浅析我国公民的行政诉讼维权观念
—兼评“城关镇政府告周口市政府案”—
赵永泉
 
本文所指的行政诉讼观念包含四个方面的含义：一是指公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵害了其合法权益后，采用行政诉讼来保护自己合法权益的认同程度和具体做法；二是作为被告的行政机关对公民、法人或者其它组织起诉自己的态度和具体的反应；三是复议机关的行政复议理念和具体行为;四是审判机关对行政案件的裁判理念；五是舆论的关注度和老百姓的看法及评价。重点讨论的是下级行政机关作为行政管理相对人时认为上级行政机关的具体行政行为侵害了其合法权益后，采用行政诉讼来保护自己合法权益的认同程度和具体行为。也就是通常所指的公众对“民告官”、和“官告官—下级告上级”的看法和意识。
河南省周口市郸城县城关镇政府因不服县人民政府土地权属争议处理决定而维权的案例为笔者探讨这个问题提供了一个极好的素材和范例。
人民法院报社主办的《法周刊》2006年9月8日报道了河南一则新闻，标题是《镇政府告市政府，难言之隐和欲言之事》，叙述了城关镇政府不服县政府土地权属争议处理决定而维权的无奈与尴尬：
事情是由城关镇政府招待所的土地权属争议引起的。2004年，镇政府要卖招待所，20多年前曾任镇党委书记的张显荣认为这块地的使用权应该是他的。2005年12月5日，郸城县政府下发了（2005）75号文件，对城关镇政府招待所的土地权属争议作出处理决定：确定张显荣享有争议土地的使用权。2006年6月16日，张显荣拿到了这块土地的使用证。2006年2月5日，城关镇政府向周口市政府递交了复议申请书。5月23日，周口市政府以复议申请超出时效为由，作出行政复议案件终止通知书，决定终止行政复议。这份终止通知书上同时写有“建议法院立案受理”。7月6日，城关镇政府及招待所向郸城县人民法院递交诉状，把郸城县人民政府告上了被告席，请求法院撤销郸城县政府（2005）75号文件。郸城县人民法院不予受理城关镇政府及招待所对郸城县人民政府的起诉，理由是未经过行政复议。7月12日，城关镇政府向周口市中级人民法院递交诉状，又把周口市人民政府推上了被告席，请求法院撤销周口市政府行政复议案件终止通知书，并依法作出行政复议决定。周口市中级人民法院受理了此案。
该案案情简单、明了，但作为行政管理相对人的城关镇人民政府，在依法维权过程中的种种遭遇及社会舆论的关注度，却充分反映出中国人，包括公民、法人或其他组织，对待行政诉讼的观念，特别是行政机关作为行政管理相对人时认为上级政府的具体行政行为侵害了其合法权益时对待行政诉讼的维权观念。
因此，笔者认为，这虽是一个小案子，在下级政府诉上级政府的行政案件中，此案具有相当大的典型性，中国行政诉讼中“民告官”，特别是“官告官”的各种消极现象，十有八九都在此案中得以透视、折射，被舆论公认为“中国以下犯上第一案”，名符其实！从城关镇政府的维权过程及社会影响中，我们不难看出，我国公民对行政诉讼的观念有的发生了改变，有的冥顽不化，依然不变。
以1989年4月 4 日颁布、1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》为起点，与十六年后的现在进行前后对比，笔者发现我国公民对行政诉讼的观念呈现如下特点：   
一、把“官告民”和“民告官”的概念混淆
常听到有的老百姓抱怨说，“官告民”一告一个准，“民告官”，经常是输的占多数,“权比法大”,“官官相护”。其实，这是把“官告民”和“民告官”的概念混淆起来比较得出的不很准确的结论。
