根据无权机关通知作出的协助 执行行为具有可诉性
许 颖 崔胜东
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【案情】
2014年8月18日，某区规划和土地管理局（以下简称区规土局）向某市房地产登记处（以下简称市房地登记处）发出《关于查封“万安世家花园”部分房屋的通知》，称朋新公司开发的“万安世家花园”住宅建设项目土地核验未通过，又拒绝补缴土地出让金，为避免国家利益受损，请求查封建康路415弄21号、22号、23号房屋，查封期限为2014年8月18日至2016年8月17日，查封期间不得办理抵押、转让等手续。同日，市房地登记处在收到区规土局提交的前述通知及《房地产登记申请书》、工作人员执法证后，对前述房屋进行了房地产权利限制登记。朋新公司不服，提起行政诉讼，请求撤销市房地登记处对涉案房屋作出的查封登记。案件审理期间，区规土局就朋新公司未缴纳土地出让金一事向法院提起诉讼并提出财产保全申请，法院予以准许。
【分歧】
在审理过程中，对于市房地登记处根据区规土局的协助执行通知对朋新公司房屋作出的房地产权利限制登记行为是否属于行政诉讼受案范围，存在两种观点。
第一种观点认为，市房地登记处根据区规土局协助执行通知作出的涉案登记行为属协助执行行为，不是市房地登记处独立意志下的自主行为，根据最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第二条的规定，该协助执行行为不属行政诉讼受案范围。
第二种观点认为，《规定》第二条规定的是房屋登记机构根据有权机关的协助执行通知书办理的房屋登记行为不可诉，但房屋登记机构接受无权机关的协助通知办理的查封登记行为具有可诉性。
【评析】
笔者同意第二种意见，理由如下：
第一，要准确、全面理解协助执行行为不可诉的规定。《规定》第二条规定，房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。该条对房屋登记机构协助执行行为分为两类：司法协助行为、行政协助行为。根据人民法院、仲裁委员会的法律文书办理的房屋登记行为属于广义上的司法协助行为；根据有权机关的协助执行通知书及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为属于行政协助行为。对上述两类行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，法院不予受理。这种登记行为本质上是基于法定有权机关的要求进行的协助执行行为，其法律后果应由请求机关承担，而不应由房屋登记机构承担，故《规定》将协助执行行为排除在司法审查范围之外。但协助执行行为不可诉也有例外，即“公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外”。若房屋登记机构作出的协助执行行为与有关文书内容不一致，实质上意味着协助执行行为超出了文书内容，超出之外的部分已经影响到当事人的权利义务，此时该协助执行行为就应可诉。
第二，接受无权机关协助通知作出的登记行为亦属协助执行不可诉的例外。如前所述，根据《规定》第二条的规定，对于房屋登记机构的协助执行行为，只有公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的才具有可诉性，但是否只有此种情形才属协助登记行为可诉之情形？从第二条规定可见，对于行政协助的要求是“有权”，这里的“有权”应指有法定的授权，即法律规范授予行政机关特定权力的情况下，该机关才有权向房屋登记机构提出相应协助请求，房屋登记机构才可接受并协助执行。如《中华人民共和国税收征收管理法》第四十条规定，从事生产经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产。据此，税务机关有权向房屋登记机构提出查封纳税人房屋的协助执行请求。但若无任何法律规范授予查封权力的行政机关向房屋登记机构提出协助请求，该机关属无权机关，房屋登记机构不应接受协助请求。房屋登记机构接受无权机关的协助请求作出查封登记行为的，于法无据，该协助执行行为自应可诉，且属违法行为。
本案中，无法律规范授予土地管理部门可因土地出让金补缴问题直接查封当事人房屋的权力，区规土局向市房地登记处提交的《关于查封“万安世家花园”部分房屋的通知》中亦未载明任何法律依据，故市房地登记处作出的协助查封登记行为具有可诉性，且显无依据。因区规土局已就土地出让金补缴问题另案起诉，并已完成财产保全，故撤销被诉行为不损害国家利益、公共利益，法院遂判决撤销了市房地登记处对涉案房屋作出房地产权利限制登记的行为。
（作者单位：上海市金山区人民法院）
