在我国，长期以来，不仅行政机关在行使公权力过程中，往往忽略行政程序的公正性问题，而且即使在高等学校这种本来最应重视学生基本权利的园地，往往在对学生的处分过程中，片面强调的是学生的某种行为应当受到所谓应有的责难、惩戒和处分，而并非关注应当如何按照一套合理、公正的程序去给学生以适当的处分。处分的适当与否，往往以学校或管理者的自我判断或自我感觉为标准，至于究竟是否适当，实际上很难有被处分者的意见参与其中。这也就是我们所耳闻目睹的，长期以来学校在对学生的处分作出以后，学生只有被动接受不利决定的义务，而很难有据理抗争的权利，或者说更难有实现其权利保障的途径。受处分的学生往往也就只有默默地忍受或承受着哪怕是冤屈或不公平的结果。也许可以这样讲，过去发生在校园的并未成案的许多事件，其实都或多或少地存在程序是否公正的问题。只不过在当时并未有完善的救济程序的背景下，学生在受到处分的时候几乎都是完全被动地接受处分决定罢了。当然，不接受又能奈何？
说到这一点，应该说，有我们中国传统文化影响深刻的一面（强调所谓结果公正，忽略程序公正），另外也有在这种传统文化与观念影响下的法律制度不发达、不完善的方面，程序规则的规定少之又少，更不用提所谓“公正程序”了。
但是不可忘记的是另外一个方面，以1989年《行政诉讼法》为标志，国家以法律的形式，确定了行政行为合法性的标准，强调程序合法，或者说是符合法定程序，是判断行政行为是否合法的不可或缺的要件之一。这一规定具有重大的理论意义与实践价值。但是这一规定，又由于各单行法的程序规则的缺失，极易被导致“空洞化”、“形骸化”。当然以后陆续制定的《行政处罚法》、《行政许可法》和一些单行法律、法规中有关公权力行使的程序规则不断得到确立、补充与完善。这本身见证了我国法制不断自我完善的过程。在教育行政管理领域和高等学校的学生管理工作领域我们就可以感受到这种法律规则与制度的演变。
关注受教育者权利的人们，一定不会忘记发生在世纪之交的几起教育行政案件。最高人民法院1999年第4期公报上登载了“田永诉北京科技大学拒绝发放毕业证和学位证案件”的一审、二审判决书。在其中的判决书文本中，富有智慧的法官写到：……按退学处理，涉及到被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法性。这样的宣告，掷地有声。这样的宣告，意味着一个保护学生权利的时代的来临和开始。
在2000年刘燕文诉北京大学的案件中，法官对于学校的决定（虽然并非处分决定，但对学生权益影响非常重大）是否遵循法定程序又作出了新的判断。认为北京大学学位评定委员会对刘燕文论文是否达到博士水准，是否应当授予其博士学位所作的决定，因为赞成票或反对票未过半数而认为其不予批准学位论文答辩委员会报请授予博士学位的决议的决定违反《学位条例》第10条第2款的规定的法定程序，故法院不予支持。另外，学校学位委员会作出不予授予学位的决定，涉及到学位申请者能否获得相应学位证书的权利，校学位委员会在作出否定决议前应当告知学位申请者的申辩意见；在作出不批准授予博士学位的决定后，从充分保障学位申请者的合法权益原则出发，校学位委员会应将此决定向本人宣布或送达。而被告既未听取刘燕文的申辩意见，也未将决定向刘燕文实际送达，影响了刘燕文向有关部门提出申诉或提起诉讼权利的行使，该决定应予撤销。
一审法院判决撤销了被告不授予学位的决定，责令被告于判决生效后3个月内重新审查并作出决定。尽管后来的诉讼因为诉讼时效的问题而遭遇挫折，但是海淀法院一审判决所产生的积极影响并未因此而衰减。
2005年5月16日，中南财经政法大学大一学生郑某和童某均因盗窃同寝室同学物品而被勒令退学。由于此前该校成立了“学生申诉处理委员会”，专门负责受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉，这两位学生便先后于5月25日、27日向“学生申诉处理委员会”递交了申诉书。他们认为：一方面自己并不是存心为了将别人的财物据为己有，而都是为了对心存芥蒂的同寝室同学进行报复；另一方面学校这样的处分过重。