政府对老百姓说“不”的情况，天天见得到。但用法律手段与老百姓说“不”的情况，却只偶尔见诸于民事诉讼之中，这种诉讼俗称“官告民”。行政诉讼中的“被告”只能是行政机关或法律法规授权的组织，所以，“官告民”属于民事诉讼争议,不属于行政诉讼范畴。如笔者担任某城建局法律顾问期间，就曾代理过一起“官告民”的诉讼：一起是承租户租用公产房期间，该房起火烧毁房屋，该承租户不仅不赔偿房屋损失，连房租也拒绝缴纳。城建局不得不依法维权,将“民”请到被告席上。又如媒体报道的2006年“官告民——北京市海淀区民政局运用法律手段解决与居民的民事纠纷”案。这些，公众都能接受。谁叫你个人要侵占公家的利益呢？“官告民”一般是事实清楚，证据确凿，“官家”反复做工作无效后才采取的法律行为。
民主和法制社会，政府在出来处理与公民或法人的民事纠纷时，越是坚持依法行政，摈弃强制手段解决矛盾，越是一个好政府，越能树立法治政府的形象。从民事法律地位上讲，国家行政机关与公民、法人一样都是平等的法律主体。“民告官”和“官告民”一样，都是依法解决问题的正常和合法、文明的渠道。与强势的政府相比，公民和法人处于弱小地位，政府以强凌弱，即使一万个正确，也必然会使弱小群体受到伤害，时下一些地方政府对“官告民”不感兴起，觉得这样做有损政府形象和权威，认为只要政府有理就可以动用行政权力强制执行，没必要跟老百姓打官司。这是有悖于法治理念的“权力政府”的惯性和“特权思维”，打造服务型法治政府必须改变这种观念。
官如何告民，不需大肆宣传和学习，政府通过法律程序化解矛盾，维护自身权益的“官告民”，体现了政府对司法权威的尊重和敬畏，突显政府法律意识的“醒悟”，以现身说法为老百姓依法办事树立了榜样。
二、对“民告官”熟悉和认同，但心存疑虑
行政诉讼范畴中的“民告官”，在1982年以前我国是没有明确适用的程序的。从1982年开始，根据民事诉讼法规定，适用民事诉讼程序。当时的行政诉讼案件，由于时代的局限，案件数少，理论也不成熟，不要说广大百姓，连广大干部脑子里都没有用行政诉讼来维权的意识和概念。连最高人民法院也不得不承认，在审理“民告官”行政案件时，人民法院也普遍存有畏难情绪，受到的干扰比较多，不敢理直气壮的严格执法。1989年4 月4日颁布《中华人民共和国行政诉讼法》后，全国掀起了学习、研究《行政诉讼法》的热潮，用行政诉讼来维权的意识和概念才普遍进入国人的意识。
从1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》施行到现在，足足16年了，全国每年有大量的“民告官”案件。根据《最高人民法院工作报告》中统计的数据，1989年，全国各级人民法院共受理一审行政案件9934件，2001年全国的行政案件创16年来的最高峰，达到121008件，首次突破10万件大关。2005年全国地方各级人民法院共审结一审行政案件95707件。这个数据说的只是“审结”，加上“未审结”的，和最高人民法院受理的，至少超过100000件，增长了十几倍。虽然最高人民法院工作报告中从来就没有细分“民告官”的有几件？“官告官”的又有几件？但行家都知道，绝大部份都是“民告官”的案件，没有几件是“官告官”的案件。
公众都知道民可告官，而为什么还会对“民告官”心存疑虑呢？这是几千年封建社会的政治压迫所造成的恐惧症和“民不告官”思想意识没有完全消除的原因，也与当前的民主和法制建设存在的问题有关。我们可以从下面一组数据的对比中看到现实生活中这种心理的反映：
1989年，全国各级人民法院共受理一审行政案件9934件。在审结的案件中，维持原行政机关决定的4135件，占42.45%；原告撤诉的2966件，占30.%45；撤销行政机关决定的1364件，占14%；变更行政机关决定的587件，占6.03%.
