违反管理性强制性规定的合同效力认定
发布日期：2014-12-09 作者：超级账号5律师
作者 ‖张红军 亓继芳来源 ‖上海市高级人民法院网
【裁判要旨】
根据合同法及合同法司法解释的规定，违反法律、行政法规效力性强制性规定的合同无效。但若强制性规定的意旨是加强行政管理，而非否定私法行为的效力;所规制的是合同履行前提条件，而非合同本身，则该强制性规定为管理性强制性规定，而非效力性强制性规定。据此，《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)第六十一条第二款关于“建筑工程未经竣工验收或者验收不合格，不得交付使用”的规定应为管理性强制性规定。租赁房屋未经竣工验收并不导致租赁合同无效;如承租人因此无法使用房屋的，承租人有合同解除权。
【案情】
原告：七天快捷酒店管理(北京)有限公司
原告：七天快捷酒店管理(北京)有限公司上海松江店
被告：上海松瓯实业有限公司
被告：上海沪松五金建材市场经营管理有限公司
2007年10月30日，第一被告与案外人上海七天酒店管理股份有限公司(以下简称“上海公司”)签订《房屋租赁合同》一份，约定第一被告将上海市松江荣乐东路605号房屋出租给“上海公司”，目前第一被告已取得该房屋的房地产权证，土地用途为工业，租赁期限自2008年3月1日至2023年2月28日，合同另对其他事项作了约定。“上海公司”在签约后对系争房屋进行了装修改造以作经营酒店之用。2009年6月19日，两被告、两原告与“上海公司”签订《房屋租赁合同补充协议》一份，将“上海公司”在《房屋租赁合同》中的权利义务全部、完整地转让给两原告，将第一被告在《房屋租赁合同》中的权利义务全部、完整地转让给两被告。
两原告诉称：两被告向其出租的房屋未通过竣工验收，违反了《建筑法》第六十一条第二款关于“建筑工程未经竣工验收或者验收不合格的，不得交付使用”的强制性规定，因此双方签订的房屋租赁合同应为无效。故请求法院判决：1、原、被告签订的房屋租赁合同无效;2、被告退还租赁保证金人民币360,000元;3、原告出资在租赁房屋装修装饰中未形成附合的装修装饰物由原告取回;4、被告向原告赔偿房屋装修装饰(已形成附合)的损失2,665,500元;5、被告向原告支付赔偿款3,485,830元。
两被告辩称：其出租给原告的房屋已经取得建设工程规划许可证，且并无法律规定租赁房屋未经竣工验收的，租赁合同无效，故原告主张合同无效的理由不成立。
【审判】
一审法院经审理后认为，两被告出租给两原告的房屋已取得建设工程规划许可证，竣工后也通过了消防验收，故《房屋租赁合同》应为有效。两原告在承租房屋后改变了房屋用途，但并不能以此证明第一被告未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，故其主张租赁合同无效的理由不成立。据此上海市松江区人民法院于2012年10月12日作出判决：驳回两原告的全部诉讼请求。
一审判决作出后，两原告提起上诉。二审法院经审理认为，系争房屋权属清晰，房屋的所有人可行使出租权，即使租赁房屋因违反法律的强制性规定而影响房屋的交付使用，也不影响租赁合同的效力。如系争房屋确实是有违反法律、行政法规关于房屋使用条件强制性规定情况的，承租人可以请求解除合同。据此，上海市第一中级人民法院于2012年12月28日作出终审判决：驳回上诉，维持原判。
【评析】
本案中，双方对系争房屋已经取得建设工程规划许可证的事实均无异议。二审中上诉人所有上诉请求均是基于其对房屋租赁合同无效的判断，而其认为合同无效的理由即租赁房屋未经竣工验收，违反了《建筑法》第六十一条第二款关于“建筑工程未经竣工验收或者验收不合格的，不得交付使用”的强制性规定。强制性规定是指必须依照法律适用、不能以个人意志予以变更和排除适用的规定。以是否影响合同效力为标准，其可分为效力性强制性规定和管理性强制性规定。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》(以下简称《合同法解释二》)第十四条将《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”限定为效力性强制性规定。故本案争议焦点即《建筑法》第六十一条第二款为效力性强制性规定抑或管理性强制性规定。
《合同法》第五十二条第(五)项规定，“违反法律、行政法规强制性规定的合同无效”。合同无效是对当事人意思自治的彻底否定，其打破了当事人对自有财产的安排，致使当事人的合同利益落空，是对合同行为最严厉的否定性评价。因此对违法合同的效力判定无疑是一个关涉合同自由的重大问题。学者就此讨论甚多，其用意即在于改变违法即无效的观念，尽量缓和违法与无效之间的关联。《合同法解释二》第十四条就是在这样的背景下应运而生，其对《合同法》第五十二条第(五)项的“强制性规定”在范围上做了进一步限缩，将“强制性规定”限定于“效力性强制性规定”，从而进一步保障了私法自治。
