资项目、重要专项资金等开展跟踪审计。完善国有企业购买审计服务办法,扩大购买服务范围,推动审计监督职业化。
(二)加强纪检监察和巡视监督。督促国有企业落实“两个责任”,实行“一案双查”,强化责任追究。加强对国有企业执行党的纪律情况的监督检查,重点审查国有企业执行党的政治纪律、政治规矩、组织纪律、廉洁纪律情况,严肃查处违反党中央八项规定精神的行为和“四风”问题。查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时,必须向上级纪委报告。严肃查办发生在国有企业改制重组、产权交易、投资并购、物资采购、招标投标以及国际化经营等重点领域和关键环节的腐败案件。加强和改进国有企业巡视工作,指导有条件的企业开展巡察工作,发现问题,形成震慑,倒逼改革,促进发展。
(三)实施信息公开。建立健全企业国有资产监管和经营重大信息公开制度。国资监管机构依法公开国有企业整体运营情况、国有资产保值增值情况等监管信息。企业按照《企业信息公示暂行条例》(国务院令第654号)的规定依法公开年度财务、“三重一大”等经营信息。重视各类媒体的监督,畅通社会公众的监督渠道,打造“阳光国企”。
(四)建立外部监督协同机制。整合国有资产监管机构监管和审计、纪检监察、巡视等监督力量,建立监督工作会商机制,加强统筹,减少重复检查,提高监督效能。创新监督工作机制和方式方法,运用信息化手段查核问题,实现监督信息共享。完善重大违法违纪违规问题线索向纪检监察机关、司法机关移送机制,健全监督主体依法提请有关机关配合调查案件制度。
五、严肃责任追究
(一)加大对国有企业违规经营责任追究力度。明确企业作为维护国有资产安全、防止流失的责任主体,健全并严格执行国有企业违规经营责任追究制度。综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、纪律处分和追究刑事责任等手段,依法查办违规经营导致国有资产重大损失的案件,严厉惩处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。对国有企业违法违纪违规问题突出、造成重大国有资产损失的,严肃追究企业党组织的主体责任和企业纪检机构的监督责任。
(二)严格监督工作责任追究。落实企业外部监督主体维护国有资产安全、防止流失的监督责任。健全国有资产监管机构、外派监事会、审计机关和纪检监察、巡视部门在监督工作中的问责机制,对企业重大违法违纪违规问题应当发现而未发现或敷衍不追、隐匿不报、查处不力的,严格追究有关人员失职渎职责任,视不同情形分别给予纪律处分或行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。完善监督工作中的自我监督机制,健全内控措施,严肃查处监督工作人员在问题线索清理、处置和案件查办过程中违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、工作纪律的行为。
河南省人民政府
2016年7月6日
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