1990年，全国各级人民法院共受理一审行政案件13006件,比上年上升30.92%。
1989年-1993年5年间,全国法院共受理一审行政案件84305件,平均每年上升35.5%,案件涉及到30多个行政部门.共审结82129件,其中,，维持原行政机关决定的占34.1%；撤诉的占35.4%；撤销行政机关决定的占17.5%；变更行政机关决定的占3%,作其他处理的占10%.;从上述数据中可以看出，1989年-1993年5年间全国法院共受理一审行政案件84305件,平均每年上升35.5%。这个比例是惊人的。说明《中华人民共和国行政诉讼法》这部在破除封建特权思想，建立社会主义民主和法治社会方面具有划时代历史意义的法律宣传效果非常明显，公民的行政诉讼的观念，民主意识和法治意识有了突飞猛进的提高。但我们也应当清醒地意识到，5年间维持原行政机关决定的占34.1%撤销行政机关决定的行政案件只占17.5%，撤诉的却占35.4%，变更行政机关决定的占3%。也就是说，这5年间公民提起行政诉讼的胜诉率还不到20%！笔者不是认为这个比例越高越好，或者要定个胜负指标限制法院。因为该赢该输只能根据事实和法律。老百姓多数人没有条件使用或不会使用这些数据来分析，但会“货比货，案比案”。问题更多的出在撤诉的占35.4%这个比例上。
再看下面这两组数据，这是前两年的最新数据：
1、2004年全国地方各级人民法院共审结一审行政案件92192件。(无各类结果数据)
2、2005年全国地方各级人民法院共审结一审行政案件95707件,上升3.81%。撤销、变更、确认行政行为违法或无效16895件；维持行政机关行政行为37192件；撤诉等41620件。
笔者根据2005年的数据计算：撤销、变更、确认行政行为违法或无效16895件,占17.65%；维持行政机关行政行为37192件,占38.87%；撤诉等41620件,占43.49%。按2005年的撤诉的占43.49%这个比例，快要有一半原告撤诉了！
这么庞大的撤诉队伍，难道都是完全自愿的？！经过多少思想斗争才提起的诉讼，怎么说撤就撤了呢？！民事诉讼怎么就没有这么高的撤诉率？！这就说明，公众都知道，行政诉讼不仅有政治风险，还有很大的诉讼法律风险。对“民告官”没有心存疑虑才是怪事。
难怪城关镇政府开初诉讼的念头，按其代理律师訾建营所说是基于“法院立案受理”的建议！总算找了个“文件依据”，否则，怕是打死也不敢开战的。据訾建营说，城关镇政府开始也有一定顾虑，但为了纠正县政府的处理决定，加上时间紧急，没什么回旋余地。没想到“一时的冲动”，不仅敢告县政府，还居然豁出去了，把县政府的上级周口市政府“逼”到了被告席上，真可谓把天捅了个大窟窿。
三、对“下级告上级”，干部顾虑，百姓陌生。
在公众意识中，“民告官”和“官告民”一样，大家都已经普遍习惯接受了，有了很大的认同感。标志着我国公民的民主意识和法治意识有了很大提高。但对“官告官”却显得相当陌生和神秘。
 其实“官告官”的提法并不全面，因为在行政诉讼中，不存在“上级告下级”的问题。
“官告官”为什么仅指“下级告上级”而不包含“上级告下级”呢？因为上级用不着告下级，封建社会如此，法制社会亦如此。行政诉讼中可以“下级告上级”，是因为下级是行政管理相对人和被管理者。下级不可能管理上级。上级行政机关依据它独有的强制手段，垄断性地塑造了同行政相对人的关系。除某些法定领域外，行政机关不需要借助外部力量就可以使相对方服从自己的意志。如《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》第五十九条就规定“县级以上地方各级地方人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，有权“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定命令”。上级完全可以利用法律赋予的远远高于下级的行政权来阻挡和避免下级的侵害，维护自己的合法权益。而下级呢，就不具有上级这种条件。在作为行政管理相对人和被管理者时，上级的具体行政行为侵害了其合法权益时，有些时候还必须拿起法律武器。
