武汉市武昌区人民政府与陈士华不履行行政管理法定职责纠纷上诉案      政府发文是否属于具体行政行为？ 湖北省武汉市中级人民法院
　　行政判决书
 
（2008）武行终字第61号
 
　　上诉人（原审被告）武汉市武昌区人民政府。
 
　　法定代表人吴志振，该区区长。
 
　　张天德，武汉市武昌区人民政府工作人员。
 
　　万钦忠，湖北浩泽。
 
　　被上诉人（原审原告）陈士华。
 
　　肖水祥。
 
　　上诉人武汉市武昌区人民政府不服武汉市汉阳区人民法院对陈士华诉武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）履行行政管理法定职责一案作出的（2007）阳行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2008年1月24日受理后，依法组成合议庭，于2008年3月26日依法公开开庭审理了本案。上诉人武昌区政府的张天德、万钦忠，被上诉人陈士华及其肖水祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
 
　　原审法院经审理查明，八十年代末九十年代初，被告武昌区政府对长湖地区实施大规模的旧城改造工作，原告坐落于武昌区楚善街106号的私房在拆迁之列。根据当时的拆迁方案，被告对拆迁户按照被拆迁的房屋的面积、成色等情况，酌情给予相应的补偿，并统一提供安置房源安置拆迁户，安置房均属公房，拆迁户入住后需缴交房租。原告被安置到现在的首义小区。1990年11月21日，原告与被告成立的武昌区旧城改造指挥部长湖小区办公室签订了《拆迁协议书》。1998年后，因对被告的拆迁还建安置工作不满，安置在这两个小区的一些拆迁户多次到被告处上访，申请被告履行相关法定职责。因被告未积极履行，有200余拆迁户于1999年10月28日向洪山区人民法院提起行政诉讼。经该院审理，于2000年6月20日判决武昌区政府在六个月内对原告的房屋拆迁安置事项重新作出处理。武昌区政府不服判决，提起上诉。案经武汉市中级人民法院审理，于同年11月22日作出终审判决，判决撤销洪山区人民法院的判决，并判决武昌区政府在判决生效之日起两个月内履行保护被上诉人在房屋拆迁安置中的财产权的法定职责。之后，又有70余拆迁户在洪山区人民法院对被告提起诉讼，该案经协调，被告与这些拆迁户达成和解协议，即原告方均按原终审判决书执行，享受同等权利、义务。原告方撤诉。2001年5月16日，被告召集相关职能部门就长湖小区、水陆小区办理“两证”工作召开协调会，并就此次会议内容，于2001年6月7日形成《专题会议纪要》，明确：1、因长湖小区、水陆小区“两证”办理属历史遗留问题，涉及几百户居民。为维护社会稳定，照顾拆迁户的利益，长湖小区住房按90元／平方米、水陆小区住房按80元／平方米，出售给拆迁还建户。2、免收住房租金；3、办理两证费用由拆迁户自理。4、区房地公司、开发总公司要妥善处理住户的办证工作，武昌规划分局、区房地局在办证工作中给予支持与配合。2002年1月8日，被告又专门发文区房地公司、区开发公司、武昌规划分局、区房产局，主要内容为：1、楚材小区、雄楚楼小区住房按90元／平方米，晒湖小区住房按80元／平方米出售给拆迁还建户；2、免收住房租金；3、办理两证费用由拆迁户自理。此后，包括曾提起诉讼在内的首义小区、晒湖小区的一些拆迁户均按上述《专题会议纪要》的精神到相关部门办理了房产购买等手续。而本案原告因未及时去办理手续，现再欲办理时遭拒。
对象确定并可统计的《专题会议纪要》属于具体行政行为[1] 原审法院认为，本案争议的主要焦点问题是被告于2001年6月7日形成的《专题会议纪要》的内容是否属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的精神，区分抽象行政行为和具体行政行为主要是看该行政行为是否具有普遍的约束力，即是否具有普遍适用的效力，但这种区别不在于该行为所针对的对象人数多少，而在于对象的确定与否。抽象行政行为的对象是不确定的，无法统计的；具体行政行为尽管有时涉及到的人数很多，但人数是确定的、是可统计的，只对特定的对象有效，其效力不及于其他对象。被告《会议纪要》的内容针对的仅是安置在长湖小区和水陆小区的拆迁户，而这两个小区的拆迁户人数是确定的，也是可以统计的，因此《会议纪要》适用的对象特定、具有明显的具体行政行为的特性。故被告认为《会议纪要》是仅针对1999年提起诉讼的那些拆迁户的抽象行政行为的辩称意见不能支持。
具体行政行为的次数如何确定？ 被告通过制定《会议纪要》，以及之后又专门发文具体落实两个小区的拆迁户的房屋购买和退还租金的有关工作，是被告对原拆迁户重做的安置补偿，应是一次新的具体行政行为。同时从被告的《会议纪要》内容来看，并没有限定只针对未签订《拆迁协议》的拆迁户，故被告辩称的“对于已签订《拆迁协议》的，所产生的纠纷应当由民法通则和合同法调整，不属于行政诉讼的受案范围”的理由不能成立。
行政行为应当遵循平等保护原则 综上，被告在《会议纪要》制发后，作为一级人民政府，理应按照平等保护原则，全面落实纪要内容，平等保护包括原告在内的特定主体的权利，而不能对适用的对象区别对待，引起公众对政府公信力的置疑。故此，原告作为《专题会议纪要》所确定的适用对象，要求被告“以《专题会议纪要》方案落实原告的私房产权”的诉讼请求，合法有理，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决被告武昌区政府在判决生效之日起六个月内按《专题会议纪要》方案，落实原告陈士华在房屋拆迁安置中的财产权利。本案诉讼费人民币50元，由被告武昌区政府负担。
 