“学生申诉处理委员会”接到申诉后，委派了宪法与行政法系主任、博士生导师石佑启教授和从事刑法学教学与研究的童德华副教授牵头组成了法学专家小组，按照程序开展了调查工作，分别找了这两位申诉人的班主任、同学、本人及受害者，全面了解了相关情况。
6月14日上午，学校召开了听证会，学生申诉处理委员会的两位主任、全体委员、法学专家小组成员及教师、学生代表共14人参加了听证。会议首先听取了法学专家小组调查了解到的情况，之后与会人员发表了各自的看法。大多数人认为，依据《中南财经政法大学大学生违纪处分办法》第五条第一、二款之规定，对两名学生的错误行为进行处分是正确的，但由于对郑某的主观过错究竟是损毁物品泄愤还是故意侵占在证据认定上尚存不足，再考虑到事发后两人均有主动坦白、认错、赔偿损失的情节，且系初犯而非屡教不改，学校还是应当再给他们一次改过自新的机会。经过充分论证，学生申诉处理委员会最后形成统一意见上报到校务会。校务会在认真听取申诉处理委员会意见后决定：根据教育部1990年颁布的《普通高等学校学生管理规定》第六十三条精神，撤销原处分决定，给予这两位学生留校察看一年的处分。6月28日，该校以正式文件的形式对两名学生作出了新的处分决定。郑某和童某据此获得了改过自新、并在学校继续学习的机会。[1]
2005年10月27日，在武汉科技大学中南分校“微积分”课程的免费补考中，发现有8名学生存在请人替考的违纪行为。11月10日，武汉科技大学中南分校教务处按照教育部及该校学生管理规定，将“学生考试违纪处理通知单”下达学生本人，违纪学生面临被“开除学籍”的处分。随后，这8名学生不满“开除学籍”处分，向该校学生申诉委员会提出申诉。11月18日，武汉科技大学中南分校就这8名学生的申诉，在校内举行了公开听证。这场听证，也被称为湖北高校自教育部《普通高等学校学生管理规定》颁布后的首次学生考试违纪处分听证，备受社会各界关注。听证会历时3个小时，共有150人参加此次听证。听证会后，该校学生申诉处理委员会召开了评议员会议，并于11月22日向校长办公会递交了这8名学生违纪处分的复查处理意见。接着，该校做出决定，对其中6名学生给予“留校查看”处分，一名学生给予“开除学籍”处分，一名学生因多门课程经补考后仍不及格做退学处理。
2006年1月中央民族大学在期末考试中针对考试中作弊的学生，一口气开除了10名大学生。这些学生的作弊手法基本上是夹带纸条或将资料内容抄在课桌、直尺等上面。有的是11点多钟发现的问题，在下午两点左右学校则将开除学生学籍的处分贴满了校园所有最显眼处。意图给正在参加考试的学生以格外的警示。但学生后来通过申诉，质疑学校处分行为的合法性，被北京市教育委员会均以程序不当为由，予以撤销。后来的中央民族大学则又根据北京市的有关规定，走了一个“完整”的听证程序，但是令人惊讶的是，它却又以同样的事实与理由，作出了与原来决定完全相同的开除学生学籍处分决定。原来提出过申诉的学生，现在又重新拿起法律武器，在为捍卫自己的合法权益而正艰苦地申诉着，等待着有关机构的公正处理。
2006年4月24日下午，北京外国语大学研究生处向女博士研究生卫英宣读了北外校字〔2006〕015号处分决定书。该决定书称“对何其莘教授在网上进行辱骂、人身攻击，利用小广告等形式进行骚扰的行为均系卫英所为”，并对其给予开除学籍的处分。卫英接到该处分决定书后，向北京外国语大学学生申诉复审委员会提出了书面申诉。该委员会2006年5月12日向其送达了维持原处分决定的申诉处理决定书。2006年6月29日，北京市教育委员会作出处理决定，以程序不当为由，撤销北京外国语大学《关于开除博士研究生卫英学籍的处分决定书》（北外校字〔2006〕015号）。
