略论党的领导与依法治国
略论党的领导与依法治国
【内容摘要】依法治国、法治社会是党的大政方针。法治是社会稳定和长治久安的基础，维系社会进步、保障福祉、经济繁荣的关键所在。依法治国，建设社会主义法制国家，是我们党总结历史经验，为全面推进社会主义现代化建设作出的一项重大决策。依法治国涉及一系列重大的理论与实践问题，其中依法治国与坚持和改善党的领导的关系，就是一个需要正确认识和处理的理论与实践问题。本文试就党的领导与依法治国进行探讨。
【关键词】党的领导 依法治国
全国人大九届二次会议经过充分的民主讨论和审议，庄严地通过了根据中共中央的修宪建议，由全国人大常委会提出的宪法修正案。宪法修正案第五条增加一款，作为第一款“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。就此我谈几点看法。
一、依法治国的形成过程
1 、依法治国的涵义
什么是依法治国？简单地说，就是依照法律来治理国家；复杂些说“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这些制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。
从结构要素来看，依法治国是合三为一，有机结合的统一体。它是坚持党的领导、发扬人民民主、严格依法办事的统一。其中，坚持党的领导是主导，发扬人民民主是实质，严格依法办事是基本内容。
2 、现代意义上的法治国家
现代意义上的法治国家，是指依靠法律、弘扬民主精神来治理国政和管理社会，从而使权力和权利得到合理配置的国家类型。社会主义法治国家是目标，是中国人民历经磨难后的最终和最佳选择。依法治国是途径，是其他治国方法无法比拟的最优方法。无论目标还是途径，都离不开“法”，其基本精神都是法律至上，奉行法律的唯一性和统一性。
3 、依法治国方略的形成
⑴ 依法治国是国富民强的必由之路
实行依法治国，建设社会主义法治国家，是我们的国家和人民曾经付出沉重代价而得出的一条基本经验，是国家繁荣昌盛、人民富裕幸福的必由之路。宪法是治国安邦的总章程，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，用国家根本大法的形式将依法治国方略确定下来，必将有力地推进社会主义法治国家的历史性进程。
⑵ 依法治国是我国历史发展的必然结果
在我国，提出依法治国经历了一个长久的历史过程。建国后，我国的民主与法制建设，既取得了一定的成就，也有过重大挫折，特别是经历了十年“文革”的浩劫。十一届三中全会后，邓小平同志在总结国内与国际历史经验的基础上，提出了发展社会主义民主与健全社会主义法制的方针。他深刻指出：“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制”。
二、实行依法治国的客观必然性
1 、历史经验证明，依法治国是长治久安的重要保证.
古今中外的历史经验证明，实行依法治国还同市场经济、民主政治和精神文明建设密切相关，有其客观必然性。
计划经济的经济主体之间具有隶属关系，其应有的物质利益被忽视，经济自身的价值规律、竞争规律等不被尊重，维系这种经济关系的主要方法是行政手段。在这种体制下，由于经济权力的高度集中，法律手段的作用就十分有限了。因此，计划经济内在地要求实行人治而不是法治。所谓人治，是指靠领导人意志和政策治理国家和社会的体制。历史证明，没有法律、民主和科学，把国家兴旺和人民福祉寄托于个人和少数人的理论贻害无穷，其实践也都是失败的。
市场经济是一种以交换为基础的经济形态，一切经济活动和行为都要遵循价值规律，各种生产要素都要作为商品进入市场，通过竞争机制和价格杠杆的作用，实现各主体之间平等、自由的交易和各类资源的优化配置。它是建立在各经济主体之间具有自主性和平等性，并且承认其各自物质利益的基础之上的。他具有自主、平等、诚信、竞争等属性的这种经济形态，除了依赖经济规律来运作外，同时又主要依赖法律手段来维系，它必然从客观上要求法律的规范、引导、制约、保障和服务。可见，市场经济内在地要求实行法治而不是人治。
2 、依法治国是实现现代民主的保障