　　武昌区政府不服原审判决，向本院提出上诉称：1、一审判决认定事实不清。本案涉及的《会议纪要》是为执行生效判决而制定的，适用对象是未签订拆迁协议并且向人民法院提起诉讼的当事人，而不是已经签订并履行了拆迁协议的当事人。2、2001年6月7日《专题会议纪要》是行政事实行为，是对房地产公司，房地局、规划局等单位在处理拆迁问题上的指导性意见，不是针对拆迁户的行政决定，它不具法律效力，也不直接对被上诉人产生权利义务关系。3、本案会议纪要是2001年6月7日作出的，现被上诉人提起的行政诉讼已过诉讼时效，法院应当驳回被上诉人的起诉。4、本案属于拆迁安置补偿纠纷，且已按拆迁安置补偿协议履行了义务，一审法院判决上诉人履行《会议纪要》的法定职责没有法律依据。请求二审法院从本案的客观实际出发，依法撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
 
　　被上诉人陈士华辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
 
　　原审原告向原审法院提交了如下证据材料：1、原告与武昌区旧城改造指挥部长湖小区办公室签订的《拆迁协议书》、补充协议；2、武汉市洪山区人民法院（2000）洪行初字第95号行政判决书和武汉市中级人民法院（2000）武行终字第135号行政判决书、2001年4月17日被告与孙福平等73户在洪山区人民法院达成的和解协议；3、武昌区人民政府办公室2001年6月7日印发的《专题会议纪要》及2002年1月8日下发给区房地公司等部门的公文。
 
　　被告提供了原告与武昌区旧城改造指挥部长湖小区办公室签订的《拆迁协议书》。
 
　　原审法院经庭审质证，被告对原告提交的上述证据的关联性提出异议，但因上述证据能够证实原首义小区、晒湖小区的拆迁及此后被告的安置工作状况，故原审法院对上述证据予以认定。
 
　　上述证据已随案移送本院。本院经庭审质证，对原审判决采信的证据和认定的事实予以确认。
 
　　另查明，被上诉人陈士华原拆迁的私有房屋坐落于武昌区楚善街106号，后被安置到现在的首义小区31号楼底层的营业房内，至今未办理该还建房的土地使用权证和房屋所有权证。
 
　　还查明，被上诉人陈士华向原审法院提供了于2007年2月12日向武汉市武昌区人民政府法制办公室邮寄的《关于办理长湖小区产权证申请书》等证据，证实被上诉人书面申请上诉人按法院生效判决及《专题会议纪要》的内容，落实私房政策。
政府依法应当对申请进行调查，并对申请人是否符合《专题会议纪要》的条件作出答复处理 　　本院认为，根据《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》第五条的规定，上诉人武昌区政府具有对房屋拆迁工作进行管理的职责。本案中，被上诉人于2007年2月12日向武汉市武昌区人民政府法制办公室邮寄了《关于办理长湖小区产权证申请书》，要求按法院生效判决及《专题会议纪要》的内容，落实私房政策。上诉人依法应当对被上诉人的申请进行调查，并对被上诉人是否符合《专题会议纪要》的条件作出答复处理，而上诉人在诉讼中未能举证证明其在法定期限内对被上诉人的申请作出了调查处理，故上诉人未依法履行相应的行政管理职责。原审判决认定事实清楚，但直接判决被告武昌区政府按《专题会议纪要》方案落实被上诉人在房屋拆迁安置中的财产权利不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、第六十一条第（二）项的规定，判决如下：
 
　　一、撤销武汉市汉阳区人民法院（2007）阳行初字第19号行政判决即由被告武昌区政府在判决生效之日起六个月内按《专题会议纪要》方案，落实原告陈士华在房屋拆迁安置中的财产权利；
 
　　二、责令武汉市武昌区人民政府于本判决生效之日起二个月内针对陈士华要求按《专题会议纪要》保护其财产权的事项履行答复处理的职责。
 
　　本案二审案件受理费50元，由上诉人武昌区政府负担。
 
　　本判决为终审判决。
 
 
审　判　长　　金志华
　　审　判　员　　赵　畅
　　审　判　员　　张　静
　　代理审判员　　姚建勇
　　代理审判员　　曹　波
　　二○○八年六月二日
　　书　记　员　　巩文胜
 
 

[1] 行政诉讼法修正案已经不强调具体行政行为？是否可对抽象行政行为提起行政诉讼？——许斌龙律师