(一)效力性强制性规定与管理性强制性规定的区分标准
关于效力性强制性规定与管理性强制性规定的区分标准，王利明教授对取缔规定(管理规定)与效力规定的区分持以下观点：“第一，在法律当中规定了违反禁止性规定会导致合同无效或合同不成立的，这种规定属于效力规定。其次，法律法规当中虽然没有明确规定，但如违反该规定后要使合同继续有效的话将损害国家利益和社会公共利益，这也应当属于效力规定。第三，法律既没有规定违反禁止性规定将导致合同无效或合同不成立，违反规定后使合同继续有效也不必然损害国家利益和社会公共利益，仅仅损害了当事人的利益，在这种情况下就属于取缔规定。”[1]
据此，二者的区分系按照以下标准：法律及行政法规明确规定违反这些规范将导致合同无效或者合同不成立的，或者虽未如此规定，但违反了这些禁止性规范后若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，为效力性强制性规定。法律、行政法规的强制性规定仅是为了行政管理的需要，违反并不会导致合同无效或者不成立，且违反后若使合同继续有效也并不损害国家或者社会公共利益，而只是损害当事人的利益的，则为管理性强制性规定。
(二)效力性强制性规定和管理性强制性规定的区分方法
在法律或行政法规明确规定违反该条文导致合同无效，或者该条文虽未明确规定、但引致的其它条文对合同效力做了规定，则为效力性强制规定。
在法律或行政法规对合同效力未做规定时，可以综合考量该款的立法目的及与其它条文的关系，通过对该条文进行目的解释及系统解释，来确定其为效力性强制性规定还是管理性强制性规定。
从立法目的的角度，效力性强制性规定是为了保护国家利益、社会公共利益，而管理性强制性规定是为了国家行政管理的方便;效力性强制性规定以否认违反强制性规定的行为的法律效力为目的，故针对违反强制性规定的法律行为，而管理性强制性规定以禁止违反强制性规定的行为为其立法目的，故针对违反强制性规定的事实行为。史尚宽先生即认为，“强行法得为效力规定与取缔规定，前者着重违反行为之法律行为价值，以否认其法律效力为目的;后者着重违反行为之实施行为价值，以禁止其行为为目的”[2]。
从与其它条文的关系角度，应将该法律条文与其他法律条文联系起来，从该法律条文与其他法律条文的关系、该法律条文在所属法律文件中的地位、有关法律规范与法律制度的联系等方面入手，系统全面地分析该法律条文的含义和内容，以确定其为效力性强制性规定还是管理性强制性规定。
《建筑法》第六十一条第二款规定“建筑工程未经竣工验收或者验收不合格的，不得交付使用”。该条文本身并未对未经竣工验收或验收不合格的建筑工程交付使用后的效力作出明确规定，可以采用目的解释和系统解释的方法，来认定其为效力性强制性规定还是管理性强制性规定。
(一)从目的解释的角度
首先，从《建筑法》的立法背景和目的看，《建筑法》出台于20世纪90年代后期，当时我国建筑市场秩序混乱，建筑活动几乎无章可循，《建筑法》正是为加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序而制定。而《建筑法》第六十一条第二款的立法目的同样是为加强针对工程竣工验收环节的规范与管理，而非否定以未经竣工验收的房屋为标的物的合同效力。在此意义上，应将其界定为管理性强制性规范。
其次，我国建筑工程竣工验收制度经历了从行政许可制到备案制的转变，该转变对认定《建筑法》第六十一条第二款的性质也至关重要。1998年国务院颁布的《城市房地产开发经营管理条例》第十七条规定，房地产开发项目竣工后，房地产开发企业应当向相关房地产开发主管部门提出竣工验收申请。 房地产开发主管部门收到竣工验收申请后组织工程质量监督、规划、消防、人防等有关部门或者单位进行验收。2000年，国务院及原建设部又分别下发了《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑工程及市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》，规定建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，并在竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报相关部门备案。国务院《关于取消第一批行政审批项目的决定》(国发[2002]24号)第323项，则将“房地产开发项目竣工验收”的行政审批项目列为取消项目。
