一 立法为什么要考虑效益成本？
1 立法的本质是分配利益，或者说界定权利。
法具有利导性，即法律通过规定人们的权利和义务来影响人们的动机和行为，进而影响社会关系，实现分配社会利益的功能。利益作为一种有限的社会资源，具体化为权利资源，其分配方式和分配的结果直接影响着人们的行为导向、社会财富的积累和社会秩序的稳定。
科斯定理第一律认为，如果交易成本为零，不管怎样选择法律规则，配置权利，有效益的结果都会出现。换句话说，当交易成本为零，并且个人是合作行动时，法律权利的任何分配都是有效率的。但是虽然当交易成本为零时，法律规则的选择不影响社会经济效益的取得，但它影响了收入的分配。第二律是：如果存在现实的交易成本，有效率的结果就不可能在每个法律规则、每种权利配置方式下发生。科斯定理的实质是，在交易成本为零的情况下，法定权利的界定对经济制度运行的效率不会产生影响，社会资源的配置总会有效率，社会财富总会增值。也就是说，当交易成本微小或不存在时，国家只需要通过强制执行个人间谈定的资源分配方案来确保交易过程的完整性。因为，任何一种权利分配都将证明是有效率的，没有必要强求国家必须给予当事人某一方相应的权利。政府和法律可以对此几乎不加干预。[1]在存在交易成本的条件下，法律的权利的初始界定具有十分重要的意义。人们应该从实现资源配置最优化的立场出发，选择合适的权利的初始界定。这就要求立法机关在制定法律时充分考虑效率原则。权利应该让与那些能够最具生产性地使用权利并有激励他们这样使用的动力的人，而要发现和维持这种权利分配，就应该通过法律的清楚确定。使权利让渡的法律要求不太繁琐，以使权利让渡的成本比较低。
2 立法是对经济社会需求的满足，是处在一种立法不均衡的状态下进行的规则制定。
立法是对社会需求的契合，立法的一系列程序创制了一个立法市场。立法市场存在一个法律供求关系。立法是一个由供求不均衡到均衡再到不均衡的循环过程。立法供求均衡，从成本—收益角度讲，意味着，现有立法净收益大于零，且在各种可供选择的立法方案中净收益最大，不存在潜在利润，不需要进一步的立法变迁。立法供求非均衡是指人们对现存立法的一种不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变的状态。之所以会出现一种不满意，是由于立法的净收益小于另一种可供选择方案的净收益而出现了潜在的制度利润，这时会产生新的潜在需求和潜在供应，并造成立法需求大于实际需求，潜在供给大于实际供给，制度供给和需求不一致。立法不均衡是立法发展的动因[2].
不均衡下的立法必须满足制度需求，进行一定程度的修改、制定和认可，将供求关系尽量维持在一种几乎平衡的状态。因为，我认为立法的均衡状态无法真正实现，法律具有滞后性而非超越性、法律制定需要一定时间的酝酿，法律的供给和社会制度的需求总是在一种前后相继的状态，虽然有的时期法律的提前出台，却因社会条件不具备而遭遇闲置的尴尬。立法就像夸父，极力想追赶上日新月异的社会变化，但却无法涵盖社会的每个方面来弥补或者合理解决社会问题的每个漏洞。在这一点上，判例法显然比成文法更具合理性。对于成文法国家的中国。立法的最好办法便是缩短制度需求和立法供给的时间差，尽量贴合制度的需求。如果立法不考虑效率，立法太多迅速或者滞后，那么都会因为不利于及时反映并满足经济社会的需求。并且会进一步造成社会成本的上涨，如问题的扩大化或者不适当解决。
二 效益成本原则发挥阶段
立法的成本效益原则，我认为应该分为两大阶段。一是立法的制定程序和立法的确定内容，简言之立法；二是法律的实施，包括司法、执法和守法。前者是立法成本的直接体现，后者则关系着立法的效果，也间接的要求立法进行效益的长远规划。徒法不足以自施，法律实施对于法律的目标的实现更为重要，因此法律实施可以作为立法的成本效益分析的定量评价标准，通过实施过程社会效果的取得来为立法的效益获得直观性的标准。
第一阶段，立法。
程序效率追求的就是以最经济的方式来实现民主的目标，程序的民主性应当在合理的期限内、以合理的成本来实现，否则，这样的民主就不会具有持久的生命力。迟来的正义为非正义，程序的不适当延长或过度耗费，使人们难以从心理上接受立法结果的正当性。程序民主应当在合理的期限内以最小的耗费来实现。从整体上看，程序民主往往更适合于作为立法程序制度确定与实施的定性根据，而定量依据则有赖于程序效率目标。效率，就其经济学意义而言，是指投入与产出或成本与收益之比，它有两种衡量状态:一是以最小的投入成本获得既定水平的收益；二是以既定的投入成本获得最大的收益。立法程序的效率同样表现成本与收益之比，其目标就是尽可能以低的成本投入完成既定的立法任务，它强调的是立法过程的经济性、节省性。立法程序中的成本是指在立法过程中所耗费的人力、物力、财力和时间等立法资源的总和。它主要包括以下内容:
