关于新中国1954年宪法制定过程若干问题探讨——— 纪念1954年宪法颁布50周年
发布日期：2004-05-14 文章来源： 互联网
一、新中国制宪权的性质
新中国宪法的制定首先要研究制宪权的正当性问题，“研究新中国的制宪权，将进一步加深对我国宪法的社会主义本质的认识”[2]，有助于揭示新中国制宪权主体、制宪程序的正当性等。
制宪权是宪法制定行为的根据，而宪法制定具有特定的内涵，不同于宪法成立的事实与状况。宪法成立是在社会政治、经济、文化等综合因素的影响下出现的，需要社会成员共同体意识与参与意识。宪法成立首先是一种政治社会学的现象，成立本身不一定具有法的意义。为了使宪法成立的事实得到合法化，便需要合法地制定宪法的行为，赋予宪法成立以积极的法的意义，变为一种法的现象。因此，在理解制宪权概念时，需要区分宪法成立与宪法制定的概念，注意分析制宪权概念的法的意义。制宪权、修宪权与立法权是属于不同层次的权力形态，修宪权是依据制宪权而产生的一种权力，可以理解为制度化的制宪权。从制宪权的性质看，制宪权是稳定的权力形态，不能随意行使，否则将对整个宪政秩序产生负面影响。但另一方面，为了保持宪法与社会生活的相互协调性，宪法制定权价值又通过宪法修改权得到巩固和发展，使宪法保持一定程度的弹性，适度地对宪法内容作必要调整。从权力的位阶关系看，宪法修改权是属于宪法核心内容的，依宪法行使的权力，某种意义上高于立法权、行政权与司法权的具体权力形态，其功能存在严格的界限。因此，即使由一个机关同时行使制宪权与修宪权，但行使权力的性质与程序是不尽相同的，不应混淆两者的界限。当一个国家通过国民投票决定宪法修改时，这种国民投票权也是一种源于制宪权的修改宪法行为，不可能是始原的制宪权。有时制宪权与修宪权行使主体是相同的，但其行为依据的权力属性与行为的性质则不同。立法权活动要从属于制宪权宗旨，不能脱离制宪目的与原则制宪权概念是在社会变迁过程中产生和发展的，标志着宪法制定行为的规范化与自我完善程度。
从宪法学发展的历史看，制宪权理论源于古代雅典、古罗马的法制及其中世纪根本法思想，并与近代国民主权、立宪主义思想的结合中逐步形成为综合的价值性概念。因此，制宪权概念的产生是近代社会权力世俗化的产物和标志。首先，制宪权概念与根本法思想有着密切的关系，根本法观念的出现实际上为制宪权概念的产生提供了理论基础。日本芦部信喜教授认为，将制宪权与一般国家权力区分的思想之所以产生，以各种法思想及政治思想作前提，当中扮演决定性角色的，系根本法（lex fundamentalis）思想与国民主权说，经由二者的结合、发展，制宪权理论获得稳固的基础。[3]把根本法思想作为制宪权基础的重要意义在于，国家保障社会成员的固有的自然权，发挥宪法作为契约的功能。宪法作为根本法，体现民意的最高意志，是以契约为纽带建立的社会共同体的价值体系。因此，任何形式的立法权不能改变作为契约的宪法，不得与宪法相抵触。其次，制宪权概念形成过程中国民主权说发挥了重要功能，实际上成为制宪权思想的主流。实际上，西耶斯的制宪权理论中既包括卢梭等人的社会契约思想，同时以制宪权价值为基础建立国民主权与权力分立相结合的体制。国民主权所反映的民意的最高性价值与制宪权所体现的社会个体价值的尊重是制宪权正当性的基础。第三，制宪权观念与立宪主义传统有着密切的关系。从立宪主义的价值看，宪法制定权首先要具备正当性，并由特殊主体运用正当性的宪法制定权创制宪法，建立实定宪法秩序。宪法是否具有正当性是宪法发挥功能的前提和基础，它与合法性范畴共同构成宪法存在的形式。宪法具有正当性这个命题在客观上产生如下事实：宪法规范效力的最高性；社会成员对宪法的信任以及基于信任而形成的维护宪法的安全度；宪法正当性同时成为评价宪法解释的基础，即宪法制定后宪法解释之所以可能，根据在于宪法正当性；同时宪法正当性是拥护和完善宪法的内在要素。在特定的国家或特定的历史发展阶段，实定宪法秩序的存在是单一的、现实化的状态，而正当性的评价有可能是多样化的，有时难以确定多数人的意志。
新中国制宪权的性质与来源问题是学者们普遍关注的理论焦点之一。有的学者认为，制宪权是自然法中存在的一种“始原的创造性”权力，在国家和宪法存在以前，作为制宪权主体的国民就在特定的“自然状态”中已存在，即制宪权是不以国家权力或任何意义上的实定法存在为其条件的。从这个意义上讲，制宪权是一种始原的、创造的权力（Konsituierte Gewalt），区别于国家权力，不以国家权力的存在作为条件，国家权力是依据制宪权而产生的“形成的权力”，制宪权是有组织的国家权力存在的前提。这种观点的主要理由是，宪法制定权是形成宪法秩序的原始的力，不能设想会存在把宪法制定权给予合法化的上位的实定法规范。它只能实现自我的正当化。也有学者在解释宪法制定权性质时认为，宪法制定权是赋予宪法规范效力的实际的政治性的判断，在存在形态上它应早于宪法上的权力而存在，是宪法制定权的上位性概念。[4]如果我们把制宪看成是一个国家统治的最高决定权的话，制宪权本身不能成为游离于国家权力活动之外的权力，它实际上是最高决定权的具体表现，即有权决定国家统治形态的阶级运用制宪权具体创造宪法，以巩固统治关系。通过制宪权的运用反映主权者根本意志的同时，制宪权也可起到决定具体权力活动方式与界限的功能，有助于强化宪法规范的效力，建立以宪法为基础的权力制约机制。立法权、行政权与司法权三权的组织与活动原则由制宪权决定，它是一种制度化的权力形态。因此，在理解制宪权与国家权力相互关系时，应注意区分根源意义上的国家权力与具体组织化的国家权力，不能简单地把制宪权表述为始原性的权力，否则会导致制宪权与国家权力之间的相互冲突。从一般意义上讲，主权是一种国家统治形态的最高决定权，制宪权作为最高的政治决断权，实际上包含在主权范畴之内，即制宪权转化为主权。在实际的制宪过程和制宪原则的确立过程中，不能一概排斥制宪权对主权的实质上的依赖性。完全脱离一定主体的政治意识形态或权威，脱离主权者的活动就不可能制定现实状态或意义上的宪法。制宪权的创造性与自律性并不完全排斥宪法制定过程中主权的意义与功能，它不是不受主权制约的纯自然法意义上的权力。通过制宪权而得到具体化的国家权力也不是独立的权力形态，它只不过是组织化的国家权力体系而已。因此，区分不同意义的国家权力在学理上是有一定意义的，但在具体实践过程中制宪前后的国家权力是无法具体区分的，需要从各国的实际情况和国家权力整体上理解制宪权的起源问题。在一个特定的国家，当国民还没有取得政权以前无法运用制宪权制定宪法，不能有效地实行宪法统治。有学者把这种现象解释为“人民在没有取得政权以前有制宪权，但只是没有条件行使”。[5]这种解释的合理性在于试图区分政权与国家权力之间的界限，在一定程度上保持制宪权作为始源性权力的属性。但从宪政制度的结构与运作过程看，获得政权以前的制宪权只在有限的范围与程度上表现其价值，缺乏现实化的动力与正当性基础。在人类宪政的发展史上，实现宪政理想的斗争实际上是围绕政权而展开的，政权的力量是制宪权价值现实化的基本因素。
另外，规范层面的制宪权与事实层面的制宪权、社会意义上的制宪权与法律意义上的制宪权存在形式也是不尽相同的，应注意分析不同性质制宪权之间的相互关系。在实际的政治实践中，制宪权的行使是通过主体的活动得到实现的，而主体是在具体条件和环境下，依靠一种政治力量对政治决策问题作出根本性的判断。哪些主体，通过什么程序通过何种模式的宪法体制并不是由自然力量推动的，其背后实际上存在成熟的政治力量，是在一定政治背景和政治力量的推动下，完成制宪任务。正如有学者所提出的，制宪权产生于政治力量，修宪权是由宪法赋予的。[6]在这种意义上讲，新中国制宪权的正当性具体表现在作为制宪权主体的人民获得国家政权的事实。在广大非西方国家，制宪权行使往往是在获得主权独立后，作为主权独立的象征制定一部宪法。因此，在这些国家主权独立是本民族制定统一的、独立宪法的前提。
二、1954年宪法制定背景