可见，自2000年起，房屋竣工验收即由原来的行政许可制变为备案制。该转变体现了将国家行政权力对私法领域的干预控制在合理范围内。《建筑法》第六十一条第二款之规定强调的是建设单位应自觉、及时地履行竣工验收合同义务，否则将承担包括合同责任及行政处罚等在内的不利后果，而非强调否定私法行为的效力。故该款的立法目的在于禁止建设单位违反该规定的事实行为，而非以否认违反该规定的法律行为的效力为目的，故在此意义上，该款也应界定为管理性强制性规定。因此，租赁房屋未经竣工验收，虽违反了《建筑法》第六十一条第二款的强制性规定，但租赁合同并不因此而无效。
(二)从系统解释的角度
《合同法》第二百三十三条规定：“租赁物危及承租人的安全或者健康的，即使承租人订立合同时明知该租赁物质量不合格，承租人仍然可以随时解除合同。”《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》(以下简称《房屋租赁司法解释》)第二条规定：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效”;第八条规定：“因下列情形之一，导致租赁房屋无法使用，承租人请求解除合同的，人民法院应予支持：……(三)租赁房屋具有违反法律、行政法规关于房屋使用条件强制性规定情况的。”
综合以上法律及司法解释的规定可以看出，第一，如租赁房屋未取得建设工程规划许可证，相当于从“出生”之始，房屋就是违法的。以该类房屋为标的物的私法行为的效力应予否定，因此司法解释明确租赁房屋未取得建设工程规划许可证的，租赁合同无效。反观本案，法律规定房屋未经竣工验收不得交付使用，而如果租赁房屋具备建设工程规划许可证但未经竣工验收，相当于房屋是合法“出生”的，以房屋为标的物的租赁行为本身并未被禁止。当然，在建造过程中“竣工验收”环节存在的瑕疵，可能使房屋租赁合同的履行前提条件受到影响。第二，从《合同法》及《房屋租赁司法解释》中关于承租人合同解除权的规定可以看出，对于租赁房屋未经竣工验收的，法律并无使租赁合同无效之意，而是在维护合同效力的基础上，赋予承租人一定条件下的合同解除权。如果因房屋未经竣工验收导致承租人“无法使用”，即无法按照租赁合同约定的用途使用，或者无法按照租赁房屋的性质使用，则承租人有权请求解除合同。
综上所述，《建筑法》第六十一条第二款为管理性强制性规定，房屋租赁合同并不因租赁房屋未经竣工验收而无效。两原告在一审中经法院释明后仍坚持合同无效的诉请，故对其以租赁房屋未经竣工验收为由，主张租赁合同无效等请求不予支持。
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【裁判要旨】
根据合同法及合同法司法解释的规定，违反法律、行政法规效力性强制性规定的合同无效。但若强制性规定的意旨是加强行政管理，而非否定私法行为的效力;所规制的是合同履行前提条件，而非合同本身，则该强制性规定为管理性强制性规定，而非效力性强制性规定。据此，《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)第六十一条第二款关于“建筑工程未经竣工验收或者验收不合格，不得交付使用”的规定应为管理性强制性规定。租赁房屋未经竣工验收并不导致租赁合同无效;如承租人因此无法使用房屋的，承租人有合同解除权。
【案情】
原告：七天快捷酒店管理(北京)有限公司
原告：七天快捷酒店管理(北京)有限公司上海松江店
被告：上海松瓯实业有限公司
被告：上海沪松五金建材市场经营管理有限公司
2007年10月30日，第一被告与案外人上海七天酒店管理股份有限公司(以下简称“上海公司”)签订《房屋租赁合同》一份，约定第一被告将上海市松江荣乐东路605号房屋出租给“上海公司”，目前第一被告已取得该房屋的房地产权证，土地用途为工业，租赁期限自2008年3月1日至2023年2月28日，合同另对其他事项作了约定。“上海公司”在签约后对系争房屋进行了装修改造以作经营酒店之用。2009年6月19日，两被告、两原告与“上海公司”签订《房屋租赁合同补充协议》一份，将“上海公司”在《房屋租赁合同》中的权利义务全部、完整地转让给两原告，将第一被告在《房屋租赁合同》中的权利义务全部、完整地转让给两被告。