在行政诉讼中，下级政府能否告上级政府？对于这个问题，《行政诉讼法》第十一条就有规定，即公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵害了其合法权益，就具备原告主体资格。该条款规定的“法人”，理所应当地包括作为行政管理相对人时的行政机关，有时这个行政机关是某个部、委、办、局，有时就是人民政府。只是理论界对“在行政诉讼中行政机关能否当原告”这个论题论述得不是那么明了、详细。不少教材中对这个问题的论述给人一种“犹抱琵琶半遮面”的感觉。如1989年8月人民法院出版社出版的《行政诉讼法专题讲座》，那是最高人民法院《行政诉讼法》培训班编写的教材，当时在全国算最权威的《行政诉讼法》理论教材了。该书就没有“行政机关在作为行政管理相对人时，是否可以作为原告提起行政诉讼”的论述。其他教材里也很难见到。
笔者曾在“一五普法”和“二五普法”期间经常被抽去做教员，所看到的各级党委普法办和司法行政部门《行政诉讼法》宣传教材和 考试题都未细讲过这个问题，考试一般也不考这个内容。由于我国过去长期是封建社会，“民不告官”的影响很深，我国建立行政诉讼制度不久，不少老百姓还不知道告、不会告、甚至不敢告政府。在这种情况下，更应当要强调保障公民的合法权益。所以，“普法”期间重点宣传的是“民告官”。导致广大公民，包括不少干部在认识上存在模糊。有的人把党的组织原则中的“下级服从上级”错误地理解为对上级行政机关的具体行政行为侵害了其合法权益时，也只能“下级服从上级”，不敢依法维权，政治概念与法律概念混为一谈。从法制宣传方面看，“下级告上级”的案例材料也非常难以见到。媒体报道的也非常少，更没有像河南省周口市郸城县城关镇政府不服县政府土地权属争议处理决定而维权的案例这种典型案例见诸报端。所以，不要说老百姓，恐怕人民法院行政庭的部份法官，也不一定能举得出一二件“下级告上级”的案例。因此，对于“下级告上级”，广大干部顾虑重重，老百姓也感到非常陌生。
所以城关镇政府告郸城县政府和周口市政府案土地行政案曝光后，在全国引发了“下级政府能否告上级政府”的大讨论。不少法学专家、教授也参与其中。如北大法学院姜明安教授对于下级政府能否告上级政府问题，说了两种情况：一种是，在下级作为行政管理者行使公权利的情况下，对于上级的命令或者决定应该服从，此时，下级与上级之间都是行使公权利的关系，下级不能告上级；另一种情况是，下级作为被管理者，对行政行为不服时，可以起诉上级。
令广大读者欣慰的是，周口市政府法制办的干部观念还比较到位的。他们认为：“镇政府告市政府，不存在犯上不犯上的问题。如果涉及行使行政权、管理公共事务方面，一般是不允许下级告上级的。”
十六年来，“下级告上级”的行政复议案件诉讼案件数量少，增长幅度非常缓慢。官方是有这些统计数据的，但不知出于什么考虑，从不把这类数据公之于众。如2005年3月11日的《最高人民法院工作报告》，对2004年全国地方各级人民法院审结的一审行政案件，只报了个“行政案件92192件”，并无各类处理结果数据，让公众也无法计算各类处理结果数据所占的比例。这是不是意味着我国行政机关的执法水平已经高到不需要过多的行政复议，更不需要行政诉讼来解决了行政争议了呢？
非也！是因为我国公民的民主意识和法治意识有“意识障碍”！这个障碍源于各级领导干部的民主意识和法治意识严重滞后，不少人仍然认为“权大于法”。以权代法。看不得“下级告上级”的行为，认为是向上级权威的挑战，封建时代的“以下犯上”观念仍然根深缔固，生怕自己的错误被纠正，生怕自己的丑闻被曝光，生怕下级和自己“平起平坐”。因为在我国，要想和市长、部长在法律上真正平等，并且“平起平坐”，只能在在“民告官”或“官告官”诉讼中才可以实现。这就造成不少下级行政部门不敢依法维权。当合法权利被侵害时下级经常是牺牲自己的合法利益，明哲保身，但求无过，唯上是从。这也是“镇政府告市政府案”具有新闻价值和法理价值，引起广泛关注和深入讨论的一个重要原因。这也是媒体热衷“镇政府告市政府案”的一个重要原因。因为公众想知道，下级政府能否告上级政府？怎么告？结果又会如何？