1、人力资源。进行立法活动既需要立法机关的投入，也需要各种各样立法辅助机构的配合；既需要立法机关组成人员履行职责，又需要各方面的专家、学者以及公民的广泛参与。
2、物力资源。立法活动的顺利进行必须有一定的物质设施保证，如信息储存、检索设备，通讯联络及交通设备，情报资料等等。
3、财力资源。如有关人员的薪金、交通费、住宿费、补贴以及进行调查研究、论证而支付的费用。
4、时间资源。立法周期的拖延与浪费，往往意味着立法主体在单位时间内立法活动效率的降低，并同时造成人力、物力、财力等资源耗费的增加；因立法滞后势必会在某些亟需法律调整的领域形成法律真空，由此而造成的社会损失则更难以估量。因此，时间是一种与经济耗费有关的重要的立法资源。
以上立法资源构成一项法律从规划、起草、提案、审议到表决、通过、公布整个立法过程中必须投入的直接成本，又可以称之为经济成本，这是一种看得见摸得着的立法成本。任何立法程序的运作都必须耗费一定的经济成本。
因此，在立法任务已经确定的情况下，为了提高程序效率，我们所应该关注的是立法成本问题。一般来说，以较少的经济成本投入完成既定的立法工作量，就意味着程序效率的提高。程序自身设置的科学性、合理性以及在具体立法过程中对立法成本的关注，其目的就是为了使程序的安排能使阻碍和浪费最小化，效果和支持最大化，从而实现效率提高的目标。这就要求我们不仅要关注程序自身设置的科学合理、切实可行，还要注意在具体的立法过程中科学规划、周密部署、厉行节约，减少虚耗，多、快、好、省地完成立法任务。
（一）缩短立法周期
立法周期是立法程序自发生至终结的时间延续过程，它包括一般周期和个案周期两种。一般周期由成文法典所规定，个案周期是指一个具体的法案所实际经过的立法周期。个案周期应当以一般周期为基础。为了缩短立法周期可以采取如下措施:1为立法程序的某些阶段或环节，甚至为整个立法过程规定期间最大值，以从总体上限制立法程序的拖延。2为某些立法行为的实施规定最后期限，迟误期间的，则产生失权效果。许多国家的议会，例如美国，在议事活动中都奉行会期不继续原则，即各个会期分别独立，前后会期不相关联，本会期未能作出决议的案件，于会期结束的同时审议结束，成为废案，下次会期并不继续。如认为有审议的必要，则必须重新提出。这样，会期结束之日，也就是审议结束之时。3简化立法程序。
（二）合理配置立法资源，避免立法资源的浪费
立法资源是有限的，为了最佳利用立法资源、提高立法效率，立法主体应当根据轻重缓急，统筹兼顾、合理安排立法次序，防止因立法之间的相互冲突、重复而导致立法资源的无谓虚耗。例如，现在一些地方立法基本上是对中央立法的照抄照搬，是中央立法在地方的翻版，没有地方特色。这种重复性立法不仅解决不了地方的实际问题，也是对立法资源的不必要消耗， 与其照抄照搬，不如将中央立法和本地实际情况结合，制定合理的地方执行条例，要求有关方面予以执行即可。虽然地方的执行条例或者办法，根据制定机关或者是人大或者是政府，都是立法行为。但是，这种执行性的立法，相比较地方的“独立立法”会节约或减少立法的经济成本和时间成本。
（三）建立立法委托制度，转移立法成本
有些立法活动，如起草、预测、论证等，完全可以委托科研机构、社会团体、大专院校或专家学者进行。现阶段，全国和地方的人大及其常委在立法的素质和水平有限，甚至难以担负其立法起草和审查的职责，可能对立法质量和法律实施产生消极的影响。立法委托制度，可以将上述问题委托给专家学者和科研机构等，这既是公众参与的方式，又是利用社会科研力量，节约立法资源的有效途径。在民法史上，举世闻名的法国民法典就是由拿破仑所任命的四位法学家（特龙谢（Tronchet）、马尔维尔（Millville）、普雷阿梅纳（Bigot de Prameneu）、及波塔利斯）组成的法典编篡委员会起草完成的。和法国民法典同样具有“范式创立者”地位的瑞士民法典则是一部个人——欧根.胡贝尔作品。
（四）节制立法干预，进行成本效益分析
法律应当具有“谦抑性”，是最低的道德，从应然的角度讲，应当成为社会秩序维持的最后一道防线。当市场机制、行业规程、社会舆论、道德规范、组织纪律、习惯规则可以对社会生活或经济行为进行有效的规范和调节的时候，国家立法就可以减少对社会生活的干预。一方面，可以避免因过度依赖法律调节所导致的法律滞后性负面影响的扩大，间接削弱法律的权威性，甚至引起法律立法质量的降低等问题；另一方面，赋予社会更多的自治权，充分发挥“市民社会”的自我治理、自我调节的能力，也可以大大节省国家的立法资源。