两原告诉称：两被告向其出租的房屋未通过竣工验收，违反了《建筑法》第六十一条第二款关于“建筑工程未经竣工验收或者验收不合格的，不得交付使用”的强制性规定，因此双方签订的房屋租赁合同应为无效。故请求法院判决：1、原、被告签订的房屋租赁合同无效;2、被告退还租赁保证金人民币360,000元;3、原告出资在租赁房屋装修装饰中未形成附合的装修装饰物由原告取回;4、被告向原告赔偿房屋装修装饰(已形成附合)的损失2,665,500元;5、被告向原告支付赔偿款3,485,830元。
两被告辩称：其出租给原告的房屋已经取得建设工程规划许可证，且并无法律规定租赁房屋未经竣工验收的，租赁合同无效，故原告主张合同无效的理由不成立。
【审判】
一审法院经审理后认为，两被告出租给两原告的房屋已取得建设工程规划许可证，竣工后也通过了消防验收，故《房屋租赁合同》应为有效。两原告在承租房屋后改变了房屋用途，但并不能以此证明第一被告未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，故其主张租赁合同无效的理由不成立。据此上海市松江区人民法院于2012年10月12日作出判决：驳回两原告的全部诉讼请求。
一审判决作出后，两原告提起上诉。二审法院经审理认为，系争房屋权属清晰，房屋的所有人可行使出租权，即使租赁房屋因违反法律的强制性规定而影响房屋的交付使用，也不影响租赁合同的效力。如系争房屋确实是有违反法律、行政法规关于房屋使用条件强制性规定情况的，承租人可以请求解除合同。据此，上海市第一中级人民法院于2012年12月28日作出终审判决：驳回上诉，维持原判。
【评析】
本案中，双方对系争房屋已经取得建设工程规划许可证的事实均无异议。二审中上诉人所有上诉请求均是基于其对房屋租赁合同无效的判断，而其认为合同无效的理由即租赁房屋未经竣工验收，违反了《建筑法》第六十一条第二款关于“建筑工程未经竣工验收或者验收不合格的，不得交付使用”的强制性规定。强制性规定是指必须依照法律适用、不能以个人意志予以变更和排除适用的规定。以是否影响合同效力为标准，其可分为效力性强制性规定和管理性强制性规定。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》(以下简称《合同法解释二》)第十四条将《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”限定为效力性强制性规定。故本案争议焦点即《建筑法》第六十一条第二款为效力性强制性规定抑或管理性强制性规定。
| 一、效力性强制性规定的识别标准和方法 |
(一)效力性强制性规定与管理性强制性规定的区分标准
关于效力性强制性规定与管理性强制性规定的区分标准，王利明教授对取缔规定(管理规定)与效力规定的区分持以下观点：“第一，在法律当中规定了违反禁止性规定会导致合同无效或合同不成立的，这种规定属于效力规定。其次，法律法规当中虽然没有明确规定，但如违反该规定后要使合同继续有效的话将损害国家利益和社会公共利益，这也应当属于效力规定。第三，法律既没有规定违反禁止性规定将导致合同无效或合同不成立，违反规定后使合同继续有效也不必然损害国家利益和社会公共利益，仅仅损害了当事人的利益，在这种情况下就属于取缔规定。”[1]
据此，二者的区分系按照以下标准：法律及行政法规明确规定违反这些规范将导致合同无效或者合同不成立的，或者虽未如此规定，但违反了这些禁止性规范后若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，为效力性强制性规定。法律、行政法规的强制性规定仅是为了行政管理的需要，违反并不会导致合同无效或者不成立，且违反后若使合同继续有效也并不损害国家或者社会公共利益，而只是损害当事人的利益的，则为管理性强制性规定。
(二)效力性强制性规定和管理性强制性规定的区分方法
在法律或行政法规明确规定违反该条文导致合同无效，或者该条文虽未明确规定、但引致的其它条文对合同效力做了规定，则为效力性强制规定。
在法律或行政法规对合同效力未做规定时，可以综合考量该款的立法目的及与其它条文的关系，通过对该条文进行目的解释及系统解释，来确定其为效力性强制性规定还是管理性强制性规定。
从立法目的的角度，效力性强制性规定是为了保护国家利益、社会公共利益，而管理性强制性规定是为了国家行政管理的方便;效力性强制性规定以否认违反强制性规定的行为的法律效力为目的，故针对违反强制性规定的法律行为，而管理性强制性规定以禁止违反强制性规定的行为为其立法目的，故针对违反强制性规定的事实行为。史尚宽先生即认为，“强行法得为效力规定与取缔规定，前者着重违反行为之法律行为价值，以否认其法律效力为目的;后者着重违反行为之实施行为价值，以禁止其行为为目的”[2]。