从上述制宪权理论的分析中可以看出，新中国制宪权的正当性源于中国人民掌握国家政权的事实，即人民政权的性质决定了制宪权的人民性与统一性性。而人民作为制宪权主体，不可能每个人都能参与制宪的过程，它通过由人民选举产生的代表机关具体行使制宪权。这就是说，制宪权的产生并不能自然地决定宪法的诞生，制宪权的具体行使在客观上需要一定的条件。最基本的条件是，通过普选产生全国人民代表大会，由它统一行使制宪权。1954年以前，由于制宪条件不具备，由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会行使制宪权，制定了起临时宪法作用的《共同纲领》。到了1953年，国家的政治、经济与文化发展发生了重大变化，这些变化为制定新中国第一部宪法提供了客观环境。
（一）制宪的客观社会环境
1.《共同纲领》与社会生活的冲突
从制宪权发展的一般规律看，1949年10月中华人民共和国成立后即准备宪法的起草工作。但当时获得政权的事实与具体进行制宪工作之间存在一定的距离，无法获得制宪的安定的环境。主要是：当时大陆还未全部解放，战争尚在进行；反革命势力还很猖獗，各项社会改革尚未全面开展；社会秩序还不够安定；遭受长期破坏的国民经济尚有待恢复；人民群众的组织程度和觉悟程度尚未达到应有的水平等。在这种条件下，还不能立即召开由普选产生的全国人民代表大会并且制定一部正式宪法。根据当时的情况，中国共产党邀请各民主党派、各人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及国外华侨等各方面的代表635人，组成中国人民政治协商会议，代表全国各族人民的意志，在普选的全国人民代表大会召开以前代行全国人民代表大会的职权。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议选举产生了中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立，并且通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。
共同纲领实际上是建国纲领，起了临时宪法的作用，它规定的一套政治、经济制度主要适应建立政权的需要，并不适应国家经济建设进一步发展需要。周恩来早在1953年1月，在《全国人民代表大会应该有自己的法律——宪法》一文中指出“既然要召开全国人民代表大会，选举政府，共同纲领就不能再作为国家的根本法律了。当初共同纲领之所以成为临时宪法是因为政治协商会议全体会议执行了全国人民代表大会的职权”[7].周恩来在这篇文章中还特别谈到制宪的可能性问题，他认为，起草宪法虽然有困难，但是可以解决的。他特别强调，宪法的制定并不改变过渡时期的性质，并不是说马上要搞社会主义[8].共同纲领规定的政权性质，是一个由各阶级、各方面人士参加的人民民主统一战线的政权。而中国共产党的目标是要建立一个以工人阶级为领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的政权。在共同纲领下，国家还没有组成人民代表机关，而是由政治协商会议代行人民代表大会的职权。在地方，人民政权没有完全建立，实行军事管制，有条件的地方可召开人民代表会议。在经济制度上，它是一种恢复经济的体制，既不是社会主义的经济制度，也不是资本主义的经济制度，而是两者并存、并行发展。
为什么有共同纲领还要制定宪法？对这个问题，刘少奇同志在54宪法草案的报告中详细作了说明。他说，在中国近代史中，人们曾长期争论过一个根本问题——中国的出路是什么？是资本主义还是社会主义？对于这个问题，五年来国家发生的巨大变化已作了生动解答，同时也充分证明，“由目前复杂的经济结构的社会，过渡到单一的社会主义结构的社会，即由目前的新民主主义社会过渡到社会主义社会，是我国应当走的唯一正确的道路”。如果继续维持现状，中国就可能变成资本主义。他说，或许有人想走维持现状的道路，即既不是资本主义道路，也不是社会主义道路，将我们现在所处的情况维持下去。有些人希望永远保持这种状态，最好不要改变。他们说有了共同纲领，何必还要宪法呢？社会主义和资本主义这两种相反的生产关系，在一个国家里互不干扰地平行发展，是不可能的，它不变成社会主义国家，就要变成资本主义国家，要它不变是绝对不可能的。我国要走社会主义道路是确定不移的，要走社会主义道路，就需要有法律形式把我国过渡时期的总任务确定下来。[9]
2.社会结构的变化
从1953年起，我国已按照社会主义目标进入有计划的经济建设时期，需要制定一个宪法调整日益复杂化的社会经济关系的变化。
从1949年新中国成立到1954年这五年时间里，人民民主政权在全国各地普遍建立并日渐巩固。依照《共同纲领》的规定，人民民主政权的建设分三步来进行。第一步，在新解放区立即建立军事管制，由上级派干部主持当地政务，成立军事管制委员会和地方人民政府，肃清反革命残余势力，并且召集各界人士座谈会，以建立和当地群众的联系。第二步，当地人民政府召开各界人民代表会议。代表由各单位推选或政府特邀。各界人民代表会议作为政府的咨询机关，可以向政府提出自己的建议，反映群众的意思和要求。但法律上没有规定政府工作的权力。第三步，各界人民代表会议中，由各单位直接或间接选举的代表增多，由政府特邀的代表逐渐减少。各界人民代表会议逐渐代行人民代表大会的职权，成为地方国家权力机关，选举人民政府委员会，审查人民政府的工作报告和预、决算，并且可以做出决定交由人民政府委员会去执行。“到1952年底，人民代表会议的代表已有1300余万人，其中直接和间接选举的占80%以上，全国各省和直辖市，2/3以上的市，1/3以上的县和绝大部分的乡，都由人民代表会议代行了人民代表大会的职权，选举出各该级人民政府”[10].1953年1月，中央人民政府委员会第20次会议决定实行普选，召开由人民普选产生的地方各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会。1953年2月11日，中央人民政府委员会第二十二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。这是新中国的第一部选举法。它吸收了革命根据地民主选举的经验，特别是建国后民主选举的经验，并且吸收了国际的经验，特别是社会主义国家选举的经验。基层选举工作于1953年3月开始，到1954年5月胜利完成。到1954年8月，县级以上地方各级人民代表大会先后全部建立。“除台湾省尚未解放外，我国人民已经在25个省、内蒙古自治区、西藏地方、昌都地区，3个直辖市，2216个县和相当于县的行政单位，163个市，821个市辖区和22万零466个乡建立了自己的政权，此外还建立了65个县级以上民族自治地方的自治机关”[11].新中国成立后的五年中，人民民主政权建设的成就，使人民从未享有政治权利的地位转化为国家的主人、行使当家作主的权力，管理自己的国家。
从1950年冬到1953年春，在新解放区占全国人口一多半的农村完成了土地制度的改革，彻底消灭了在我国延续了几千年的封建制度的基础——地主阶级的土地所有制。从1950年12月到1951年10月，在全国范围内开展了镇压反革命运动，基本上扫除了国民党反动派遗留在大陆上的反革命残余势力。同土地制度改革和镇压反革命相配合，党还领导人民进行了多方面的民主改革，颁布了《中华人民共和国婚姻法》，取缔了旧社会遗留的卖淫嫖娼、贩毒吸毒、聚众赌博等各种丑恶现象。“抗美援朝战争是中国人民民主革命反帝斗争的继续。土地改革和其他各项民主改革是中国人民民主革命反封建斗争的完成”[12].这些胜利，使人民民主专政的政权更加巩固，使恢复和发展经济的工作有了必要的社会政治条件。新中国成立后五年中人民政权的建设，为人民行使制宪权提供了坚实的政治与法律基础。
3.经济结构的变化