从以上的例子可以看出，大学生在受到高等学校的不利处分后，越来越多的人开始依法行使自己的权利，主张对学校的决定予以某种形式的审查和监督。其中主要的基于对自己权益的维护。当然也有一些学生碍于情面，或者是无奈只好被动地接受不利决定的。当然有个别学校的决定仍然还存在着不告知学生相应权利，不送达相应法律文书等等侵犯学生权益的事情。但总的来讲，尤其是在教育部于2005年3月29日颁布了新的《普通高等学校学生管理规定》（即21号令）后，全国各高等学校开始修正自己的相关规章制度，或者确立新的规章制度，有的省市政府或教育行政部门则开始制定新的具有指导意义的规范性文件，如北京市教育委员会2005年6月2日颁发了《关于普通高等学校学生违纪处分程序的若干规定（试行）》的。这样使得各高校在依法治校方面开始有明显的改善。不过，我想即使如此，仍然有以下几个问题值得特别注意：
一、任何不利处分决定必须经过书面说明理由、告知权利、实际送达等程序，这里其实就是通过以法律规范的形式，来确立“正当法律程序”的原则。当然不仅要有规定，更重要的是如何真正予以实施。使之成为各高等学校的自觉行动。
教育部21号令第55条明确规定，学校对学生的处分，应当做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当。第56条进一步规定，学校在对学生作出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。第58条规定，学校对学生作出处分，应当出具处分决定书，送交本人。对学生开除学籍的处分决定书报学校所在地省级教育行政部门备案。第59条规定，学校对学生作出的处分决定书应当包括处分和处分事实、理由及依据，并告知学生可以提出申诉及申诉的期限。这种规定，跟过去的做法相比较，体现了相当大的进步。据我所了解，21号令颁布后，绝大多数的高等学校的规定，已经将过去的规定做了相应的修改，只不过，有的学校管理层一时还不适应这种要求，所以在实际工作中仍然存在着“重实体，轻程序”的现象。上面所述的2006年中央民族大学和北京外国语大学的开除处分决定，被北京市教育委员会予以撤销的例子便是明证。
扩大化解释“校长会议”——防止专断和擅断[2]
由“校长会议”对学生的退学处理和开除学籍处分进行研究决定，是新《规定》的一个亮点，但在可行性上可能存在障碍，需要进一步研究和实践。
首先，原先并无“校长会议”一说，各学校现在也没有专门的“校长会议”。其次，校长会议的组成人员有哪些？与原来的“校长办公会议”和“校务会议”有什么关系？“校长办公会议”是解决学校重大问题的会议，由“校长会议”决定一个学生的退学开除与否有多大程度的必要？原来有关学生退学或开除学籍的情形，都是由学工部、教务处或研究生院等学校的职能部门调查核实，并提出处分建议意见后，交学校负责学生工作的主管校长审批。原来的既有模式从可行性上说应该有它的合理性。另外，“校长会议”与其他职能部门之间的关系如何？其他职能部门在此所扮演的角色是什么？新《规定》都没有作出详细规定，今后的实践中可能会造成一些冲突。
因此，对“校长会议”做扩大解释“由校长或主管校长主持下的由各职能部门负责人参加的会议”可能更好。由这样的会议来决定对学生的退学处理和开除学籍处分，从会议的组织形式上说，更加强调集体讨论和决定，防止专断和擅断。
二、对于涉及大学生重要的权利和利益的事情，如开除学籍和不授予学位证、毕业证的，应当尽快确立和完善听证制度。
21号令对于开除学籍的情形，并未明确规定听证制度，而只规定，学校对学生作出开除学籍处分决定，应当由校长会议研究决定（第57条）。当然至于校长会议的形式究竟如何，也未作出明确规定。至于对于不予颁发学位证、毕业证的，该规章更未作细致规定。这一点，在有关地方的规范性文件中有所体现。如前述的北京市教育委员会颁发的《关于普通高等学校学生违纪处分程序的若干规定（试行）》则规定了学校拟开除学生学籍时，应当告知拟被处分学生有要求听证的权利。我以为，这种规定是非常合理的，也是非常必要的。因为，通过听证程序，让学生可以做更加充分的陈述与辩解，有利于学校作出更加合理与适当的处分。因为开除学籍涉及的权利与利益关系重大，所以设立听证制度极具正当性。而且从操作程序上讲，并非人们想象的那么复杂和烦琐。这里有一个逐步适应的过程。
