农村宅基地上合法建筑物设定抵押权应认定有效——江苏徐州铜山区法院裁定铜山农村信用合作联社诉谢广元等实现担保物权案

裁判要旨
法律规定宅基地使用权不得设定抵押，但对宅基地上的合法建筑物却并未禁止抵押。结合国家关于赋予农民更多财产权利、开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的政策精神，农村宅基地上建筑物抵押权的实现虽然存在一定风险，但并不妨碍抵押行为本身的合法有效性。
案情
谢广元、肖小秀系夫妻关系。2012年4月18日，二人与铜山区农村信用合作联社二堡分社签订个人担保借款合同，约定由谢广元向二堡信用分社借款100万元，以二人共有的位于铜山镇二堡村北京南路243号房产（房屋所在土地用途为宅基地）为抵押物，并办理了抵押权登记。借款到期后，谢广元、肖小秀未依约还款。2015年8月14日，铜山区农村信用合作联社向法院提出申请，请求法院裁定拍卖或变卖涉案抵押房产，在借款本息范围内由申请人优先受偿。
裁判
江苏省徐州市铜山区人民法院适用实现担保物权特别程序进行审理认为，双方担保借款合同有效，担保法、物权法虽然规定了宅基地使用权不得设定抵押，但对宅基地上的合法建筑物，法律并未禁止抵押。土地管理法第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”可见，法律不禁止农村居民出租、出卖自己的房屋，仅仅是出卖、出租房屋后需承担不被批准宅基地申请的不利后果。举重以明轻，既然农村房屋可以出卖，那么抵押作为一种处分行为，也应当允许。涉案抵押权的实现虽然存在一定风险，但并不妨碍抵押行为本身的有效性。因此，铜山法院裁定准予对涉案房产采取拍卖、变卖方式变价，申请人在100万元的范围内优先受偿。
评析
本案的争议焦点为农村宅基地上合法建筑物能否设定抵押？信用社能否主张对抵押房产的优先受偿？笔者认为，根据实际情况，宅基地上合法建筑物可以设定抵押。
1.农村土地政策改革与调整过程需要积极的司法应对
长期以来，我国法学理论与实践遵从“地随房走，房随地走”（即“房地一致”）原则。依现行法，房地一致有其固定的适用范围，在禁止宅基地抵押的现有规定下，机械坚持该原则会导致农村房屋抵押无效的结论。限制农村房屋抵押对稳定和完善农村土地承包关系有积极作用，但随着经济和社会形势的发展，这一情况越来越限制了农民对承包土地的用益物权，不利于盘活农村土地资产和增加农民财产性收入渠道，消极作用越来越明显。
因此，为赋予农民更多财产权利，盘活农村土地资产，党和国家开始实施更为灵活的土地政策，积极探索农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调要赋予农民更多的财产权利，具体举措是：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”2015年8月，国务院出台《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，明确了“两权”抵押贷款试点的原则、路径、保障等。
司法裁判要结合经济社会背景予以综合考量，本案发生于国家农村土地政策的调整时期，被申请人谢广元、肖小秀是基于扩大生产经营、改善自身生活的目的，设置抵押进行借款，属于国家鼓励的农民增加财产性收入的情况，从维护双方当事人权益和提供积极的司法应对出发，该抵押权应予保护。
2.当然解释在民事案件裁判中的具体适用
当然解释是指某个法律条文虽然没有明文规定适用于该类案型，但从该法律条文的立法本意来看，该类案型比法律条文明文规定者更有适用的理由，因此适用该法律条文于该类案型的一种解释方法。当然解释分为“举重以明轻”与“举轻以明重”两种解释路径。其中，“举重以明轻”即根据法律规定的目的来考虑，如果其事实较之于法律所规定的情况，法律规定的情况更重，就可以直接适用或是参考该法律规定。当然解释虽然是刑法解释学的概念，但同样可以作为民事裁判说理的解释方法。
具体到本案，土地管理法第六十二条第四款明确规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。可见，法律并不禁止农村村民出租、出卖自己的房屋，根据举重以明轻的解释方法，既然农村房屋可以出卖，那么抵押作为一种较轻的处分行为，也应允许。
3.有限制的抵押权亦是合法有效的抵押权
农村宅基地上合法建筑物设定的抵押权，是一种有限制的抵押权，即这种抵押只是对宅基地上的房屋抵押是有效的，效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权，一旦债务人不能清偿到期债务，债权人只能以抵押房屋的建筑材料作为动产优先受偿，这样将房屋拆除而以建筑材料还债，无疑大大降低了房屋的价值，这是当事人都不愿意的事。根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第六条规定：“对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。”据此，用农村房屋作抵押，要想实现抵押权也存在法律和实践上的限制，但不能因此否定抵押权人享有的优先受偿权。
本案中，二被申请人处分农村房屋，必然涉及到该房屋所占用范围内的宅基地，但不妨碍抵押合同的有效性。同时，信用社只能对宅基地上的房产的材料的价值享有优先受偿权，对宅基地则无权处理，既然抵押人的抵押是自愿行为，则需承担相应权利义务，该抵押行为应认定为合法有效。
本案案号：（2015）铜商特字第00001号
案例编写人：**人民法院 李冠颖