现代民主的实现必须依靠法治作保障。在我国，人民是国家的主人，但是十二亿人民不可能人人都去执掌政权，而只能通过民主选举产生政权机关，代表人民行使权力。为了保证这种权利的行使能符合人民的利益，根本的办法就是通过制定和实施体现人民意志和利益，符合社会发展规律的法律，并保证这种法律具有极大的权威，来确保政府为人民服务。在这种情况下，政权机构制定良好的法律并严格依法办事，就是按人民的利益和意志办事，就是从根本上体现并能保障人民当家作主。否则，国家机关及其工作人员就有可能认为自己是可以按个人的认识、愿望、意见和主张任意处理各种问题的，自己的权力是无限的，是可以不按民主程序办事的，就有可能滥用权力。同时在国家和社会生活中，公民的各种权利、权力的民主配置、民主程序和民主方法等，如果没有完备和良好的具有极大权威的法律予以全面确认和切实保障，是根本靠不住的。十年“文革”的悲剧就充分说明了这一点。而在法制健全的条件下，公民权利的行使，可以得到有效的保障；公民的权利如果遭到侵犯，也可以得到有效的救济。
3 、依法治国是社会文明进步的重要标志
依法治国是社会文明进步的重要标志，同时也是精神文明建设的重要保证。在中外历史上，“法”字一出现就具有正义、公正等含义。法存在的合理性，根源在于人类社会生活本身始终存在的三个矛盾，即个人与社会的矛盾、秩序与自由的矛盾、权威与服从的矛盾。如果人类社会没有法这种调整社会关系的行为准则，社会正义必将难以维护，社会自身的发展和存在都成问题。每一个历史时代，法的内容与形式以及法的精神，都同该时代的物质文明与精神文明息息相关，密不可分，彼此适应，是该时代人类文明发展水平的综合性标尺。一部由低级状态向高级状态演变的法律制度史，使整个人类文明由低级状态向高级状态发展历史的一个缩影。民主与法制是属于制度文明的范畴。再现今的历史条件下，家长制、一言堂、搞特权、权大于法、政府权力不受法律任何制约，公民权利得不到法律有效保障，但然是不文明的。一个社会如果没有法律，要么专制主义盛行，要么无政府主义猖獗，自然也是不文明的。同时，法律作为一种认识与改造世界的手段，可以保证教育、科学、文化建设得到稳定、协调、持续地发展。
三、如何正确认识党的领导和依法治国关系。
1、必须认识到依法治国与党的领导不是割裂、对立的，而是辩证统一的。
一方面，坚持党的领导，是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。只有在党的领导下，依法治国才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。另一方面，只有依法治国，才能体现党的宗旨，加强和完善党的领导，实现党的执政目标。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，是我国法治与西方所谓“宪政”的根本区别，也是中国特色社会主义法治的优越性之所在。
认识不到依法治国与党的领导的辩证统一关系，把二者机械的割裂开来对立起来，要么是思想上犯了形而上学的错误，要么就是别有用心的挑拨。至于一些人宣扬“党、法不能两立”，诘问“党大还是法大”？其目的更是企图从“法治”问题上打开缺口，蛊惑群众、搞乱人心，进而否定党的领导和社会主义制度，把中国引向邪路。
2、必须认识到依法治国与党的领导辩证统一的基石与连接点是人民利益、人民意志。
一方面，法是国家意志的体现，是统治阶级实现其利益的工具。在社会主义中国，法体现的就是人民政权的意志，维护和保障的就是广大人民群众的根本利益。另一方面，中国共产党代表的就是最广大人民群众的最根本利益，党的宗旨就是全心全意为人民服务，党带领全国各族人民进行革命、建设和改革的目的，就是为了让国家政权和国家法制充分体现人民的意志。所以说，依法治国和党的领导都是为了一个共同的目的――维护人民利益，体现人民意志。人民的利益与意志是依法治国与党的领导能够实现辩证统一的基石与连接点。
3、必须认识到依法治国与党的领导辩证统一于深化改革的实践之中。
依法治国与党的领导的辩证统一，不仅是理论命题，而且是实践命题。党的十八大提出全面深化改革的总目标，就是全面完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。当前，党面临的一项重大历史任务，就是通过全面深化改革，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这一体系基本的原则，就是法治，通过各领域、各系统实现法治，形成完备的以法治为基础的国家治理体系和治理能力。在这一过程中，党的建设也会得到不断加强，党的领导也会得到不断完善。
