推动法律援助快速发展的关键
推动法律援助快速发展的关键
2006年8月盛夏酷暑时节，司法部法律援助中心组织中加法律援助项目示范点相关人员组成考察小组对上海市及该市奉贤区、嘉定区、浦东区、徐汇区，江苏省及该省无锡市、常州市、镇江市、扬州市、南京市等法律援助中心开展法律援助工作进行了为期9天的考察。考察中我们感到：此次考察地区的法律援助工作起点高，政府保障有力，职能部门有为进取，务实创新，措施有力，管理规范，取得了显著成效。无锡市锡山区、常州市武进区法律援助中心每年都分别有办理法律援助案件有200多件、受援人数达到5000多人，挽回损失几十万元。民事（行政）案件胜诉率100%，法律援助知识在农村乡镇的普及率达到100%，群众知晓率达95%，通过法律援助化解可能激化的矛盾每年分别有50多件。经济发展保证了法律援助工作开展，法律援助又为经济建设构建了和谐环境。其做法和经验启示我们：推进法律援助工作的快速发展，需要政府的重视和财力保障；更需要承担法律援助工作的职能部门有为进取，务实创新，勇于奉献的精神。
（一）
法律援助是由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员，为某些经济困难的公民或者特殊案件的当事人提供免费的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项司法救济制度。党的十六大也提出了“积极开展法律援助”的要求。他们的实践告诉我们：
——政府重视，全力支持是基础
考察中大量的事实让我们显而易见，当地政府无一例外地依据国务院《法律援助条例》关于“法律援助是政府的责任”的规定，把法律援助工作列入了本级政府的职能。党委、政府把法律援助工作列入为民办实事项目，每年都组织人员视察法律援助工作，听取汇报，领导深入现场解决存在问题和困难，把法律援助纳入法制建设目标和治安综合治理责任状内容。在机构建设上，绝大多数城市采取在司法局同时设立法律援助工作管理处和法律援助中心，实行两块牌子一套人马，公务员行政编制的做法，从组织机构上体现法律援助工作属于政府的职能，实现机构、人员编制、待遇的统一，保证法律援助工作人员无后顾之忧而全身心地投入工作，对法律援助工作实施有效的组织、指挥，确保工作的落实。
进入法律援助机构工作，必须达到法律本科学历，并有一定比例的律师，这是考察地法律援助机构进人的硬性条件。每个法律援助中心一般都配备专编，在县级市（区）3~5名以上，地级市（区）8名以上，有的甚至达到10人以上。编制人员到位，没有被抽调和被挪用的现象。为了形成法律援助工作网络，他们在乡（镇）、街道司法所和工、青、妇、残联等组织建立了工作站，有的甚至在社区、村民委配备有法律援助工作联络员。
上海、江苏是我国经济较发达地区，当地政府切实地把法律援助作为一项民心工程来落实，所需宣传、办案等经费列入本级政府年度财政预算，并保证落实和逐年增加。一般县级政府每年拨款4~10万，多的达50万以上，地级市（区）政府每年给本级法律援助机构拨款一般都在50万元以上，为法律援助工作的宣传和法律援助案件的办理提供了强有力的保障。使得宣传工作形式多样，内容丰富多彩。申请法律援助门槛也大大地降低，使更多需要法律援助的人得到援助。
所到之处，我们看到，每个法律援助中心都在一楼，便于群众来访，同时有足够的独立办公场所，集群众接待、咨询、资料管理、工作人员办公于一体，又各自独立，为法律援助中心工作人员提供了良好的工作环境和条件。
在我们考察的市（区）法律援助中心中，都不同程度地实行了信息化管理。一般除配备人手一部电脑和中心配备打印机、复印机、传真机、电话外，还将148专线与法律援助工作接待并轨，建立专线咨询平台。有的建立了中心机房，法律服务咨询平台具有自动语言答录、语音信箱、人工坐席处理、转接、传真回复、法规查询、录音，统计管理、网上答复咨询等多项服务功能。形成“中心”以案件审批系统为平台，将日常办公、决策支持、事务处理、信息查询和多媒体应用等多项功能连为一体的操作流程。各种工作硬件建设的加强，不仅提高了工作效率，法律援助社会形象也得到进一步提升。