中共中央高瞻远瞩，决定开展社会主义法治理念教育，中共中央政法委员会还专门编写了《社会主义法治理念教育读本》（简编本）。政法机关干部的法治理念可以通过这次教育甚至接之而来的若干次教育活动提高，那么，各级政府和公务员的法治理念如何提高呢？这还是个值得深思的问题。
四、敢用行政诉讼与上级说“不”的意识逐步进入实践
行政诉讼作为解决行政争议的一种诉讼制度，它与行政复议制度一起，构成了我国解决行政争议的两种法律制度。后者系由国家行政机关自行解决，说到底还是一种行政活动，属于行政监督，或称行政救济。前者系由国家司法机关通过司法程序审理解决，是一种司法活动，属于司法监督，或称司法保护。
在我国，行政权力是非常庞大的。正因为如此，国家制定了很多监督、制约行政机关权力和保障，促进行政机关以法行政的法律。到目前为止，我国已经建立起了一整套监督、制约行政权力和解决行政争议的系统、完备的法律体系，如1990年10 月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》和1990年12月24日国务院发布、1994年10月9日国务院修订发布的《行政复议条例》及1999年4月29日颁布、1999年10月1日施行的《中华人民共和国行政复议法》、1994年5 月12日颁布《中华人民共和国国家赔偿法》，1996年3月17日颁布《中华人民共和国行政处罚法》1997年5月9日颁布《中华人民共和国行政监察法》，2003年8月27日 颁布《中华人民共和国行政许可法》，2006年8月27日颁布，2007年1月1日施行《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。这七部法律，已经完整地构成了对行政机关的监督、制约体系。同时也是解决行政争议的系统、完备的法律体系。
不仅如此，为了规范和监督行政执法行为，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，国务院制订了《全面推进依法行政实施纲要》（国发（2004）10号）、国务院办公厅下发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办法（2005））37号），各省、自治区、直辖市也纷纷制订了《办法》，如《云南省行政执法责任制追究办法》（云政办发（2006）88号），有的省会城市和地区也结合实际，制订了《实施办法》，如2006年10月15日实施的《昆明市行政执法责任制实施办法》。
总的来看，规范和监督行政执法行为，从国家到地方，法律、法规、规章、规范性文件制度应有尽有，已经相当完备了。用行政诉讼维权，“有法可依”的问题已经基本解决了。
按照上述规定，行政执法行为也要依法接受监督、考评和责任追究，不作为，乱作为情节严重的调离执法岗位并取消执法资格，有错不纠，拒不接受监督的典型案例可能被公开曝光。
下级告上级，从意识到实践，是一个漫长的过程，是需要政治勇气和魄力的。清华大学公共管理学院副教授彭宗超在评论城关镇政府告郸城县政府和周口市政府案土地行政案时说“：当下级政府与上级政府发生权力冲突与法律争议的时候，通常是下级服从上级，法律服从权力……城关镇政府敢于诉诸法律解决与上级政府争议的行为，确实表现出相当的政治勇气。不管这个案子结果如何，这个事件本身就预示着我们的基层政府在依法行政方面有了了不起的进步。”
中国人民大学法学院宪法学与行政法学教授莫于川就此评论说：“行政诉讼法解决的是政府机关与行政相对人的关系。所谓行政相对人，即政府机关的管理对象，其身份为私主体，也可以包括行政机构。该事件之所以引起轰动，与我们社会的常态和由此形成的公众理念有很大的关系。平时，政府机关很少作为原告出现，以下告上更是少之又少，因此形成的理念是，下级政府只能被动地接受指挥，不能以下抗上。但事实上，镇政府的行为完全是有法律依据的，并不具有什么创新性。但不管法律是否赋予权利，下级政府机关状告上级政府，毕竟是有风险的事情，因此还是需要相当的勇气。从这个意义上说，此事件有利于“依法行政”，平常的事件就显得不平常了。”