四、依法治国与坚持党的领导地位。
坚持党的领导和社会主义方向是依法治国的一条重要原则。坚持党的领导与依法治国是完全一致的，党的领导最本质之处是执政，而共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举，民主决策，民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权，这也正是依法治国的本质规定和基本内容。江泽民同志在党的十五大报告中指出“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定?通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化、使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的注意力和看法的改变而改变。”党的领导的一个重要方面就是要把党的意志通过法律程序变为国家意志，制定成为法律，通过党组织的活动和党员的模范作用，带动人民群众实现党的路线、方针、政策、推动和保障经济增长和社会发展。
依法治国是我们党提出来的，宪法和法律是由党领导国家权利机关制定的，所以，宪法和法律是人民意志的体现，也是党的主张的体现，执行宪法和法律，是按广大人民群众的意志办事，也是实现党的路线方针和政策的重要保障。党领导人民制定法律，又自觉地在宪法和法律的范围内活动，严格依法办事，依法管理国家，这对实现全党和全国人民意志的统一，对于维护法律的尊严具有重大而深远的意义。
我们实施的依法治国是人民的依法治国，我们要建立的法治国家是社会主义的法治国家，坚持党的领导才能从根本上保证法治的人民性和社会主义方向。依法治国，建设社会主义法治国家，又是一个艰巨、复杂、长期的历史进程，是一个宏伟的系统工程，必须在党的领导下有计划、有步骤、有秩序地进行。邓小平指出“实现民主和法制，同实现四个现代化一样，不能用大跃进的做法，不能用‘大鸣大放’的做法。”否则，只能助长动乱，只能妨碍四个现代化，也只能妨碍民主和法制。”
依法治国，建设社会主义法治国家之所以必须由中国共产党来领导，这是因为，法治是全体人民通过立法、执法、司法、法制监督、法制教育等体制运作所建立起来的社会主义法律秩序，具有鲜明的阶级性和人民性，而作为无产阶级先锋队，以为人民服务为宗旨的中国共产党正是这种阶级性和人民性的集中体现，社会主义民主是法治的基础和前提，没有民主就不会有真正的法治，而共产党是争取发扬和扩大民主，建设社会主义民主政治的领导核心，没有党的领导就不会有真正的民主，也就不会有社会主义法治。法律的制定过程是把党的意志转化为国家意志，把党的路线、方针和政策转化为法律的过程。在这个过程中，只有坚持党的领导，才能使我们的立法符合党的基本路线，符合国家和社会的发展战略，适应改革的需要，找到改革，发展与稳定的平衡点，法律的实施经常遇到区域性乃至全国性的全局问题，触及政治、经济、文化、民族、宗教、外交等方面的问题，牵扯到诸多政法机关以及其他国家机关的关系。这些都需要党来指导和协调。总之，在依法治国的整个过程中，必须始终坚持党的领导，防止脱离党的领导讲法治。
五、依法治国与党的领导方式的创新。
以习近平同志为核心的党中央认真总结治理国家的经验和教训，在党的十五大上郑重地把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，并把他作为推进政治体制改革的重要内容。这标志着我们党的领导方式尤其是执政方式的重大转变，从理论上解决了社会主义制度建立之后如何治理国家这一长期未能很好解决的历史课题。建国以来，党的领导方式尤其是执政方式经历了从主要依靠政策到既依靠政策又依靠法律，再到主要依靠法律的转变。在我们社会主义国家，共产党的政策和国家法律是两种最重要的社会调整机制。党的政策和法律在本质、经济基础、指导思想、基本原则等根本方面是高度一致的，但二者也有明显的区别。
1、党的政策是全党意志的体现。表现在党的文件上,这些文件可以是公开的，也可以是‘内部’的，而法律则是国家意志的体现，表现为立法机关依照法定职权和程序制定的规则。它们必须是公开的，面向社会公布的。
2、党的政策主要由原则性的规定组成。不规定行为的具体规则，法律则是以规则为主，不能仅限于原则性规定，否则，权利和义务界限不明，难以对各种利益关系和社会关系加以有效调整。