从1949年起国家进行了为期三年的国民经济恢复和发展工作，到1952年时，我国实现了国民经济的根本好转，完成了国民经济恢复工作。“1952年，工农业总产值810亿元，比1949年增长了77.5.%[13]”。在经济恢复的同时，国民经济结构也发生了深刻的变化。国营经济、私人资本主义经济、个体经济、国家资本主义经济、合作社经济都得到了发展。由于国家的支持和经济结构的合理性，国营经济发展迅速。“截止1952年止，全国工业总产值中国营工业约占53%，合作社经济和公私合营工业约占8%，私营工业约占39%”[14].“1953年，国内市场商品批发总额中，国营与合作社商业约占70%；在对外贸易总额中，国营部分约占92%”：“国家银行是社会主义的，交通运输等部门中的社会主义成分占着绝对的优势” [15].这表明，我国经济的恢复，不仅有数量的发展，而且有性质上的变化，国营经济迅速发展并已处于国民经济的领导地位，成为社会主义改造的坚实的物质基础。
4.人民的民主需求与组织化程度的提高
“民众对宪法的认识，对宪法价值的判断及其宪法感情等构成一定的宪法意识，对制宪过程及制宪以后的宪法施行过程都会产生深远影响”[16].民众对宪法的需求与态度是制宪与行宪的重要社会基础。1954年宪法制定时，中国社会已具备了较为深厚的人文主义基础。正如周恩来总理所指出的“我们现在的宪法草案，在全国是已经有了基础的。基础有两种：第一，我们实行了三年共同纲领，大家在政治生活上、在实践中，体验了、认识了我们的国家制度、政治结构和人民权利这些问题。第二， 我们普遍地组织了共同纲领的学习运动”[17].这种基础使宪法的制定有了内在的推动力并因之而使其更容易实现和社会现实的结合。此外，新中国建立之后，百废待兴，各方面的秩序都有待于宪法去架构。获得政治独立之后的国家，“需要以一部宪法来确立独立的事实，并在宪法中表明国家今后活动基本原则与方向”[18].“经过建国后五年的努力，新民主主义革命的胜利以及向社会主义社会过渡的目标的确立，使我们有完全的必要在共同纲领的基础上前进一步”，“制定一个比共同纲领更加完备” [19]的宪法。
在上述历史条件下，《共同纲领》已经远远不能适应客观形势的需要。为了反映建国以来各战线所取得的巨大成就，反映全国人民建设社会主义的要求，以便进一步巩固人民民主专政的国家制度，完善社会主义法制，保障社会主义政权和社会主义建设的顺利进行，制定一部正式的、完善的宪法不仅必要、而且可能。
（二）制宪具体时间的安排与斯大林的制宪建议
1952年底，第一届政治协商会议任期届满，当时面临的选择是继续实行政协代行国家权力机关职权的体制，还是让国家体制走上正轨。中共中央开始考虑适时召开全国人民代表大会，制定宪法的问题，但何时制定宪法问题上中共中央还没有作出具体的时间安排。
按照全国政协组织法的规定，中国人民政协全体会议每三年召开一次，到1952年底一届政协即将到期。当时，就面临两种选择，即要么尽快召开第二届政协会议，要么召开第一届全国人民代表大会。考虑到在较短的时间里完成召开全国人民代表大会的准备工作存在实际困难，以及政协在全国人民心中的崇高地位，中共中央决定在1953年召开第二届全国政协会议，在晚些时候再召开全国人民代表大会，并制定宪法。1952年刘少奇率中共代表团抵莫斯科参加苏共第19次代表大会时，受毛泽东委托，向斯大林的信中明确表达了中共中央对制定新宪法问题上的基本考虑。在信中写道：因为全国政协在全国有很好的信仰，各民主党派也愿意召开人民政协，而不积极要求召开全国人民代表大会，全国先进的准备工作也还有些不够。因此，我们考虑在明年春夏之间召开人民政协的 第二次全体会议，而把全国人民代表大会推到三年以后去召开。[20]在信中还谈到，中国党内有人提到了制定宪法问题，要制定宪法，就应该召开全国人民代表大会。但在中国是否需要急于制定宪法也可以考虑，因为中国已有一个共同纲领，而且在群众中有在各阶层中很好的威信，在目前过渡时期以共同纲领为国家的根本大法，是可以过得去的。——因此，我们考虑在目前过渡时期是否可以暂时不制定宪法，而以共同纲领代替宪法，共同纲领可以在历次政协全体会议或全国人民代表大会加以修改补充，待中国目前的阶级关系有了基本的改变以后，即在中国基本上进入社会主义以后，再来制定宪法。到那时我们在基本上就可以制定一个社会主义的宪法“。[21]从这封信的内容看，中共中央对宪法制定问题已有所考虑，准备以共同纲领继续代替宪法，等到进入社会主义阶段后再制定正式宪法。但对中共制定宪法问题的基本思路，斯大林则提出了不同意见。早在1949年7月刘少奇访问苏联时，斯大林建议准备制定宪法。[22]斯大林建议制定现阶段的宪法（指不是社会主义宪法），并指出：敌人可用两种说法向工农兵进行宣传，反对你们，一是你们没有进行选举，政府不是选举产生的；二是国家没有宪法。政协不是选举的，人家可以说你们是用武力控制了位子，是自封的；共同纲领不是全民代表通过的，而是由一党提出，其他党派予以同意的东西。你们应从敌人手中拿掉这个武器。我同意你们的意见，把共同纲领变为国家的基本大法。宪法的内容应当是：第一，全民普选；第二，承认企业主、富农的私有财产；第三，承认外国在中国企业的租让权。1950年初，毛泽东访问苏联时，斯大林就新中国的建设问题提出的三点建议中也提到召开全国人民代表大会和制定宪法问题。1952年斯大林对中国宪法制定问题的谈话与建议是经过深思熟虑的，他在重复1949年基本观点后建议1954年搞选举和宪法，并进一步提出：你们现在的政府是联合政府，因此政府就不能只对一党负责，而应当向多党派负责，你们很难保密。如果人民选举的结果当选者共产党占大多数，你们就可以组织一党政府。各党派在选举中如果落选了，你们不应当使统一战线破裂，你们应继续在经济上和他们合作。[23]
对斯大林提出的有关制定宪法问题的建议，刘少奇同志及时向毛泽东和党中央做了汇报。中共中央认真考虑了斯大林提出的制宪建议，于1952年底作出决定：尽快召开全国人民代表大会和制定宪法，并按规定向全国政协提议，由全国政协向中央人民政府委员会提出定期召开全国人民代表大会的建议。斯大林的制宪建议提出了政权合法性与政府构成问题，使中共中央开始思考以正式宪法确认政权基础的必要性。
三、1954年宪法制定程序与经过
（一）全国政协制宪建议的提出
1952年12月24日，全国政协常委会举行扩大会议，一致同意中国共产党的建议，决定由全国政协向中央人民政府委员会建议，根据中央人民政府组织法第7条第10款的规定，筹备召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，制定宪法。在会议上，周恩来代表中共中央对建议做了说明，指出：为了适应新时期的国家任务，有必要根据《共同纲领》的规定，定期召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，改变现在由人民政协代行人民代表大会职权的方法，以求进一步地巩固人民民主，以发挥人民群众参加国家建设的积极性。到会的民主党派代表对中国共产党的建议表示赞同，认为这个建议是适时的，符合全国人民要求的。
（二）中央人民政府委员会通过制宪决议
按照《共同纲领》的规定，在最高国家政权机关闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。政协有就有关国家建设的根本大计及其他重要措施，向中央人民政府提出建议的权利。[24]
1953年1月13日，中央人民政府委员会举行第20次会议，正式作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，《决议》指出：于1953年召开由普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会。在这次全国人民代表大会上，将制定宪法，批准国家五年建设计划纲要和选举新的中央人民政府“。针对有些党派和团体对能否制定宪法问题抱有怀疑的情况，毛泽东与周恩来做了对宪法问题的解释。毛泽东认为，现在制定宪法困难总是会有的，但困难是可以克服的——我们的《共同纲领》经过大家讨论，实际上搞起来，前后也不过一个月。[25]周恩来认为，起草宪法虽然有困难，但是可以解决的。宪法不是永恒不变的，它只是规定现在要做的事情，我们将要制定的宪法是现阶段的宪法。[26]但是宪法制定工作实际上推迟了一年多的时间，主要原因是：作为制定宪法指导思想和基本依据的过渡时期总路线，还处在酝酿和完善过程中；1953年我国部分地区遭受严重的自然灾害；客观上组织普选存在困难等。为此，中央人民政府委员会召开第28次会议，决定全国人民代表大会推迟到1954年召开。