尤其是，通过听证程序，可以使得学校最终作出的决定，更能反映出“学校给予学生的纪律处分，应当与学生违法、违规、违纪行为性质和过错的严重成为相适应”，使得学校的处分决定，更能反映“合理性原则”或称“比例原则”。
听证程序前置——“学生申诉制度”实践中可以多元化
湛中乐认为，学生校内申诉这一套公开的类似听证的程序，完全可以在对学生作出处分前进行，即“听证程序前置”。这样才能保证作出的处分公正、合理，而且减少日后难以休止的学生申诉。而我们现在只重视处分后的程序，对处分前和处分中的程序重视不够。作出处分之后再重新审查处分的正确与否，费时费力，而且“有几个人会自己伸手去打自己耳光的”？正如湛中乐所说，“一旦形成决定，要想改正过来，真的是非常困难的。”
按照新《规定》，对于学校的处分，“学申委”只有建议权而没有更改权。法院也没有权力去轻易更改学校的决定，处分最终的更改权还在学校。那么，如果学校仍然坚持原来的决定，可能谁也没办法。因此，在这一点上，我们的制度设计还存在问题。
学生申诉制度作为正式的法律救济制度，湛中乐认为在实践操作中可以而且应当体现多元化的特点。对于学生的申诉，如果校内的“学申委”能够解决的话最好，可以避免将矛盾一下子直接推到校外；如果到了真的需要校外的机构来解决的时候，可以考虑成立专门的类似行政仲裁机构的学生申诉处理机构。该机构应该由教育行政部门的人员、高校管理层人员、教师代表、学生代表和律师等人员组成，该机构可以是隶属于省级以上人民政府，业务上可以受省级以上人民政府教育行政部门（主要是教育部和省级教育行政部门）的指导，不过最好是单设，以保持它的独立性和中立性；如果该机构仍然不能解决学生的申诉，法院就应当受理学生对学校提起的诉讼。总之，学生申诉制度现在还没有最终定型，在确立中有待于进一步完善，在操作过程中应照顾到教育争议性质的特点。
三、学校内部应当建立、健全一套有效的申诉制度，来确保学生的权益不受侵犯，监督高等学校自身所作出的处分。就目前的21号令的规定看，该规章只规定了“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成”（第60条）。但是究竟如何看待该委员会的职能？是将它作为学校的一个内设机构看待？还是作一个相对独立的裁判机构看待？是体现为学校自身的一个监督机构，还是主要作为维护学生权益的一个非权力机构？我认为应当更多的基于对学生权益的维护，对于学校与学生之间纠纷的裁判而建立。决不应当将之视为学校的某一个简单的职能部门，作为校长的助手。对于这一点，实践中的做法往往存在很多问题，因为从组成人员到会议程序，往往是学校管理方面来主持和控制，这样使得这种申诉形同虚设。我以为，这里应当注意到组成人员的来源与比例问题。同时还要考虑应当以听证的形式举行，让当事人或其代理人参加申诉处理委员会的处理，应当经过举证、质证和认证的过程，应当听取当事人的陈述与申辩，而不能只规定为书面审理。据我了解，如果只实行书面审理，当事人并不参加进来，那么最后的结果可想而知。这种制度便不能发挥其应有的作用和功效。所以，除非当事人主动放弃，否则应当举行公开听证，由学校有关职能部门与大学生作两造当事人，由学校申诉处理委员会基于听证情况，再作出处理决定。至于申诉处理委员会成员中，应当明确规定教师、学生的比例均不得少于三分之一，而且还应有法律专家或律师以及教育专家等参加。学校负责人与职能部门的总人数应予严格限制。而且该方的人士不应担任听证主持人。
从前面所涉中央民族大学和北京外国语大学的学校申诉处理看来，几乎都是清一色的维持。在实践中，我也很少看到有通过申诉处理委员会予以改变的情形。这些问题很值得反思与检讨。其中主要的是制度设计问题。同时理论上也应当进一步分析与研究，这种申诉委员会的性质到底是什么？它的功能定位如何？它的处理工作应当遵循一套什么样的程序，才能确保其公正、合理与适当。学校的申诉处理委员会所作出的决定的效力究竟怎样？如果学校申诉处理委员会的复查决定改变了学校的原处理决定，而学校坚持不改的话，大学生如何申请执行申诉处理委员会的决定？