从与其它条文的关系角度，应将该法律条文与其他法律条文联系起来，从该法律条文与其他法律条文的关系、该法律条文在所属法律文件中的地位、有关法律规范与法律制度的联系等方面入手，系统全面地分析该法律条文的含义和内容，以确定其为效力性强制性规定还是管理性强制性规定。
| 二、对《建筑法》第六十一条第二款的类型认定 |
(一)从目的解释的角度
首先，从《建筑法》的立法背景和目的看，《建筑法》出台于20世纪90年代后期，当时我国建筑市场秩序混乱，建筑活动几乎无章可循，《建筑法》正是为加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序而制定。而《建筑法》第六十一条第二款的立法目的同样是为加强针对工程竣工验收环节的规范与管理，而非否定以未经竣工验收的房屋为标的物的合同效力。在此意义上，应将其界定为管理性强制性规范。
其次，我国建筑工程竣工验收制度经历了从行政许可制到备案制的转变，该转变对认定《建筑法》第六十一条第二款的性质也至关重要。1998年国务院颁布的《城市房地产开发经营管理条例》第十七条规定，房地产开发项目竣工后，房地产开发企业应当向相关房地产开发主管部门提出竣工验收申请。 房地产开发主管部门收到竣工验收申请后组织工程质量监督、规划、消防、人防等有关部门或者单位进行验收。2000年，国务院及原建设部又分别下发了《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑工程及市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》，规定建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，并在竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报相关部门备案。国务院《关于取消第一批行政审批项目的决定》(国发[2002]24号)第323项，则将“房地产开发项目竣工验收”的行政审批项目列为取消项目。
可见，自2000年起，房屋竣工验收即由原来的行政许可制变为备案制。该转变体现了将国家行政权力对私法领域的干预控制在合理范围内。《建筑法》第六十一条第二款之规定强调的是建设单位应自觉、及时地履行竣工验收合同义务，否则将承担包括合同责任及行政处罚等在内的不利后果，而非强调否定私法行为的效力。故该款的立法目的在于禁止建设单位违反该规定的事实行为，而非以否认违反该规定的法律行为的效力为目的，故在此意义上，该款也应界定为管理性强制性规定。因此，租赁房屋未经竣工验收，虽违反了《建筑法》第六十一条第二款的强制性规定，但租赁合同并不因此而无效。
(二)从系统解释的角度
《合同法》第二百三十三条规定：“租赁物危及承租人的安全或者健康的，即使承租人订立合同时明知该租赁物质量不合格，承租人仍然可以随时解除合同。”《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》(以下简称《房屋租赁司法解释》)第二条规定：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效”;第八条规定：“因下列情形之一，导致租赁房屋无法使用，承租人请求解除合同的，人民法院应予支持：……(三)租赁房屋具有违反法律、行政法规关于房屋使用条件强制性规定情况的。”
综合以上法律及司法解释的规定可以看出，第一，如租赁房屋未取得建设工程规划许可证，相当于从“出生”之始，房屋就是违法的。以该类房屋为标的物的私法行为的效力应予否定，因此司法解释明确租赁房屋未取得建设工程规划许可证的，租赁合同无效。反观本案，法律规定房屋未经竣工验收不得交付使用，而如果租赁房屋具备建设工程规划许可证但未经竣工验收，相当于房屋是合法“出生”的，以房屋为标的物的租赁行为本身并未被禁止。当然，在建造过程中“竣工验收”环节存在的瑕疵，可能使房屋租赁合同的履行前提条件受到影响。第二，从《合同法》及《房屋租赁司法解释》中关于承租人合同解除权的规定可以看出，对于租赁房屋未经竣工验收的，法律并无使租赁合同无效之意，而是在维护合同效力的基础上，赋予承租人一定条件下的合同解除权。如果因房屋未经竣工验收导致承租人“无法使用”，即无法按照租赁合同约定的用途使用，或者无法按照租赁房屋的性质使用，则承租人有权请求解除合同。
综上所述，《建筑法》第六十一条第二款为管理性强制性规定，房屋租赁合同并不因租赁房屋未经竣工验收而无效。两原告在一审中经法院释明后仍坚持合同无效的诉请，故对其以租赁房屋未经竣工验收为由，主张租赁合同无效等请求不予支持。
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