——职能部门有为进取，开拓创新是关键
良好的办公条件和足力的财政保障，为他们开展法律援助工作打下了良好的基础。但我们同时也看到，他们更难能可贵、值得称赞的一个共同的特点，就是他们都紧紧把握构建和谐社会这个主题，以高度的使命感和责任感，着力开拓，创新业务，为民提供高效、快捷、优质的法律援助和法律服务，努力为社会弱势群体撑起一片蓝天，默默奉献。
一是针对法律援助制度刚起步，为了扩大法律援助中心的社会知晓度，切实为广大社会弱势群体寻求法律帮助提供高效、快捷、优质的法律援助和法律服务，被考察的各市（区）大都搭建有如下平台：
社区平台：利用律师和基层司法所、法律服务所在社区建立社区法律援助联络点，发放法律援助联系卡、温情卡（真情卡）。通过定期将特困户的基本资料输入电脑，开辟农民工法律援助“绿色通道”；在社区开展为家庭聘律师，实行法律援助申请代理等等便民措施，为民众提供法律服务和法律援助。
农村、企业、学校平台：
这类平台依托“三所”（司法所、律师事务所、基层法律服务所），在农村则组织多个部门、多种人员送法下乡、进村入户；在城镇则定期与企业工会、调解组织联系协调，通过企业向职工，特别是“新市民”（外来工）进行法律宣传，及时做好调处维权工作；在学校则成立青少年法制教育宣讲团，派法制副校长开办法律教育讲座，设立法律咨询，法律援助信箱，为学校学生维护合法权益。被考察地的实践证明，这些平台都发挥了积极的作用。
二是推广非诉讼调解，节省审判资源，拓宽法律援助渠道。以这种方式对特定的民事纠纷，在未进入诉讼或仲裁程序，经法律援助中心审核符合《法律援助条例》规定的经济困难标准和案件范围没有经过人民调解组织调解，受援人同意，通过调解，按照法律援助的程序处理。
三是有效整合资源，建立联动机制。他们与公安“110”联动，及时解决通过公安“110”报警的民事纠纷；与检察院建立未成年人犯罪嫌疑人和未成年人被害人提供法律援助工作制度；与法院建立法律援助与司法救助衔接的制度；与信访部门建立联手接访制度。司法局与信访局联手推行律师参与信访接访，法律援助中心在本级政府信访室设立律师接待窗口，指派律师参加信访接待，做好疏导劝解、引导说服群众依法解决信访事项，有效化解社会矛盾纠纷。司法行政机关在计划法律援助工作时，与自身其他工作职能紧密结合，相互依托，相互融合。组织开展法律宣传工作的同时宣传法律援助，律师、公证、调解、两释安置帮教等职能部门也依据各自特点，把法律援助工作与自身职能相融合，在进行调解和实施法律服务时，提供法律援助，……从而推进了法律援助工作的发展，实现了司法行政工作的整体推进。
（二）
——辩证客观找自身差距
通过考察，我们在直观考察地区特色经验中，形成一个强烈的对比反差，自感差距千里，在思想上也产生强烈的碰撞，反躬自问，我们与他们的差距在哪？在林林总总的问题中进行一一剖析，认为主要有以下方面：
首先来自决策层的思维差距。主要是没有按照国务院《法律援助条例》规定的“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”对本地区法律援助工作作出决策，采取措施来保障法律援助工作的发展。表现在：
一方面法律援助机构人员不落实。有的是没有配备人员，有的即使是配备了人员，人数也较少或是兼职，从人力上得不到保障；在机构设置定位上，把法律援助中心定位为事业单位居多，人员工资、其他福利等方面与承担具有政府职能的法律援助工作不相适应，造成人员思想不稳定，有的为了解决福利等问题，把主要精力放在办案、争创收入上，使法律援助工作的组织、协调管理成为次要工作而得不到落实。