（三）宪法起草机构的基本体系
1.宪法起草委员会的成立
为了进行宪法的起草工作，1953年1月13日，中央人民政府委员会决定成立中华人民共和国宪法起草委员会，负责宪法的起草工作。起草委员会以毛泽东为主席，由33名委员组成，他们分别是：朱德、宋庆龄（女）、李济深、李维汉、何香疑（女）、沈钧儒、沈雁冰、周恩来、林伯渠、林枫、胡乔木、高岗、乌兰夫、马寅初、马叙伦、陈云、陈叔通、陈家庚、陈伯达、张澜、郭沫若、 习仲勋、黄炎培、彭德怀、程潜、董必武、刘少奇、邓小平、邓子恢、赛福鼎、薄一波、饶漱石[27]等。其中包括中央人民政府委员会6名副主席、政务院总理、6名副总理、最高人民法院院长、人民革命军事委员会副主席、全国政协副主席等，可以说包括了国家最高机关的全部首脑，此外还包括民主党派的代表性人物。起草委员会是高规格的机构，体现宪法起草工作的权威性与严肃性。为了协调宪法草案的讨论，1953年3月15日，中共中央政治局又决定：以陈伯达、胡乔木、董必武、彭真、邓小平、李维汉、张际春、田家英等八人组成宪法研究小组，负责初稿的最后修改；组织宪法起草委员会办公室，李维汉任秘书长，齐燕铭、田家英、屈武、许广平（女）、胡愈之、孙起孟、辛志超任副秘书长。
2.中共中央宪法起草小组
宪法起草委员会成立后，中共中央在内部指定了一个宪法起草小组。根据制宪程序的安排，宪法起草小组负责拿出宪法草案文本，并经中央政治局讨论，形成初稿，提交宪法起草委员会审议修改。起草小组有陈伯达、胡乔木、田家英等人参加。1953年11月到12月间，毛泽东让陈伯达一个人先起草了一个草稿，作为起草小组的工作基础。1953年12月27日，宪法起草小组集中到杭州西湖第一名园刘庄，正式开展工作。这个小组由毛泽东同志直接领导。1954年1月15日，毛泽东同志给在京的刘少奇等中央领导同志发电报，通报了宪法起草小组的工作计划，并开列了必读参考资料清单。工作计划包括：争取在1月31日完成宪法草案初稿；准备在2月上旬将初稿复议一次，请邓小平、李维汉两同志参加，然后提交政治局（及在京各中央委员）讨论作初步通过；3月初提交宪法起草委员讨论，在3月份内讨论完毕并初步通过；4月份再由宪法小组审议修正，再提政治局讨论，再交宪法起草委员会通过；5月1日由宪法起草委员会将宪法草案公布，交全国人民讨论4个月，以便9月间根据人民意见作必要修正后提交全国人民代表大会作最后通过。为了便于政治局讨论宪法草案，工作计划要求在京各中央委员抽暇阅读有关宪法的参考资料，共十种，包括：（1）1936年苏联宪法及斯大林的报告、1918年苏俄宪法。（2）东欧民主国家宪法。罗马尼亚、波兰、民主德国、捷克斯洛伐克等国宪法。（3）旧中国宪法。1913年天坛宪法草案，1923年曹琨宪法，1946年蒋介石宪法。（4）法国1946年、德国等欧美主要资本主义国家宪法。1月16日，刘少奇复电毛泽东，同意宪法起草工作计划。
3.中共中央提出宪法草案建议稿
1954年宪法共有草案四稿，第一稿是陈伯达一人起草的，但在宪法起草小组会议上没有被采纳。[28]从1953年1月9日起，宪法起草小组重新起草宪法草案，即第二稿。宪法起草小组经过一个多月的努力，2月17日草拟出宪法草案初稿。2月18日，初稿分送中央政治局委员和在京的中央委员。2月20日以后，刘少奇同志主持政治局和在京的中央委员讨论了三次，与此同时，发给全国政协委员征求意见。在毛泽东主持下，起草小组对草案通读统改，2月24日完成“二读稿”，2月26日完成“三读稿”。3月8日，经中央政治局扩大会议的反复讨论、修改，宪法草案的草拟工作基本结束。宪法起草小组据此进行了修改。3月9日宪法起草小组的起草工作完成，历时两个多月，拿出“四读稿”。至此，宪法起草小组完成了第一阶段的起草任务，为中共中央政治局进一步讨论宪法草案提供了较成熟的文本。
《草案》（初稿）共四章，97条，其体例是：序言、第一章总纲、第二章国家组织体系（分六节，分别是全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、国家权力的地方机关、民族自治机关、法院和检察机关）、第三章公民的基本权利和义务、第四章国旗、国徽、首都。中共中央宪法草案与正式文本在框架与基本内容上没有区别，但也有一些不同点：第二章的名称有变化；条文数增加到106条；在全国人大组织体系中，中共中央的草案中有设全国人大议长、副议长的内容，并把全国人大常务委员会规定为“全国最高权力机关的日常工作机关。全国人大常务委员会由全国人大议长一人、副议长若干人、秘书长和常务委员会委员若干人组成；中共中央草案中宪法监督权由全国人大常务委员会行使，而正式文本中则规定全国人大行使宪法监督权；在中共中央草案中国家主席的任期5年，而正式文本中任期是4年；中共中央草案中使用了”司法权“，[29]而正式文本中改为”审判权“；在中共中央草案在规定公民纳税义务时，规定”各级人民政府非依照法律不得征税“。
3月17日，宪法起草小组回到北京。3月中旬，周恩来、董必武同志又邀请了非中共党员的宪法起草委员会委员进行讨论。在此期间，中共中央请周鲠生、钱端升为法律顾问，叶圣陶、吕淑湘为语文顾问，对宪法草案进行了专门研究。通过以上工作，正式形成了《中华人民共和国宪法草案（初稿）》，作为中共中央的建议稿向宪法起草委员会提出。这个草案作为宪法起草委员会和第一届全国人大第一次会议讨论的基础，确立了54年宪法典的基本框架与体系。
在毛泽东亲自领导下中共中央宪法起草小组在1954年宪法起草过程中发挥了重要作用。1954年宪法起草中毛泽东不仅确定宪法的总体框架和编纂原则，而且对宪法的每一部分反复进行研究与论证，许多条款是毛泽东亲自确定、修改的。在宪法起草期间，毛泽东阅读了有关宪法的许多资料和法学理论著作，包括社会主义宪法与资本主义宪法。在几个资本主义国家宪法中，毛泽东比较看重1946年法国宪法，认为它代表了比较进步、比较完整的资产阶级内阁制宪法。在宪法草案上毛泽东有许多重要批语，如油印打字稿第5条的“说明”原文中说，“本条中所说的‘资本家所有制’包括富农在内”，毛泽东针对“包括富农在内”，批了不甚妥，在原草案第16条中“全体公民”处划两条竖线，并在上方写有“什么是公民？”又在“勾结外国帝国主义、背叛祖国”之后划一搜入号，加“举行内乱、推翻政府”等。原宪法草案中曾指出“这是我国的第一个宪法”，毛泽东认为不妥，中国过去有9个宪法，要尊重历史，不能背叛历史，并强调说此句“不改不行”[30].因毛泽东在设计、制定54年宪法时所起的突出作用，当时有些人提议将这部宪法命名为毛泽东宪法，但毛泽东给予拒绝，认为这样写不科学、不合理。
四、1954宪法制定过程中有争议的几个问题
在1954宪法制定过程中宪法起草小组、宪法起草委员会和全国人民代表大会上对宪法的基本理念、基本体系与具体内容等问题上有过不同形式的意见与争论。为了说明1954宪法起草过程中的争议，分以下几个部分加以说明。
（一） 宪法草案起草前的主要争议
在正式启动宪法起草工作以前，主要的争议点是制定宪法时间与宪法性质问题的认识。当时，有一种方案是继续采用《共同纲领》，在过渡时期可以暂时不制定宪法，在基本上进入社会主义后再制定社会主义类型的宪法。但在斯大林的积极主张下，中共中央调整了制宪问题上的基本立场，提前了制宪的时间。
