最高人民法院
关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复
法释〔2016〕6号

《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》已于2015年12月16日由最高人民法院审判委员会第1672次会议通过，现予公布，自2016年4月14日起施行。
最高人民法院
2016年4月12日

福建省高级人民法院：
你院《关于解决法院首封处分权与债权人行使优先受偿债权冲突问题的请示》（闽高法〔2015〕261号）收悉。经研究，批复如下：

一、执行过程中，应当由首先查封、扣押、冻结（以下简称查封）法院负责处分查封财产。但已进入其他法院执行程序的债权对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权（该债权以下简称优先债权），自首先查封之日起已超过60日，且首先查封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行。

二、优先债权执行法院要求首先查封法院将查封财产移送执行的，应当出具商请移送执行函，并附确认优先债权的生效法律文书及案件情况说明。
首先查封法院应当在收到优先债权执行法院商请移送执行函之日起15日内出具移送执行函，将查封财产移送优先债权执行法院执行，并告知当事人。
移送执行函应当载明将查封财产移送执行及首先查封债权的相关情况等内容。

三、财产移送执行后，优先债权执行法院在处分或继续查封该财产时，可以持首先查封法院移送执行函办理相关手续。
优先债权执行法院对移送的财产变价后，应当按照法律规定的清偿顺序分配，并将相关情况告知首先查封法院。
首先查封债权尚未经生效法律文书确认的，应当按照首先查封债权的清偿顺位，预留相应份额。

四、首先查封法院与优先债权执行法院就移送查封财产发生争议的，可以逐级报请双方共同的上级法院指定该财产的执行法院。
共同的上级法院根据首先查封债权所处的诉讼阶段、查封财产的种类及所在地、各债权数额与查封财产价值之间的关系等案件具体情况，认为由首先查封法院执行更为妥当的，也可以决定由首先查封法院继续执行，但应当督促其在指定期限内处分查封财产。
此复

附件：
1.××××人民法院商请移送执行函
2.××××人民法院移送执行函

附件1:××××人民法院商请移送执行函
××××人民法院
商请移送执行函
（××××）……号
××××人民法院：
……（写明当事人姓名或名称和案由）一案的……（写明生效法律文书名称）已经发生法律效力。由于……［写明本案债权人依法享有顺位在先的担保物权（优先权）和首先查封法院没有及时对查封财产进行处理的情况，以及商请移送执行的理由］。根据《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》之规定，请你院在收到本函之日起15日内向我院出具移送执行函，将……（写明具体查封财产）移送我院执行。
附件：
1.据以执行的生效法律文书
2.有关案件情况说明［内容包括本案债权依法享有顺位在先的担保物权（优先权）的具体情况、案件执行情况、执行员姓名及联系电话、申请执行人地址及联系电话等］
3.其他必要的案件材料
××××年××月××日
（院印）
本院地址： 邮编：
联系人： 联系电话：

附件2:××××人民法院移送执行函
××××人民法院

移送执行函
（××××）……号
××××人民法院：
你院（××××）……号商请移送执行函收悉。我院于××××年××月××日对……（写明具体查封财产，以下简称查封财产）予以查封（或者扣押、冻结），鉴于你院（××××）……号执行案件债权人对该查封财产享有顺位在先的担保物权（优先权），现根据《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》之规定及你院的来函要求，将上述查封财产移送你院执行，对该财产的续封、解封和变价、分配等后续工作，交由你院办理，我院不再负责。请你院在后续执行程序中，对我院执行案件债权人××作为首先查封债权人所享有的各项权利依法予以保护，并将执行结果及时告知我院。
附件：1.据以执行的生效法律文书
2.有关案件情况的材料和说明（内容包括查封财产的查封、调查、异议、评估、处置和剩余债权数额等案件执行情况，执行员姓名及联系电话、申请执行人地址及联系电话等）
3.其他必要的案件材料
××××年××月××日
（院印）
本院地址： 邮编：
联系人： 联系电话：