从目前21号令的规定来看，只规定了“学生对处分决定有异议的，在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉”（第61条）。“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定”（第62条）。
我认为，其实可以考虑另一条思路，即在学校外而非学校内部，成立专门的大学生申诉处理委员会，业务上由省一级的教育行政管理部门指导，但它并不隶属于该部门，而是一个相对独立的裁判机构。专门行使对高等学校与大学生之间纠纷的处理。成员由大学生协会（或联合会）、高等学校教师协会以及律师协会等按照一定的条件和程序协商或选举产生。目前我国尚未有这样的机构与组织，但是我认为是一个可以改革的方向。
四、从外部救济途径上，应当建立和完善统一、协调的制度体系，使得高等学校与大学生纠纷能够得到及时有效的化解。保障大学生权益，规范学校管理行为，促进社会和谐。
从目前规定看，21号令（教育部规章）只规定“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，对申诉人的问题给予处理并答复（第63条）”。这里对大学生是否可以直接起诉寻求司法审查与司法保障并无之间规定。似乎暗含着大学生应当先行申请申诉，然后再寻求复议或司法解决的途径。现在实践中由于对公立高等学校处分行为性质缺乏统一认识，立法上还缺乏明确细致规定，所以实践中各种做法都有。现在到了需要统一协调的时候了。我认为，有关机构应当尽快启动修改我国的教育法和相关的复议、诉讼制度，从而使得教育领域里的纠纷解决机制能够尽快得以确立。
司法审查应当介入校生纠纷——还教育以本来面目
新《规定》第六十三条“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。”如果学生对于省级教育行政部门作出的答复仍然不服的话怎么办？可否提起诉讼？告谁？
湛中乐解释说，省级教育行政部门在答复学生的申诉时一定要有书面的答复，不能口头应付了事。对于学生的申诉申请，如果省级教育行政部门该答复的没有答复，该作为的没有作为，学生可以以“省级教育行政部门”为被告提起行政诉讼。如果对省级教育行政部门作出的答复内容不服，还应该以学校为被告提起诉讼。否则，如果仅仅以教育行政部门为被告，学校只作为第三人参加诉讼的话，不能解决实质问题。
现实生活中有些校生纠纷被一些地方法院受理，有些却被某些地方法院以“不属受案范围”为由驳回。湛中乐认为，这主要是由于人们在诉讼上的观念和对教育争议性质的认识不一致所致，也是由于我们的制度存在缺失和漏洞。
那么，司法应不应该对学校进行监督？如何监督？司法审查应介入到什么程度？湛中乐认为，这关系到如何处理教育中的自主权、行政权和司法权的关系，也取决于我们立法的选择和选取的标准。实践中法院已经开始监督学校的行为了，总的来看是利大于弊的，不管审查结果如何，都能使学校和社会感受到司法监督的力量。另外，法院通过对学生诉学校案件的受理、审理和判决，对学校进行必要而有度的干扰，可以促使学校更加依法治校，促使教育行政部门更加重视学生的权利，还能促使我们对公共教育进行深刻反省和思考，重新认识教育的功能和目的，还教育以本来的面目，还教育所具有的自由、宽容和严谨的精神。
总之，湛中乐认为，应通过申诉、复议、诉讼等多种途径使教育纠纷得到及时、有效的解决，使我们的大学校园变得更加人性化、更加融洽、更加和谐。（来源：北大法律教育网）
「注释」
[1]见屠少萌：高校校纪处分将导入司法因素，《人民法院报》，2006.
[2]黄传慧：新《规定》体现法治精神与教育关怀“学生申诉制度”实践中可以多元化——北京大学法学院湛中乐副教授解读新《规定》。2005.04.27.
湛中乐·北京大学法学院教授