3、党的政策主要靠宣传教育和党纪保证实施。但党纪只适用于党内，而法律则是以国家强制力保证实施的，对任何违反者，无论是公民个人，还是社会组织，包括在中国境内违法的外国人和组织，实施制裁，具有普遍的适用性。
4、党的政策具有较大的灵活性。大量的具体政策往往随着形势的变化而随时调整，否则便不能发挥及时的指导作用。而法律则具有较高的稳定性，法律一般在较长时间内保持不变，以维护受法律调整的社会关系的稳定。
这些区别表明党的政策和法律各有自己的优势，各有自己的调整方式和范围。一种社会关系，究竟是主要由政策来调整，还是主要由法律来调整，要以其性质和特点来决定，国家是主要以政策来治理，还是主要由法律来治理，要看国家所处的发展阶段和面临的历史任务。建国之初到党的十一届三中全会之前，主要依靠党的政策来治理国家。建国之初，面临着医疗战争创伤，巩固新生的人民民主专政的国家政权的紧迫任务，严峻形势不允许通过严密的法律程序制定详细的法律规范来指导行动。所以，那时的法律数量不多，已经制定的法律非常简略，法律在社会生活中的作用远远不能和党的政策相比，在社会政治生活和经济生活的许多方面，主要是依靠党的政策。社会主义改造基本完成之后，由于社会主要矛盾的改变，随着国家的任务转向保护和发展社会生产力，主要依靠政策治国就不再可行，而应当逐步加强立法，健全法制。党的八大政治报告阐述了这一观点，明确提出了完备法制的指导思想。然而，八大过后不久，由于错误的估计形势，在党和国家工作中重新强调阶级斗争，这就使得人治思想抬头，依靠政策来治理国家的局面没有改变。从五十年代后期到“文化大革命”时期，几乎完全依靠国家政策来治理国家，政策代替法律，甚至可以改变和废止法律。党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转向经济建设，确立了以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。与此同时，经济体制逐步由计划经济向社会主义市场经济转变，政治体制积极而又稳妥地朝着社会主义民主政治方向改革。从一定意义上说市场经济必然是也必须是法治经济，民主政治必然是也必须是法治政治，法律在社会经济生活和政治生活中的作用越来越大，相应地我们党治理国家也从主要依靠政策过度到了既依靠政策又依靠法律。党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制之后，立法步伐进一步加快，一个基本适应经济和社会发展需要的法律体系开始形成，这使我们有条件进一步过度到了主要依靠法律，实行依法治国的新阶段。这一新的转变反映了我们党越来越成熟，治国方略越来越明确。
六、依法治国与改革党的领导体制。
进入改革开放时期之后，邓小平同志和党中央反复讲要在坚持党的领导的前提下改革党的领导体制。依法治国方略的提出意味着党的领导方式尤其是执政方式的重大改革。改革党的领导体制的一个十分重要的方面是在党和国家政治生活中切实有效的贯彻民主集中制原则，而依法治国正是民主集中制重要体现和基本保证。民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度。党创造性的运用民主集中制原则，制定正确规范党内政治生活、处理党内关系的基本准则和具体制度，形成了党在组织建设上的鲜明特征。党在全国执政以后，把这种制度运用于政权建设，在国家机构中实行民主集中制的原则。它体现为公民通过选举产生各级人大代表，通过各级人民代表大会行使国家权力。全国人民代表大会是国家最高权力机关，代表全国人民行使国家权力。人民代表大会充分反映民情民意，把人民的意志、意见和智慧集中起来制定成为法律和具有法律效力的决定，同时组成国家行政机关、审判机关、检察机关和其他国家机关去执行法律。