在宪法的性质问题上，当时有两种看法，一种是制定社会主义性质的宪法，另一种意见是制定社会主义类型，但过渡时期的宪法。针对有些人提出“召开全国人民代表大会，是不是马上稿社会主义？”的疑问，周恩来解释说：我们国家的经济发展，是要增加社会主义成分的，这是共同纲领里规定的，但我们现在还是新民主主义阶段，我们还 是根据共同纲领的精神办事，只是把共同纲领里的东西吸收到宪法里面去。[31]把54年宪法的性质定位在过渡性宪法，符合当时的社会发展实际情况，但在客观上也隐含着把宪法理解为手段或工具的思想。对此，有的学者认为，宪法制定的时候就确定为过渡性宪法，被作为推进建设社会主义的手段，一旦社会主义建成，宪法的使命就完成了，就要被完全的社会主义宪法所取代。[32]属于社会主义类型，但不是完全的社会主义性质是54宪法的基本特点。1954年6月22日的《人民日报》在说明宪法性质时指出：我们的宪法草案的全部内容表明，这是为建设社会主义而奋斗的过渡时期的宪法，是保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会的宪法。毛泽东在宪法起草委员会第一次会议上进一步说明了宪法的过渡性质，说“就是总路线，这个宪法，是以共同纲领为基础加上总路线，是过渡时期的宪法，大概可以管15年左右”。[33]
（二） 宪法草案初稿制定过程中的争议问题
在宪法草案初稿是由宪法起草小组完成的，由于毛泽东亲自领导小组的起草活动，参加者都是毛泽东秘书，因此具体草案初稿的制定过程中没有发生过比较大的理论争议。但在宪法基本框架与有些理论问题上起草者之间也发生过有些意见分歧。1.如对陈伯达起草的第一稿，毛泽东和其他起草小组成员都发表了批评意见，基本上没有采纳。根据陈伯达在宪法起草委员会第一次会议上的报告内容，当时制定宪法的基本工作方向是：宪法必须记录我们国家现在的实际情况，反映我们人民革命和中华人民共和国成立以来的出现的社会关系的伟大变革；宪法必须根据我们人民共和国的国家性质和经济关系，充分表达我国逐步过渡到社会主义社会这一根本的要求，指出我国人民为实现这个要求奋斗的可能和适当的道路。2.在宪法的基本定位方面，制宪者把1954年宪法定位在过渡时期的宪法，反映过度时期的基本特点，使内容的设计和基本出发点符合过度时期的社会特点。毛泽东指出，我们的宪法是过渡时期的宪法，我国的各种方法，大部分是过渡性质的。人民的权利，如劳动权、受教育权等等，是逐步保证。[34]3.在宪法结构方面，是否把第二章的六节变为六章有不同的意见，起草小组认为可以用“国家组织体系”来概括六节的内容。在宪法字数方面，一开始起草小组就选择了力求简明的模式，草案共四章，条文数98条，字数连序言不足一万字。其原因可能在于：一是考虑到宪法是根本法，有些内容可通过普通法律来规定；二是当时处于过渡时期，宪法的许多规定需要有高度的灵活性；三是我国人民对于实施宪法还缺少必要的经验，政治生活中的许多细节需要在实践中逐步得到必要的经验；人民对于宪法还缺少经验等。
（三） 宪法起草委员会和政协等单位讨论过程中的争议问题
从1954年3月7日到6月11日，宪法起草委员会共进行七次会议，分别对宪法草案初稿进行了讨论和修改，对宪法序言、国家机关、公民的基本权利与义务、国家结构等。宪法起草委员会办公室对讨论中提出的问题进行了整理，编写了《宪法草案初稿讨论意见汇集》，作为会议文件发放。从《汇集》中我们可以分析起草委员会成员对草案的看法与意见，感受到宪法草案在争论中逐步成熟的过程。在每一次宪法起草委员会讨论的情况，工作人员都做了详细的记载，为我们研究起草过程提供了资料与基本的线索。在 起草委员会讨论中的同时，政协全体会议、各大行政区、各省市的领导机关和各民主党派、各人民团体也开始了对草案初稿的讨论。据统计，总计有8000多人参加了大讨论，共提出5900多条意见。讨论中意见比较突出的问题是：
1.在宪法结构问题上，对草案中的结构问题提出了不同意见，一种建议是把结构改为：序言； 第一章基本原则；第二章国家最高权力机关；第三章中华人民共和国主席；第四章政府；第五章国家权力的地方机关；第六章民族自治机关；第七章法院和检察机关；第八章公民的基本权利与义务；第九章国旗、国徽、首都。订一附则，规定宪法由谁颁布和宪法发生效力的时间。[35]第二种意见是，基本不变初稿的体系，但建议把第二章的六节改为六章。
2. 在宪法序言问题上，当时提出几种意见：一种是参照苏联宪法不要序言；二是把序言内容列入总纲；三是把序言改为绪言；四是对序言的文字做大的调整。
3. 在宪法总纲部分，主要讨论如何表述经济的问题。有的意见主张，把草案中的总纲部分为三段：第一条至第四条属社会结构，第五条至十五条属经济结构，第十六条至第二十条属人民权利和义务。也有人主张，把六条至十五条单列一章，专门叙述经济问题等。
4. 在国家机构部分，主要讨论的问题是机构体系的提法、各机关的组成和职权的表述、机构内部的相互关系等问题。在是否把中央人民政府改为国务院的问题上起草委员会进行了较充分的讨论，最后大家同意改称国务院。在讨论国家主席是否是国家元首问题上，大家的意见是不同的，多数起草委员会委员认为，我国实行人民代表大会制度，如在宪法上明确国家主席是国家元首，有可能与宪法体制相矛盾。当时，中央认为不规定国家元首地位是必要的。
5. 在公民的基本权利与义务问题上，有些人提出，应把基本权利与义务规定在国家机构前面，以理顺人民与国家机构的关系，但这个研究没有采纳。在具体的基本权利方面，讨论主要集中在人身自由、住宅自由、基本权利主体的确定、限制基本权利的程序、思想自由与结社自由等问题。
6. 领土问题是起草过程中大家关注的问题。有的委员提出能否规定领土，把台湾问题规定在宪法上。当时的法律小组研究后明确表示不同意，理由是：各国宪法一般不规定疆域；台湾是中国领土的问题也不是一定要采取在宪法上列举的方式解决；即使在宪法上列举台湾，也不一定解决中国领土的全部问题；因全国区划未确定，实际上很难规定。
（四） 全民讨论过程中主要问题
1954年宪法是中国历史上第一部人民自主地运用制宪权而制定的民主宪法，整个制宪过程中贯穿了民主原则，民众对宪法的关注与积极参与制宪过程的热情构成这部宪法广泛的社会基础。从宪法草案的全民讨论中我们可以观察54年宪法所体现的民主性。根据中央人民政府委员会《关于公布宪法草案》的决议，中央人民政府委员会于1954年6月16日向社会公布了宪法草案，开始宪法草案的全民讨论。
全民宪法草案的讨论从1954年6月16日至9月11日，历时3个月。为了搞好草案的讨论，各地普遍成立了宪法起草讨论委员会，培养报告员和辅导学习讨论的骨干分子，有组织地进行宪法草案的讨论和宣传工作。据统计，许多地区听报告和参加讨论的人数都达到了当地成年人口的百分之七十以上，有些城市和个别的专区并达到了百分之九十以上。据统计，在宪法草案的讨论期间，听到关于宪法草案报告并参加初步讨论的各界人民约有103万5千余人，参加逐章逐条讨论的约有55万2千多人，在讨论中各界人士提出对宪法草案的意见14万3千5百65件，其中序言部分占总数的22.1%，总纲部分占32.3%，国家机构部分占19.1%，公民的基本权利和义务部分占20.7%，国旗、国徽、首都部分和其他意见占5.7%[36].宪法草案的讨论实际上是一场民主政治教育，人们从亲身的体验出发，理解和评价宪法草案的精神和内容。
经过近三个多月的讨论，全国人民对宪法草案共提出了1，180，420条修改和补充的意见和问题[37].这些意见最后汇集到宪法起草委员会。对全民讨论中人民群众提出的意见，起草委员会都作了认真考虑，并根据提出的问题，对宪法草案作了若干改动，有些是涉及内容方面的改动，有些是文字和修辞上的改动等。宪法起草委员会采纳的主要意见有：
1.宪法草案第3条第3款的修改。原草案规定：“各民族都有发展自己语言文字的自由，都有保持或者改革自己的习惯和宗教信仰的自由”。对此有些人提议，在这一款里，不仅应规定各民族都有发展自己的语言文字的自由，而且还应规定各民族都有使用自己的语言文字的自由。宪法起草委员会认为这些建议是正确的，把第3款改为“各民族都有使用和发展自己语言文字的自由，都有保持或者改革自己风俗习惯的自由”。