除此之外，立法阶段还要注意立法内容的价值观与国家社会的价值观一致、立法规则的明确、立法内容尽量形成预期。没有确定性，法律就失去了作为一种行为规范存在的本来价值。而且法律的不明确，将会降低预期违法者的处罚成本，大大减弱法律的威慑作用。
第二阶段，法律的实施。
立法程序的收益也不是仅仅简单地表现为所完成的立法工作数量（经济收益），还包括通过立法程序所生产出来的“产品”的质量问题，即所创制出来的法律规范是否最接近客观公正，能否促进社会的良性运行，而且，作为一种法律制度，立法程序自身的设立及其运行也必然会给社会的政治、文化、道德、意识带来一定的影响，表现为对精神文明的促进作用。所有这些显然不是完全可以用经济指标来衡量的，具有高度的抽象性和不确定性，人们只能依赖自身感受、主观印象和价值标准对其作出伦理、政治和情感上的评价。但是，其中的经济成本与收益则比较确定，进行经济成本收益分析明显具有定量分析的方法论上的优势，具有现实可能性和客观性。
司法成本的考量。要使司法执法顺利进行，实现法律效益，必须对法律的实施成本做出科学的分析和评估，在法律颁布之前落实执法的人力、物力和财力的投入机制，这是实现法律效益的现实性条件。对于排除法外干扰这种制度性的问题，惟有改革法院的地方财政供给机制和人事权，实现司法独立才是根本解决之途径。
执法者依法行政，公正地作出决定将会建立一种法律文化，在这种文化中，人们会感到恪守法律是个人的责任。建立和维系这样一种自我管理的社会的关键是执法者使用公正的程序。觉得自己受到公正对待的人通常更愿意接受执法者的裁决，即使这些裁决对他们并不有利。因为公正的程序使他们觉得自己是有尊严的，个人的价值受到了尊重，并且此后会更加遵守法律。现代社会法律的强制力日益弱化，因此在法律的遵守上，依靠外力的强制远不如能够更大程度地激发人们内在自觉性效果更好，法律的监督执行成本也更低。法制现代化的发展方向是通过对法律的程序标准加以正当化，使法律实施的方式更科学、更理性。通过公正的程序，变强制人民守法为引导人民自觉守法，是实现法律效益的有效途径。
三 需要注意的问题
立法过程中的非理性因素决定了立法不可能完全应有效益成本原则，因此需要区别对待。经济分析方法的立足点是“经济人”考量，若将法律人格化，一切按照自利的最大化进行的话，会将法律代表的阶级利益倾向过度明显，不利于整个社会的利益平衡以及秩序的稳定。因此，法律的最初阶段——立法阶段，对于成本效益分析要适度，而且分情况适用。以中国建国后的实践为例，建国初，为弥补国内法律规范的极度缺乏，政务院等国家机构草率的制定了很多法律，按照效益成本原则判断，肯定是高效率的法律，但是我国为之付出的成本是巨大的。2008年6月9号的《经济观察报》报道的《国有企业的政策性破产》的数据显示，国有企业的政策性破产方法损失了十几亿。另外，上述强调的缩短立法周期，并不是以为着“草草了事”或者“应付公事”的不负责任的心态。边沁认为，立法要考虑最大多数人的利益。这就决定立法的正义性应该在很大程度上优先于效率性。法治的目标是良法之治，即使哈特一直在强调“恶法亦法”，但是良法是实现法治和民主的必要条件，立法机关在制定立法的时候必须考虑的要素或者尽力达成的目标。良法虽然没有具体的标准，但是包含正义的内涵就要求我们在立法时尽量考虑最大多数人的利益，尽量努力保障最大多人实现自身的合法权利。因此，立法过程的往返反复有时无法逾越，立法周期也必然的延长。如果缩短立法周期可能会本末倒置。但是，笔者强调的缩短立法周期，是针对在特定时期或者特定情况下无法“适用”或者“顺产”的法律。根据立法市场的原则，立法的启动源于市场的需求。立法机关如果违背了市场的需求定律，费劲辛苦的产生一种社会不需要的产品的话，这种产品在相当长的时期会被“冷落或闲置”，那样就得不偿失，浪费双倍的成本。像《物权法》的艰难出台，我认为就是一定程度上说明我国现在制定物权法或者制定合乎时宜的物权法的条件并不成熟。实际上，按照人们对《物权法》的评价，它出台后发挥的作用并不是人们期望的那么大。
综上所述，从理论上讲，凡是理性的东西都可以采用经济分析的方法来加以分析和解释的。经济分析通过收益、成本的差额比较来确定最有效率的行为方式或制度模式。只要不把经济学作为惟一的评价原则而误用，而是理智运用它，就能使学生揭开修辞学帷幕，抓住躲在法律问题背后的真正的价值问题。（中国海洋大学法政学院·张金玲）