另一方面，投入财力有限，法律援助工作举步维坚。我国法律援助工作起始于90年代后期，还处于“青少年”时期，在群众中知晓率较低，特别是在中西部经济欠发达地区。要使法律援助工作与经济、社会协调发展，首先要在宣传方面加大投入，提高群众对法律援助的知晓率，在这个基础上保障弱势群体法律援助具体工作的实施。而目前在西部地区，一些政府每年仅仅拿出极少的资金作为办案经费，宣传经费无从谈起，在群众中根本不知道什么法律援助。以致法律援助工作还处于封闭状态。据调查，一些国家贫困县偏僻山区，目前每年符合法律援助的刑事案件有的不超过30件，民事诉讼需要法律援助的也只有20件左右。是不是这里的群众法律意识特别强，不违法，不犯罪，没有纠纷呢？回答是否定的。是由于经济贫困，教育落后，法律援助制度宣传得不到保障，导致公民对法律援助制度的知晓率低。从去年开始，国家给予贫困地区一定数量的法律援助经费补贴，在一定程度上是改善了落后地区办案经费的贫缺。但由于落后地区处于经济贫困、教育不发达的两难境地，国家虽然给予了一定经费，但仅限于办案补贴上，宣传经费无从解决，由于法律援助知晓率低而使应获援助人数仍处于低水平状态。贫困落后地区的法律援助工作还是举步维艰。
其次，来自于具体组织实施者工作姿态的差距。有的人认为《条例》都已规定法律援助是政府的责任，政府、上级领导不重视，经费不解决，巧妇难为无米之炊。进而在组织工作中没有充分发挥主观能动性，没有着眼于有限的资金、人力等情况进行综合考虑和计划，力所能及地组织实施法律援助工作，而是一味强调法律援助工作是政府和领导的事。
上述两个方面的差距互为因果，都在不同方面阻碍了落后地区法律援助工作的开展。
——求真务实 学先进
差距找到了，我们经济落后地区怎样学习推广经济发达地区的法律援助工作的经验？他们能做的事我们能否做到？笔者用司法部法律援助中心副主任桑宁说过的一句话作引子：“法律援助工作应量力而行、尽力而为，尊重规律。”这就是我们经济落后地区学习经济发达地区法律援助工作的着眼点。我们在看到先进经验而赞叹之余，也找到了差距。可慰的是，在赞叹中我们找到了工作的发展方向，在差距中我们增加了压力，激发了动力。笔者认为：我们同样有理由、有条件推动自身法律援助工作的快速发展。那就是：尽力而为，量力而行，尊重规律。
尽力而为，就是：象被考察地区的司法行政机关和法律援助机构那样，以法律援助工作为己任，树立高度的使命感和责任感，有为进取，开拓创新，做出业绩。从目前我们地方政府的财力来看，政府按照本地区法律援助工作发展低水平的状况，给予支持，完全是有能力的。关键是司法行政机关（法援机构）如何去争取。目前，导致贫困地区政府投入法律援助经费数量与当地经济发展水平失衡的原因有：一方面我们未能把法律援助工作围绕政府工作重心，做出成绩，使政府认可；另一方面，做了工作不反映、不汇报，政府不了解工作情况。还有就是把问题困难归责于政府，无所事事。因此，我们要以有为进取才有位的精神，拓展业务，做出成绩让政府认可，争取支持。诸如整合内部资源，搞好法律援助宣传，利用律师、公证、调解资源，落实援助案件的办理；整合外部资源，扩大法律援助的知明度。还有像南京市那样从法院争取经费等等，这些都是我们可以办到的，能够做到的。这些都有助于我们有效地克服暂时的困难。
在开展日常工作中，要去掉谋取小集体利益观念，从大局着眼，打好法律援助工作基础。那种利用法律援助律师集中、长期办案为主，从中得利的做法，是不可取的，虽然一时解决了困难，但也为政府减少投入埋下隐患。
量力而行，就是根据我们本地的人、财、物力实际情况尽可能地计划，组织实施法律援助工作，以有限的能力办最大结果的事，做能做的事，做好所做的事。办公自动化我们搞不了，可以立足于现有条件进行人工操作，或是半自动化等等。我们不能不讲具体情况地一味追求我们没有基础、办不到的现代化。事实上，只要我们有他们那种不懈追求和努力奉献的精神，很多东西我们是可以利用我们的现有条件实现的。