虽然官方不公布“下级告上级”的数据和案例，但据笔者了解，这几年“下级告上级”的案件全国还是每年都有的。周口市政府法制办的干部就说过“还说此案是首例，其实不是首例，类似的案件在河南有数十起，在全国也有上百起”。这说明下级行政机关在认为上级行政机关的具体行政行为侵害了其合法权益后，选择行政复议和行政诉讼维权的逐步增多，敢用行政诉讼与上级说“不”的意识逐步进入实践。
五、多数人愿选择行政诉讼维权
在过去，对政府的监督，主要是党的监督，人民的监督，权力机关的监督，政府系统内部自己的监督。这与上级政府和领导的“老子思想“”“老大思想”有关。现在，由于行政监督的法律、法规逐步完善，公民对行政机关的监督逐步形成主要的三种形式并存的格局：行政监督、司法监督、权力机关的监督。公民多数人原选择司法监督即行政诉讼这种方式维权。
根据我国现行法律，公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵害了其合法权益，可以选择的法律救济方式有三种：第一种是请求行政监督，1、行政监督，包括级别监督和职能监督。级别监督的主要形式是行政复议，包括请求作出原具体行政行为的行政机关撤销原具体行政行为或申请行政复议。职能监督是监察机关的活动；第二种是提起行政诉讼即启动司法监督程序；第三种是寻求权力机关依法对行政机关进行监督，纠正行政机关的错误的具体行政行为。如
《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》第44条规定了人民代表机关通过解决争议监督行政机关的权力：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”可以撤销本级人民政府不适当的决定和命令，撤销个别行政领导人的职务。《行政监察法》第二条规定：监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家机关任命的其他人员实施监察。《监督法》第三十条：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不当情形之一的，有权予以撤销。第三十九条：各级人民代表大会常务委员会对属于职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。
从实践来看，我国公民、法人或者其它组织多数还是选择行政诉讼这种方式来维权。为什么呢？大量实际案例表明：请求作出原具体行政行为的行政机关撤销原具体行政行为，一是行政相对人本身因对行政处理结果不满，对原行政机关极其工作人员存在不信任感；二是作出原具体行政行为的行政机关一般是不会因行政相对人提出异议就去复查原具体行政行为是否存在错误的。行政复议呢，一是行政复议机关与作出原具体行政行为的行政机关本身就是上下级关系，“一个系统的自家人”，加上“官官相互”的封建思想阴魂不散，在作出复议决定之前，他们考虑的首先不是原具体行政行为是否存在错误这个前提，而是考虑撤销或不撤销原具体行政行为的社会效果或政治效果，看下级的面子，看上级领导的眼色行事；二是《行政诉讼法》第二十五条规定：经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。维持一切平安无事，改变倒可能引来诉讼缠身。哪一级政府愿意打官司啊？多一场不如少一场。所以，一般情况下是不会撤销原具体行政行为的。城关镇政府的土地使用权纠纷案就是例子。城关镇政府不服郸城县人民政府的处理决定，为什么请不动郸城县人民政府自行纠正，申请复议后，为什么周口市政府又推出来？！城关镇政府作为一级基层人民政府欲采用这个程序尚且如此艰难，何况其他“公民、法人或者其它组织”呢？