最高人民法院执行局负责人
就首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产
司法解释答记者问全文
2016年4月12日，最高人民法院公布了《关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》（以下简称《批复》），最高人民法院执行局负责人就《批复》主要内容接受了记者采访。
1.问：请您介绍一下《批复》出台的背景。
答：根据现行法律与司法解释的规定，执行程序中应当由首先查封法院处分查封财产。这个规则符合查封制度的法理，也有利于调动申请执行人的积极性，及时发现、控制财产并实现生效法律文书确定的债权，实践效果总体是好的。但是当该查封财产上存在其他顺位在先的担保物权、优先权保障的债权（以下简称优先债权）时，如果首先查封法院迟延处分财产，就会损害到优先债权人的利益，优先债权制度的目的将会落空。
实践中，导致首先查封法院迟延处分查封财产的原因较为复杂，有制度不协调的因素，也有地方保护主义的因素。各地法院陆续制定了一些规范性文件来解决这个问题，但是由于司法解释层面的规则不清晰，地方法院的作法面临依据不足的困难。为回应司法实践的需求，最高人民法院审判委员会针对福建省高级人民法院的请示，讨论通过了本《批复》，希望将实践经验上升为统一规则，以解决这一较为普遍的问题。
2.问：《批复》的目的与基本思路是什么？
答：《批复》的目的就是解决实践中普遍存在的“首先查封法院与优先债权执行法院查封财产处分权冲突”的问题。
《批复》的基本思路为：保障实体法上优先债权制度的实现，兼顾执行程序法上首先查封制度的价值，在协调实体法与程序法制度的基础上，以“批复”的形式，“短、平、快”地解决实践中的主要问题。
《批复》共四个条文：
第一条规定了优先债权执行法院要求首先查封法院将查封财产移送执行的条件，本条是《批复》的核心条款，确立了处理争议问题的一般规则；
第二条规定了查封财产移送执行的程序性事项；
第三条规定了优先债权执行法院对移送执行财产的处分与分配；
第四条规定了法院之间争议的协调解决程序。
3.问：刚才您在《批复》基本思路中提到“协调优先债权制度与首先查封制度”，请问《批复》是如何具体协调这两种制度的？
答：优先债权制度是实体法制度，首先查封制度是程序法制度。这两种制度在逻辑上并无冲突，但是如上所述，当首先查封法院迟延处分查封财产时，就会损害到优先债权的实现。正是在此意义上，产生了两个制度的协调问题。整个《批复》都贯彻了协调两种制度的思路，具体表现在如下几个方面：
首先，通过《批复》第一条设定“首先查封法院将查封财产向优先债权执行法院移送执行的条件”，来调整“首先查封法院负责处分查封财产”规则。首先查封法院向优先债权执行法院移送财产处分的具体条件有四个：
一是优先债权为生效法律文书所确认；
二是在优先债权执行法院进入了执行程序；
三是自首先查封之日起已经超过了60日；
四是首先查封法院尚未就该查封财产发布拍卖公告或者进入变卖程序。
需要注意的是，只有同时符合了上述四个条件，优先债权执行法院才能要求移送。
其次，《批复》第二条、第三条明确了具有操作性的程序，来保证《批复》第一条实体性规则的实现。《批复》第二条针对“优先债权法院商请”与“首先查封法院移送”两个环节，明确了各自需要注意的事项，同时设计了商请移送执行函与移送执行函的文书样式作为《批复》附件。《批复》第三条第一款规定“优先债权执行法院可以持首先查封法院移送执行函办理相关手续”，以解决优先债权执行法院与协助登记机关的程序衔接。《批复》第三条第三款还规定对于尚未经生效法律文书确认的首先查封债权，应按其清偿顺位，预留相应份额。这些规定增强了程序的可操作性，能够提高制度的实效。
最后，通过《批复》第四条的法院争议协调程序来进一步平衡两种制度。在协调程序中，可以解决两类案件的争议。一是应当移送执行而不移送的案件；二是虽然在形式上符合移送条件，但基于案件特殊情况可以不移送执行的案件。协调程序不仅能够保证《批复》第一条移送规则的实现，还能对某些特殊案件进行特殊处理，进一步实现了两种制度的协调。
4.问：我们注意到，《批复》并没有区分首先查封是保全程序中的查封还是执行程序中的查封，将保全阶段的查封财产移送给优先债权执行法院，是否会影响到正在进行的审理程序？
答：将保全阶段查封的财产移送执行不会影响到审理程序。理由在于，查封“负担优先债权的财产”，申请人的利益在逻辑上仅及于查封财产除去优先债权的余额。将查封财产移送优先债权法院处分并未损害查封债权人的利益，也未危及查封制度。
《批复》制定过程中曾考虑过区分保全查封与执行查封，但并不是担心影响审理程序。当时的具体想法是，当优先债权执行法院商请移送时，如果首先查封为保全查封，首先查封法院应立即移送；如果首先查封是执行查封，则在满60日不处分时予以移送。当时考虑的是，保全查封一般会比执行查封在财产处分上更为迟延，更有移送的必要。后来考虑到这种区分的实践意义不大，为了简明规则，《批复》最终统一做了规定。
5.问：《批复》中使用了“优先债权”的概念，能否介绍一下优先债权的具体含义与范围？
答：在《批复》中，优先债权是关于“对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权的债权”的简称。关于这一简称，我们曾考虑过“优先受偿权”、“优先受偿债权”等多个名词，后来参考相关司法解释的表述，采用了优先债权的概念。
优先债权具体包括各种担保物权担保的债权及各类型优先权担保的债权。具体主要包括如下几种：
第一、抵押权担保的债权。解决抵押权担保债权执行法院与首查封债权执行法院之间处分权的冲突，是本《批复》的主要目的。
第二、合同法第286条规定的建设工程价款优先权。
第三、其他担保物权担保的债权和其他优先权担保的债权。
质押权、留置权和船舶优先权所担保的债权，符合《批复》关于优先债权的定义，虽然实践中此类优先债权与首先查封债权发生冲突的案例不多，但无疑属于《批复》调整的范围。
6.问：《批复》在移送的具体条件中，为何选择了60日的期限，并将“发布拍卖公告或者进入变卖程序”作为时间节点？
答：一般而言，60日不足以完成从查封到拍卖公告的整个程序，所以这里的60日并非要给首先查封法院留出足够的处分财产时间，而是要给首先查封法院一个缓冲期，避免某些很快就能进入拍卖或者变卖程序的财产变更处分法院。这一期限体现了保障优先债权人的意图。
关于“发布拍卖公告或者进入变卖程序”，《批复》最初条文表述为“变价程序”，讨论中大家认为“变价程序”容易发生歧义，比如评估算不算变价程序等。为了避免理解上的歧义引发争议，《批复》最终采用了“发布拍卖公告或者进入变卖程序”这一明确的时间节点。
7.问：您能否具体讲一讲如何理解《批复》第三条中的“按照法律规定的清偿顺序分配”？
答：这涉及到优先债权执行法院处分财产后清偿债权的范围。对此有四种观点，第一种观点主张只清偿受移送法院执行的优先债权，剩余款项交首先查封法院。第二种观点主张清偿所有优先债权，剩余款项交首先查封法院。第三种观点主张该财产上存在的各个债权，无论是优先债权还是普通债权，都应该予以清偿。但是如果首先查封法院还查封了被执行人的其他财产，无需将其他查封财产及其整个执行案件移送。第四种观点主张首先查封法院在移送该查封财产的同时，应当将首先查封所涉案件及其他查封财产一并移送。
综合考虑实现优先债权的目的、法院之间的程序衔接等因素，《批复》采纳了第三种方案，规定“应当按照法律规定的清偿顺序分配”。讨论中有人提出，条文无法体现上述清偿范围。我们认为，在移送执行的财产范围内，按照法律规定的清偿顺序分配，除此之外未附加任何清偿范围的限制，应该能得出上述清偿范围的结论。
此外，这里的“分配”是在广义上使用的，并非狭义的“参与分配”概念。具体讲，不仅包括狭义的参与分配情形，也涵盖多个债权人对于同一债务人申请执行而不符合参与分配条件的情形。比如在一个执行程序中同时实现一个优先债权与一个普通债权的情形，也属于该条意义上的分配。
8.问：请问上级法院在协调法院之间关于查封财产处分权争议时，应该坚持什么原则，考虑什么因素？
答：上级法院协调相关争议时，原则上应按照《批复》第一条的规则处理。在《批复》制定过程中，第四条曾表述为：“共同的上级法院在指定执行法院时，应当按照本批复第一条的规定处理，……”，但在后来的讨论中，大家一致认为第一条作为一般规则在逻辑上适用于整个《批复》，上级法院在协调时当然应予以遵照执行。第四条对此无需予以重申，只规定应考虑的例外因素即可。