2.宪法草案第5条的修改。这一条规定了各种生产资料的所有制。有人主张，这一条内列举的四种所有制只是我国现有的主要所有制，而不是全部所有制，还存在其他一些所有制形式。因此，应在这一条的原文中增加，“主要”二字，宪法起草委员会认为这一建议符合国家的实际情况，在第5条上加了“主要”二字。
3.对宪法草案第8、第9、第10各条的第1款都做了修改，因为这些条款之间存在相互重复的内容。把第8条第1款改为“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”；把第9条第1款改为“国家依照法律保护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权；把第10条第1款改为”国家依照法律保持资本家的生产资料所有权和其他资本所有权“。
4.原宪法草案第23条第1款原文规定：“全国人民代表大会由省、直辖市、少数民族、军队和华侨选出的代表组成”。现改为“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、军队和华侨选出的代表组成”。当时有些人提出，少数民族并不是一种选举的单位，只有自治区才是同省、直辖市相同的区域性的选举单位。
5.宪法草案第34条和第35条的调整，对全国人民代表大会所设立的各种委员会的组织作了规定。
6.为了便于纠正审判工作中可能发生的错误，实行上级人民法院监督下级人民法院的审判工作，宪法草案第79条第2款增加了“上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”的规定。
7.根据群众提出的意见，宪法起草委员会对于宪法草案中有关检察机关的各条规定作了较大的修改，主要涉及第81条到第84条的修改。另外，在宪法序言、宪法第23条第1款、第24条第2款、第31条等的修改中也部分采纳了人民群众在全民讨论中提出的意见。
在讨论中有些人对提出的一些意见，宪法起草委员会经研究后没有采纳，主要有：
1.对宪法序言，有些人认为应详细地叙述我国的革命历史，应谈共产主义社会的远景。还有意见认为，宪法中不应当说现在还没有实现的东西。刘少奇在宪法草案报告中认为，宪法的序言中加上许多对宪法并不是必要的历史叙述，那是不适当的，54宪法作为过渡时期宪法，一部分条文带有纲领性。
2.有些人建议在宪法草案第5条中列举我国的各种生产资料所有制的时候，应当提到国家资本主义。宪法起草委员会认为，国家资本主义经济有各种不同的形式，不应当把国家资本主义列举在内。
3.有人建议在宪法草案第2章第3节内具体列出国务院所属各部、各委员会的名称。宪法起草委员会认为。国务院机构的名称经常有变化，不宜在宪法中规定。
4.有些人提出关于地方国家机关的一种修改意见，这种意见认为地方各级人民代表大会也应当同全国人民代表大会一样设立常务委员会。当时宪法起草委员会认为，地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关，同时也行使人民代表大会常务机关的职权，如果再设立造成机构重叠。
5.有些人提出，宪法序言中应增加关于中国人民政治协商会议的地位和任务的规定，把政协变为国家机关的一部分，宪法起草委员会没有采纳。
6.有些人提出，在宪法中应增加我国疆域的条文，宪法起草委员会认为不需要在宪法中增加这样的条文，因为宪法的基本任务是用法律形式规定社会制度和国家制度，规定具体的疆域并不是宪法的任务。
7.有人主张，宪法应有选举制度一章。经讨论多数人主张不写，主要是因为选举涉及到选举的普遍、平等、直接、无记名的原则，若宪法中规定选举制度就要写上这一条，写上做不到不好。还有有关民族代表和华侨代表的选举不好写，让专门的选举法来解决好一点。
8.有人主张，应专门规定预算一章，这一意见没有被接受，主要是因为苏联宪法没有规定，再说我们对预算缺乏经验。
9.有人主张，增加宪法修改程序一章，以表示严肃和与其他法律不同。经讨论，大家认为，没有必要独立成章。
10.讨论中，大家对国家主席的性质、地位和职权讨论得比较多。主要问题是：①主席不是国家元首。初稿时没有写，讨论时大家觉得主席应有个定义，写上主席是国家元首。后经中共中央反复研究，认为主席是根据全国人大常委会决定行使部分职权，写成国家元首不科学。有的民主党派人士讨论认为，不写国家元首，可写“国家的最高代表”，“人民的领袖”等。这些意见后来都没有被采纳。②名称是称主席还是称总统，宪法起草时考虑到称主席是从江西苏区来的传统，叫习惯了，才没有称总统。③主席的职权有召开最高国务会议，它是个什么性质的会议，它与最高权力机关和政府的关系是什么。起草者解释，最高国务会议是包括整个国家机关在内，起联系协调作用的机构。
11.关于公民基本权利和义务一章。[38]有人主张这一章应调到国家机构一章前面。因为人民的国家，应先有人民的权利，才产生代表机关和其他国家机关。再次，中国公民文化、政治水平尚不太高，对自己的权利义务特别关心，把它放在前面，一看就明白自己的权利义务，但起草小组同志认为，章节次序不是原则问题，把公民权利放在后面，不会贬低人民的地位。
上述的修改意见，有的涉及宪法草案本身的内容，有的涉及技术性的内容，但宪法起草委员会对所有这些意见都给予了充分的重视。
（五） 第一届全国人民代表大会第一次会议对草案的讨论
1954年9月15日—28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，报到代表1211人，实到1141人。大会的主要任务是制定宪法和几个重要的法律，通过政府工作报告，选举国家领导人。到会的1141名代表，以对人民高度负责的态度，参加了宪法草案的讨论，分成33个代表组，分组讨论宪法草案，9月16日、17日、18日连续三天进行了大会发言，讨论报告和草案。在全国人大会议上，共有80多人对宪法草案和报告进行发言。根据第一届全国人民代表大会工作委员会办公室的统计，在第一届全国人民代表大会第一次会议上，代表们几乎对每一个条文提出了修改意见[39]，主要有：
1.对草案一般性的补充和修改意见。提出把“中华人民共和国宪法”改成“毛泽东宪法”；在宪法结构上，把第二章和第三章互调；要求宪法上规定我国疆土，明确台湾的宪法地位；规定宪法解释权属于谁；明确公民的定义，并把宪法草案中 的人民改为“公民”等。
2.对宪法序言的主要修改意见
在结构上，把第三段移前，作为第一段；建议把序言中的建立、建设、建成的用法加以统一；把序言中的“中国共产党领导下”改为“中国共产党和毛主席领导下”等。并对文字的修改问题提出了许多建议与意见。
3.对宪法总纲的主要修改意见
在结构上，第三条第四款单独列为一条；把十二条并入第十一条；把第一款第二句改为：“人民行使国家最高权力的机关是全国人民代表大会，人民行使地方各级权力的机关是地方各级人民代表大会”；宗教信仰不应提改革，信仰要改革就是没有信仰；把房屋改为“住宅”或“私人住宅”；
4.对国家机构部分的主要修改意见
增加“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的组织由法律规定”；第35条中增加规定对“特定事件”的调查委员会和审查委员会的规定；在全国人民代表大会的职权中规定“制定宪法”；增加“修改法律”的权力；在全国人民代表大会常务委员会行使的职权中增加规定“解释宪法”；把人民陪审员改为“公民陪审员”；被告人有权获得辩护权“上加”刑事“；把78条改为”各级人民法院以服从法律的精神，独立进行审判或把只服从法律改为“只服从宪法和法律”等。
5.对公民基本权利与义务部分的修改意见
增加关于公民定义的规定；增加关于子女有共养父母义务的条文；增加“中华人民共和国公民经营正当商业受法律保护”的规定；把人身自由不受侵犯改为“人身和健康不受侵犯”；把十九条修改为“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由，住宅不受侵犯。中华人民共和国公民的通讯秘密受法律的保护”；在九十三条中规定反革命分子和地主不能享受规定的权利；把“公共财产神圣不可侵犯”修改为“公共财产不可侵犯”；