权力机关的监督呢？好是好，但因权力机关是管大事的地方，一般案件权力机关不便直接过问，也没有那么多精力了解案情，而且，要启动权力机关重视一个案子，并非如请求行政复议或提起行政诉讼那么简单，一纸文书上去就有人过问。这种方式如同上访一样，有时候除了理由足够充足，能否凑效还要看你的运气好不好。
因此，三种方式比较，最好的莫过于行政诉讼这种方式。这种方式只要一纸诉状，再交点诉讼费，管你是县长还是区长，市长还是省长，都得在法庭规定的时间和地点论理，至少你也得在《授权委托书》上签下尊名，派个人来应付一下吧。否则敢不来你就试试看，法大还是权大，在这个时候，不管“首长”的级别有多高，还得承认这个苦涩的答案——法大！只有在这个程序中，在这种特定的场合，“人人平等”的法律原则才得以表面上体面的完整的体现。行政相对人对行政处理结果不服，心里大多有“鼻子大了压着嘴”的压抑感，能够把“上级”告上法庭，本身也带有心理上的平衡的一面。特别在“下级告上级”的案子中，“下级”恐怕也只有在法庭上，才能和“上级”“平起平坐”和平等对话。可惜的是，在中国，也可能是笔者孤陋寡闻，至今没见过哪位“下级”首长与“上级”首长对坐在法庭上的。城关镇政府的镇长也没上法庭吧，媒体连名字都没有提到。怎么，把“火”引燃，他老兄倒不知哪里逍遥去了。
六、人情关系和本位主义对行政诉讼的消极影响不容忽视
行政诉讼的不同点在于它是通过行政审判活动纠正行政机关的违法行为来达到保护人民、法人或者其它组织的合法权益的目的。这就是说，行政诉讼的中心环节是审查行政行为的合法性。行政诉讼争议的标的是行政机关行使行政管理职权所发生的行政法律关系。但在目前的诉讼中，影响审查行政行为合法性的因素不单单是事实和法律，法院在受理、审判、执行的各个环节都会受到其它因素的制约和干扰。1990年10 月1日起《中华人民共和国行政诉讼法》施行到现在，十六年过去了。我国有关行政监督的法律应有尽有。法律制度建设是一帆风顺，蒸蒸日上。可为什么我们的法律意识，特别是采用行政诉讼凡是解决行政争议的意识没有象法律制度建设一样“一帆风顺，蒸蒸日上”呢？其中一个重要的原因就是人情关系和本位主义对解决行政争议的消极影响非常大。
如在城关镇政府告周口市政府案案中，与城关镇政府和城关镇招待所争土地使用权的对方当事人张显荣是退休干部，曾任城关镇党委书记及郸城县人大副主任。原告方唯一的负责人、镇司法所长徐真，而他的直接领导，城关镇分管政法和纪检的副书记就是张显荣的大女儿张宏。此案起诉于市中院，而张显荣的大女婿是市中院行政处的副处长，周口竟没有律师愿意接这个官司。在郸城县里，张显荣的儿子是宜路镇的镇长，小女儿在县财政局工作，小女婿是县检察院反贪局的局长。对方当事人的势力足以让有关人员望而止步。
这恐怕是城关镇政府是镇政府根本不指望权力机关依法对行政机关进行监督的原因。毕竟，“虎走威风在”啊！这恐怕也是城关镇政府打算撤诉的重要原因。郸城县人大呢，也就来个“不告不理”，对此轰动全国的大案，“我坐钓鱼船，任凭风浪起”，没有对此关系该县改革发展稳定大局和群众切身利益，社会普遍关注的重大案件，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查或提出询问、质询。袖手旁观，默不作声。
城关镇政府告郸城县政府和周口市政府到底会不会被施加压力，此前的媒体报道中提及：“镇政府领导的压力一点也不小”“好几个领导被县里领导轮番找去谈话”。由于案件的结果可能影响县里的发展方向，镇政府目前“必须考虑怎样做对周口市地方工作的冲击最小”。尽管城关镇政府开初诉讼的念头，是基于“法院立案受理”的建议，但毕竟迈出了勇敢的第一步，先告县政府，后又告了县政府的上级市政府。其勇气和胆识还是值得称赞的。因为很多下级政府明知上级行政机关的具体行政行为侵害了其合法权益时，可以提起行政诉讼，但他们大多选择牺牲法人或地区、集体利益，保全个人的政治前途的方法，不敢抗争。宁愿渎职，也不尽责。这说明城关镇政府领导对依法维权行政诉讼观念是到位的，意识是很高的。但从另外一方面，我们又可以看出城关镇政府领导在处理这件事情时的矛盾心态和做法，这样的事情发生在熟人社会，各种人际关系极大地制约和限制了有关人员的意原和行为。譬如：