在党和国家的政治生活中，我们既有贯彻民主集中制的成功经验，也有民主集中制遭受严重破坏、给党和国家造成巨大灾难的沉痛教训。究其原因，一是没有贯彻民主集中制的精神实质。“文化大革命”前很长一个时期和“文化大革命”中，虽然口头上也讲民主集中制，但在实际政治生活中并未真正贯彻民主集中制，那时民主发挥得不够，民主的渠道不畅通，集中又往往走形和扭曲，不是集中到集体决议上，集中到党章上，集中到法律和法令中，而是往往集中到“一把手”的个人意见上。二是没有把党内的民主集中制与国家生活中的民主集中制结合起来。在我国，国家生活中的民主集中制原则是执政党民主集中制原则的延伸和发展，在党和国家生活中理应把二者结合起来。即坚持人民代表大会制度，在充分保障人民当家作主、行使管理国家和社会公共事务的权利的基础上，实现富有权威的集中。但是，这里的集中不是集中到个人手中，而是集中到党中央及国家的最高权力机关，不是集中为领导人个人的意志、意见或指示，而是集中为政策、法律和制度，集中指导应主要体现为政策和法律的指引，而不单纯是某个人或某个机关的号召或指令。在建立社会主义市场经济体制和深化政治体制改革的历史时期，强调把全党全国人民的意志集中到党的路线方针政策上，集中到宪法和法律上，坚持在民主基础上实行法治，在法制指导和规范下实行民主，无疑有利于提高党的领导艺术和执政水平。坚持和改善党的领导，必须防止以党代法。由于种种历史原因，以党代法曾是我国政治体制运行中的一大弊端。在实行依法治国的今天，要继续清除一些地方由党委包办一切的影响，把该由政府办的事交由政府办，把该由司法机关处理的事情交由司法机关处理，把该由社会团体处理和基层组织自治的问题交由社会团体和基层组织自决自治。四、依法治国与党的政策，党的政策是党为完成一定时期任务而规定的活动准则。按政调整范围的大小来划分，党的政策可分为总政策，基本政策和具体政策，是一个多层次的结构。就国内政策来说?可以分为经济政策，民族政策，宗教政策等等。党的政策则直接影响甚至指导法律的制定，乃至成为某一具体政策的基本内容。与此同时，党也必须在宪法和法律规定的范围内进行活动。党领导人民制定法律，也必然领导人民遵守法律。中国共产党从作为中国的执政党来讲，首先党的政策和国家法律在本质上是一致的。共产党执政地位决定了其政策理所当然地在国家，生活中居于重要的地位，对国家法律的制定与实施起着不可代替的指导作用。同时法律又对党的政策制定和实施具有制约作用。两者相互作用，相辅相成，互为根据。其次法律是实现党的政策的重要形式。实践证明，法律是定型化、规范化、条文化的党的政策，便于国家工作人员和人民群众更好了解党的政策，从而正确地执行和拥护党的政策。政策法律化，使得政策不仅具有政策属性，同时又具有法律的属性，从而更有效地发挥党的政策在国家生活中的重大作用。法律是在总结党的政策的实践经验的基础上制定出来的，从而使党制定与实施政策的目的得到全面的实现。一方面党的政策法的制定和实施具有指导作用，另一方面，法对党的政策具有制约作用，党纲总章中明确规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”这一重要原则，中国共产党作为执政党，制定和实施政策不能违反法律，要避免党的政策和法律出现矛盾的问题。
依法治国，建设社会主义法治国家，要求维护法律的权威性，严肃性，稳定性和连续性。法治化进程与改革同时起步，尽可能避免改革政策和推进依法治国的矛盾。依法治国要求转变改革方式，认真研究和正确处理依法治国与党的政策之间的关系，将是推进依法治国面临的一项重要任务。
在改革中，贯彻与执行党的政策时，也应遵守法律。法律与党的政策的关系，实质上是国家与党的关系。毫无疑问，党的政策在国家生活中起领导和指导作用，但它们都是国家的一部分。中国共产党是中华人民共和国的执政党，不是国家之外更不是国家之上的执政党。党不能代替国家，政策不能代替法律。中国共产党是同人民血肉相连的工人阶级的先锋队，是社会主义现代化事业的领导核心，党的性质和地位决定了党在实施依法治国的过程中具有关键性的，决定性的重要作用。邓小平指出“我们这个党是马列主义、毛泽东思想的党，是领导社会主义事业，领导无产阶级专政的核心力量，是无产阶级的，有社会主义和共产主义觉悟的，有革命纪律的先进队伍。我们党同广大人民群众的联系，对中国社会主义事业的领导，是六十多年的斗争历史形成的。党离不开人民，人民也离不开党，这不是任何力量所能够改变的。”
在全面深化改革的过程中，把依法治国和党的领导有机统一起来，探索出符合中国历史传承、文化传统、经济社会发展水平的，符合广大人民群众需求、能够切实维护最广大人民最根本利益的，具有鲜明中国特色的国家治理体系，充分体现中国特色社会主义的优越性，是研究和学习依法治国和党的领导关系的实践意义之所在。
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