7. 对国家标志的修改意见
提出增加国歌的规定。
（六） 宪法的通过
9月20日是全国人民代表大会第一次会议进行的第五天。按照议程，下午将进行宪法草案的表决。毛主席和代表们一起坐在代表的席位上，周恩来在大会的主席台上主持会议。大会首先宣布了以无记名方式通过《中华人民共和国宪法》时的总监票人、副总监票人和监票人名单。接着，大会执行主席宣布在会议上宣读中央人民政府委员会修正通过的《中华人民共和国宪法草案》最后定本全文。宣读完毕后，执行主席问代表们对宪法草案的最后定本有无意见，代表们没有意见，全场热烈鼓掌，执行主席宣布将最后定本交付表决。出席会议的代表共1197人，经秘书处和各代表小组组长核对无误后，执行主席宣布开始发票，在浅红色的《通过中华人民共和国宪法表决票》上面，印有汉、蒙、藏、维吾尔四种文字，不通晓这四种文字的代表，在写票时有翻译人员替他说明。为使投票顺利进行，代表席按照座位划定为八个投票区，每区设置票箱一个，代表们分区同时进行投票。下午四时五十五分，投票结束，执行主席根据计票人和监票人的报告，向会议宣布点票结果，发票1197张，投票1197张，投票张数和发票张数相等，表决有效。执行主席宣布会议休息后由计票人和监票人计算票数。五时五十五分，执行主席根据计票人和监票人的报告，向会议宣布对《中华人民共和国宪法》表决的结果：投票数共1197张，同意票1197张。同一天，第一届全国人民代表大会第一次会议主席团以‘中华人民共和国全国人民代表大会公告“的形式公布了宪法，标志新中国第一部宪法的正式诞生。
五、1954年宪法的历史地位与宪政意义
（一）历史地位
对1954年宪法的历史地位，毛泽东在第一届全国人民代表大会第一次会议开幕词中说：“这次大会是标志着我国人民从1949年建国以来的新胜利和新发展的里程碑。这次会议所制定的宪法将大大地促进我国的社会主义事业。有了这部宪法，我国人民就有了一个有力的武器，将更加充满信心地为建设社会主义而奋斗，将要以更大的规模去推进社会主义事业。
1954宪法是对近代以来一百多年中国人民革命斗争的历史经验的总结，是对于中国近代关于宪法问题历史经验的总结，反映了新中国建立后实施共同纲领的成果和基本经验。它是我国历史上人民第一次自主地制定的宪法，也是新中国第一部宪法，其基本精神是确立人民当家作主的宪法地位，体现社会主义原则与人民民主原则，在制定过程与具体内容的设计中既反映中国社会发展的现实情况，同时指明社会发展的方向。1954年宪法的基本特点主要体现在以下几个方面的统一：
一是原则性与灵活性的统一，即宪法草案，结合了原则性和灵活性原则，体现了民主原则和社会主义原则。
二是本国经验和国际经验的统一。1954年宪法是中国历史上第一部社会主义类型的宪法，在制宪过程中参考了国外的经验，特别是借鉴国际上其他社会主义国家宪政的成功经验。从宪法结构和主要内容来看，五四宪法主要借鉴了苏联1936年宪法。从公布的关于制定1954年宪法的档案材料看，当时参考的其他国家的宪法主要有1936年苏联、罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法。
宪法作为政治斗争的成果，首先是本国革命实践经验的总结。1954宪法是中国人民一百多年来英勇斗争的历史经验的总结，是中国近代关于宪法问题和宪政运动的经验的总结。同时，也是新中国成立以来历史经验的总结。“[40]在宪法问题上，毛泽东在制宪过程中阅读了有关宪法方面的大量资料和法学理论著作后，强调了中国国情，对不合国情的内容大胆给予否定，在设立国家主席、少数民族区域自治、国家机构的设置等方面规定了不同于苏联宪法的内容。[41]
1954年宪法在规定政权性质的宪法规范中没有明确反映民族资产阶级在国家中的地位，而是规定在统一战线中的“各民主阶级”里，使统一战线成为我国政权的重要基础。“我们读一般国家的宪法，没有发现这样的规定，可见这些规定都是特别结合着我们中国的实际情况的。”[42]
宪法作为一种文化现象，反映着一个民族特定的历史发展进程和民族的传统，宪法起草小组在起草1954年宪法时，也曾参阅过我国历史上几部较有代表性的宪法文献，如1913年的天坛宪法草案、1923年的曹琨宪法和1946年的蒋介石宪法，因为他们分别代表了内阁制、联省自治制和总统独裁制三种类型。1954年宪法是以共同纲领为基础，又是共同纲领的发展。
三是领导和群众智慧的统一。毛泽东在总结1954年宪法时指出：“这个宪法草案之所以深得人心，是什么理由呢？我看理由之一，就是起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。……过去我们采用了这个方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。这次我们采用了这个方法，就得到了比较好的，比较完全的宪法草案。”[43]这部宪法既是领导机关的产物又是走群众路线的结果。
四是科学性与通俗性的统一。1954年宪法的科学性首先表现在它较全面地总结了我国人民的革命经验和政权建设的经验，突出地表现了社会主义宪法的本质特征。其次，1954年宪法就法律的科学性来说，也达到了较高的水平。它无论在内容的完备程度、语言文字以及法律规范的显明性等方面，都比较符合法律的科学性的要求。1954年宪法分为序言和正文两个部分，《序言》主要以叙述的方式，总结了我国争取立宪民主政治的经验，确定了建设社会主义的方向、道路和方法，阐明了宪法的指导思想和国家的内外政策的基本原则。宪法正文分为《总纲》、《国家机构》、《公民的基本权利和义务》、《国旗、国徽、首都》四章，《国家机构》一章又划分为六节。1954年宪法确立的结构为我国后来的几部宪法所继承。1975年宪法、1978年宪法，在宪法结构方面，取消了《中华人民共和国主席》一节，除了这点外，其他与1954年宪法完全相同。1982年宪法在宪法结构上，将《公民的基本权利和义务》一章位置前提，放在《总纲》之后，作为第二章，在《国家机构》一章中增设《中央军事委员会》，除这两点外，在宪法结构和章节划分方面基本恢复了1954年宪法的面貌。这说明1954年宪法的结构是符合我国实际情况的，是科学的。再次，宪法作为国家的根本法，对国家政治生活中的根本问题作出规定，并要求规定得具体、细致、周密，内容上要具备完备性。
此外，1954年宪法还体现了通俗性的特点。因为宪法是人民权利的保证书，体现的是广大人民的意志，首先应该让人民看懂，这样才能形成人民群众遵守和实施宪法的意志力，形成宪法发挥生命力的良好的环境。这两方面都要求宪法规范的表述要通俗易懂，易于广大人民所理解和掌握。1954年宪法在制定的整个过程中始终注意到了这一点。如宪法条文中尽量不用“为、时、应、得、其、凡”等字，而改为“是、的、时候，应当可以，他们或它的，任何或一切”，“规定之”中的“之”字用在一句话的末尾，没有实际意义，也都去掉。（二）1954宪法的宪政价值
从宪政发展的历史看，1954年宪法对新中国宪法发展产生的影响是多方面的。可以说，五十年的新中国宪法的发展是在1954宪法的基础上发展和完善的，需要对宪政史角度分析1954宪法的历史价值与地位。1954宪法是新中国历史上第一次行使制宪权的立宪行为，为新中国宪政体系的建立提供了统一的基础。国家的基本制度通过1954宪法得到了确认，并为国家机构体系的建确立了原则与依据。
1954宪法确立了宪法体系、内容与程序上的“中国特色”，力求在宪法的民族性与国际性之间寻求平衡。在基本宪法观念的确立、宪法体制的安排、宪法技术等方面社会主义国家宪法、资本主义国家宪法与旧中国宪法都产生了不同形式与不同程度上的影响。从制宪的文献资料看，制宪者们更多地注意到了苏联宪法的经验，但同时以开放的视野尽可能从世界的范围内思考和了解宪法的发展。