（1）城关镇政府为什么不在法定期限内申请复议？让周口市政府和郸城县法院钻空子，一推二滑了之。自己要给自己找这么多的麻烦，形成骑虎难下之势？给人感觉原告坚决要打这场官司，却希望输掉这场官司，两方都不得罪，玩官场游戏。
（2）为何不重新确定一位副书记或副镇长直接负责该案呢？城关镇分管政法和纪检的副书记就是张显荣的大女儿张宏，为什么她不主动要求回避呢？镇党委书记不是管政治工作的吗，为何不以党委名义要求张宏回避这件案子？这不成了“周瑜打黄盖，愿打的愿挨”做戏给老百姓看吗？官司要打，前提是只能输，不能赢。这样，各方就好交代了。
怪不得周口市没有一个律师愿代理这个案子，不是怕，而是厌恶和烦！
此案在社会上引起了极大反响。媒体，特别是网站，纷纷报道，大肆炒作，不少法律专家、学者也纷纷发表评论，各有关当事人也以不同方式，在不同场合或多或少作了解释或表白。有不少媒体称此案是中国“以下犯上第一案”成为2006年中国最受关注的案件。据说此案受到了省市领导的关注后，城关镇政府更是显得不自然，撤诉呢，无法对全镇老百姓交代，继续打下去呢，法律上能否胜诉没有把握，政治上的风险更是难以预料。
政府依法维权是我国法治社会的基本要求和必然结果，政府这么做不仅不丢面子，不损威信，反而在人民群众中树立了守法政府的良好形象，有助于培养公民的法律意识。反之，政府动辄挥舞权力大棒处理与公众的矛盾，势必落下一个蛮横、粗暴政府的骂名。公民法律意识的提高首先取决于政府以身作则，政府带头依法维权等于给群众提供了一面守法的“镜子”，对增强公民法治思想和理念大有裨益。而广大公众法律意识的普遍提升恰恰是建设法治社会的坚实基础。
令人遗憾的是，从“镇政府告市政府案”这一普通小案中，我们看到了进步的方面，同时也看到了很多妨碍民主与法治进程的根深蒂固的观念仍然没有多大改变。在当今这个熟人社会里，人情关系和本位主义对行政诉讼的消极影响是个不容忽视的大问题。
七、舆论不仅看“热闹”，也问“门道”
以前媒体报道行政诉讼案件，大多轻描淡写，就事论事，看“热闹”看笑话.对行政争议解决方式,公众也在不同程度上予以比传统刑事、民事案件更多的关注。的多。这次不同了，舆论不仅看“热闹”，也问“门道”。就城关镇政府告郸城县政府和周口市政府案，舆论不仅就事论事，而且刨根究底，穷追猛打，不仅报道了案件的表面现象，而且从各个不同的层面和侧面，一次又一次的将案件的背景，当事人的利害关系，各个部门的态度和做法淋漓尽致的展现于公众面前。让各个当事人想躲都无处躲藏。任由国人评判。在此案的报道中，媒体还列出议题，引导公众深入讨论。不仅从新闻角度，而且从概念、法律、历史、现实、制度、思想、到政治、道德全方位来剖析这件案子，引发了一场关于“下级告上级”的大讨论。这是新闻界的一大进步。可以说这场大讨论对于提高公民特别是下级行政机关对《行政诉讼法》的理解和认识，根据《行政诉讼法》的规定维权是一个极大的促进，具有非常积极的意义。
十六年来，我国的的行政诉讼从无到有，开拓前进，初步打开了局面. 我国公民的行政诉讼维权观念也从无到有，从淡薄逐渐浓厚，呈现了稳步发展的良好势头。但是,由于行政诉讼制度建立不久,有些公民和行政机关，包括审判机关的对行政维权的重要性认识不足,目前一些地方仍然存在公民、法人不敢告,行政机关不愿当被告的现象, 人情关系和本位主义对行政诉讼的干扰依然存在，人民法院也有畏难情绪.因此,进一步学习、宣传、贯彻行政诉讼法及有关配套法律法规,特别是认真开展社会主义法治理念教育，首先提高政法干部的社会主义法治理念，进而提高全体公民的社会主义法治理念，仍然是今后一项十分重要的任务。
 
 
参考资料：1、最高人民法院工作报告（90年、91年、93年、2001年、2005年、2006年）；
2、人民法院报社主办的《法周刊》2006年9月8日《镇政府告市政府，难言之隐和欲言之事》；
3、中国律师网2006-09-21《镇政府告上级政府“告”出的尴尬》；
 
 
（2006年10月22日）