《批复》第四条具体列举了上级法院协调时应当考虑的因素，对此应予以综合考量，总体把握。具体说明如下：
第一，“首先查封债权所处的诉讼阶段”大致能反映出将来处分财产的时间，及对优先债权实现的迟延程度。
第二，“查封财产的种类及所在地”，主要是不动产应优先考虑由不动产所在地法院执行。

第三，关于“各债权数额与首先查封财产价值之间的关系”，可以简单理解为：优先债权数额占查封财产价值的比例越高，则移送的必要性越大。如果比例极低，比如优先债权100万，查封财产价值5000万，则移送的必要性不大；只要比例相当，原则上就应予以移送；如果比例超过了100%，则除非案件极为特殊应一律移送。
第四，案件情况千差万别，如果存在影响移送的其他因素的，也应予以考虑，比如，涉案财产涉及首先查封法院当地职工的大量劳动债权，就应予以考虑。


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1.《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》

91.对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行。
首先查封、扣押、冻结的法院所采取的执行措施如系为执行财产保全裁定，具体分配应当在该院案件审理终结后进行。

93.对人民法院查封、扣押或冻结的财产有优先权、担保物权的债权人，可以申请参加参与分配程序，主张优先受偿权。


2.《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》

第一条　在执行程序中，被执行人的财产被查封、扣押、冻结后，人民法院应当及时进行拍卖、变卖或者采取其他执行措施。

第三十一条 拍卖财产上原有的担保物权及其他优先受偿权，因拍卖而消灭，拍卖所得价款，应当优先清偿担保物权人及其他优先受偿权人的债权，但当事人另有约定的除外。
拍卖财产上原有的租赁权及其他用益物权，不因拍卖而消灭，但该权利继续存在于拍卖财产上，对在先的担保物权或者其他优先受偿权的实现有影响的，人民法院应当依法将其除去后进行拍卖。


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