在宪法结构和规范方面，1954宪法也提供了具有中国风格的体系，确立了调整宪法关系的基本范畴与调整领域 ，即国家与公民之间的关系、国家与国家机关之间的关系、国家机关之间的关系、国家机关与各个企事业地位等社会关系。宪法关系的5大板块也是从1954宪法开始的。
1954宪法在国际范围内也体现了一定的宪政价值。在社会主义宪法和资本主义宪法两种类型处于冷战的环境下，中国1954宪法的制定与颁布，对当时殖民地半殖民地国家和人民争取民主与和平的斗争产生了国际性的影响。
1954宪法同时给新中国宪政的发展也提供了值得认真总结的经验与教训。主要有：1.在宪法观上，由于受过渡时期历史发展环境的影响，制宪者们的宪法理念上存在着一定程度上的宪法工具主义倾向，没有充分地考虑宪政的目的性价值。于是在宪法的理解过程中，突出过渡性功能与政治性选择，未能在宪法体系上充分重视法律性的因素。2.在宪法模式的选择上，不适当地强调了苏联宪法模式的借鉴意义，对其他宪法模式的了解不全面；3.在制宪与行宪的关系上，对宪法实施的过程与功能缺乏必要的认识，没有从制度层面建立有效地预防与解决违宪的制度。虽规定全国人大监督宪法实施，但没有专门的机构和程序，在各种违宪现象面前，全国人大没有发挥采取实际性的措施；4.1954宪法是在党的领导下制定的，但执政党与宪法的关系并没有理顺，“在实际生活中党和党组织往往处于宪法之上，不按照宪法的规定办事，结果只能使宪法虚置”。[44]当然，1954宪法的历史局限性是由多方面的原因造成的，这种局限性的存在不应影响1954宪法在新中国宪政历史上的地位与历史功能的评价。在我们纪念1954年宪法颁布50周年时，应采取历史的分析方法，实事求是地评价1954年宪法的地位与影响，从历史中寻求宪法发展的规律，推动我国的宪政建设。
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[1] 中国人民大学法学院 教授 法学博士。
[2] 肖蔚云：“关于新中国的制宪权”，载《中国法学》1984年第1期。
[3] [日]芦部信喜：《宪法制定权力》，东京大学出版部1984年版，第4——10页。
[4] [德]埃因斯特：《宪法。国家。自由》，第17页。
[5] 杨海坤主编：《跨入新世纪的中国宪法学》（下），602页，北京，中国人事出版社，2002.
[6] 张庆福：简析制宪权，载《宪法论坛》（第一卷），第221页。
[7]《关于制定中华人民共和国第一部宪法的文献选载》、《当代中国史研究》1997年第1期。
[8]《关于制定中华人民共和国第一部宪法的文献选载》、《当代中国史研究》1997年第1期。
[9]《刘少奇选集》，人民出版社2002年版，第143—144页。
[10] 凌风：《五年以来人民民主政权建设工作的成就》，《光明日报》，1954.9.15.
[11] 楼邦彦《中华人民共和国宪法基本知识》，新知识出版社，1955年版，第32页。
[12] 见胡绳主编：《中国共产党的七十年》，中共党史出版社1991年版，第288页。
[13] 见胡绳主编：《中国共产党的七十年》，中共党史出版社1991年版，第294页。
[14] 见李达《中华人民共和国宪法讲话》人民出版社，1956年版，第4页。
[15] 李达《中华人民共和国宪法讲话》人民出版社1956年版，第43页。
[16] 韩大元《亚洲立宪主义研究》中国人民公安大学出版社1996年版，第90页。
[17] 周恩来《在中央人民政府委员会第20次会议上的报告（1953.1.13）》，参见《党的文献》1997.1.
[18] 韩大元《亚洲立宪主义研究》中国人民公安大学出版社1996年版，第73页。
[19] 刘少奇《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，参见全国人大常委会办公厅联络局编《中华人民共和国宪法及有关资料汇编》，中国民主法制出版社，1990年版，第145页。
[20] 林蕴晖：《共和国年轮》，河北人民出版社（1953年），2001年版，第277页。穆兆勇在“新中国第一部宪法的诞生一文中也谈到这一问题。载《南方周报》200年8月21日。
[21] 同上，第277页。
[22] 师哲：《在历史巨人身边》，中央文献出版社1991年版，第408页—409页。
[23] 林蕴辉：《共和国年轮》（1953年），第278—279页。
[24] 参见《共同纲领》第13条。
[25] 毛泽东在中央人民政府委员会第20次会议上的讲话记录，1953年1月13日。见《毛泽东传》（1949—1976年），中央文献出版社2003年版，310页。
[26] 同上。
[27] 由于发生高饶事件，高岗、饶漱石实际没有参加宪法起草工作。
[28] 从目前有关1954年制宪过程的档案资料中作者还没有看到第一稿的内容。从制宪史研究的角度看，分析第一稿是非常重要的。
[29]关于宪法中是否采用“司法权”的问题在宪法起草委员会讨论中是争议比较大的。中共中央的宪法草案第66条规定：中华人民共和国司法权由最高人民法院、地方各级人民法院和依法设立的专门法院行使“。中央人民政府委员会的宪法草案中的表述是：中华人民共和国最高人民法院、地方各级人民法院和依照法律设立的专门法院行使审判职权”（73条）。54宪法的正式文本第73条规定：中华人民共和国最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院行使审判权“。从司法权、审判职权到审判权的变化实际上表明了对审判权性质的认识。宪法起草委员会法律小组当时认为，没有必要把司法权改为审判权，并提出如下理由：一是司法二字习用已久，一般人都了解；二是司法二字范围较广，能够正确地包括法院的一切业务和活动，而审判则含义太窄。三是苏联宪法中的司法不应翻译成审判。最后，法律小组认为如改成审判弊多利少。针对当时有些人提出”司法“是旧宪法中的提法，隐含着三权分立意思的意见，法律小组认为三权分立与否，要看全部宪法的精神和制度，决不在乎一个名词的有无。如果司法不能用，那么立法也不能用，宪法、政府——也是旧名词，都不能用了。法院非改成审判厅不可（但审判厅是北洋军阀时代的名词，更是陈旧了）。总之，这种说法是很不妥当的。在宪法起草委员会讨论中，李维汉、张志让同意把司法改为审判，周鲠生坚持保留司法，认为”苏联宪法上用的是司法，法院要做的事情也不只是审判，还有别的事情“，但争论到一定程度时他又认为”这不是一个原则问题，而是一个名词问题“，最后同意改用审判一词。见《宪法起草委员会修改意见汇编》。
[30] 许虔东：毛泽东刘庄草宪轶闻，载《党史纵横》1994年，第5期。
[31] 周恩来：全国人民代表大会应该有自己法律——宪法，载〈当代中国研究〉，1997年第1期。
[32] 蔡定剑：《历史与变革——新中国法制建设的里程》，中国政法大学出版社1999年版，第48页。
[33] 《共和国第一部宪法诞生记》，载《半月谈》，1999年9期。
[34] 毛泽东在宪法起草委员会第一次会议上的插话。
[35] 《宪法草案初稿讨论意见汇集》（17），中华人民共和国宪法起草委员会办公室编。
[36] 《人民日报》1954年9月10日。
[37]《人民日报》，1954年9月11日。
[38] 这一建议是非常重要的，当时没有被采纳主要是对宪法结构科学性的认识受限制。82年宪法把公民基本权利与义务一章提到国家机构一章之前，理顺了公民与国家机构的关系。
[39] 参见：中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议《分组讨论宪法草案意见汇编》。
[40] 李达《中华人民共和国宪法讲话》人民出版社1956年版，第48页。
[41] 韩大元《亚洲立宪主义研究》中国人民公安大学出版社1996年版，第90页。
[42] 黄炎培《在中央人民政府委员会第三十次会议通过中华人民共和国宪法草案前的发言》，见《新华日报》1954.7.
[43] 《毛泽东选集》第5卷126页。
[44] 《中国人大》2002年14期。
