职工下落不明情形下工伤认定申请期限的界定
发布日期：2013-10-11 文章来源：互联网
【案情】
夏某系重庆大江工业（集团）有限责任公司发展计划处职工，2003年12月在工作中下落不明。2005年12月，夏某父母向重庆市巴南区人民法院申请宣告夏某失踪，2006年4月，法院宣告夏某为失踪人；2008年，夏某父母向重庆市巴南区人民法院申请宣告夏某死亡，2009年11月，法院宣告夏某死亡。2010年1月20日，夏某父母向重庆市巴南区劳动和社会保障局（以下简称“巴南区社保局”）提出工伤认定申请，请求确认夏某死亡为工伤。2010年2月1日，巴南区社保局以工伤认定申请已经超过1年申请期限为由作出不予受理决定。为此，夏某父母不服，向法院提起行政诉讼。
重庆市巴南区人民法院认为，根据《工伤保险条例》第十七条的规定，原告工伤申请从人民法院宣告夏某失踪开始起算已超过1年的期限，遂判决维持巴南区社保局的不予受理决定。宣判后，原告不服，提起上诉，重庆市第五中级人民法院以工伤申请应该自人民法院宣告夏某死亡之日开始起算，原告工伤申请没有超过1年的法定期限为由撤销一审判决和巴南区社保局的不予受理决定，并要求巴南区社保局限期重新作出具体行政行为。
【分歧】
对于职工在下落不明情形下申请工伤认定期限的起算时间如何确定，职工直系亲属、社保机构及用人单位各执己见，主要存在三种观点：
职工直系亲属认为，夏某于2009年11月12日被巴南区人民法院宣告死亡，事实伤害确已发生应以宣告死亡之日开始起算。以此推算，原告提出工伤认定申请未超出1年的法定期限。故请求撤销巴南区社保局的不予受理决定。
社保机构认为，根据《工伤保险条例》第十七条的规定，职工发生事故伤害，用人单位未按规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。这里的事故伤害发生之日包括事故及其伤害结果发生之日。宣告失踪虽是法律上的一种不确定状态，但经过人民法院宣告失踪之后，相关当事人需要承担法律效果意义上的民事责任，可以据此推定事故伤害已经发生。所以，工伤申请应该从宣告失踪之日起开始起算。
用人单位认为，立法设置宣告失踪拟或宣告死亡制度均是对过去已经发生事实的追认，其法律效果应该追溯到事故发生之当日。如果立法要求在职工下落不明情形下，其直系亲属必须经过宣告失踪或者宣告死亡制度来确认事故确已发生的事实，需要经历至少2年至4年，或者更久的时间才能获取相关的法律救济，这明显不利于受伤职工及时获取权益保护，也与《工伤保险条例》第三十九条的立法精神相违背，故工伤申请应该自下落不明之日开始起算。
某律师认为，工伤认定申请期限并非不可变的除斥期间，是一种类似于诉讼时效的可变期间，可以适用中断或者中止等情形。即使事故伤害发生之日从下落不明当日开始计算，夏某父母向人民法院申请宣告失踪和宣告死亡之后，其工伤申请时效应该中断，重新自最后宣告死亡之日开始起算。
【评析】
职工下落不明申请工伤应以宣告死亡为起算点。
近年来，随着社会经济的快速发展和进城务工人员的增多，工伤争议案件呈逐年增长态势。工伤认定申请期限作为工伤争议案件的热点问题之一，也呈现出多样化、复杂化、疑难性发展趋势。职工下落不明情形下工伤认定申请期限的界定就是一个尤为突出的问题。《工伤保险条例》第十四条（五）项虽将“因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的”作为构成工伤的法定要件之一，但对此情形下工伤认定申请期限何时开始起算并没有作出明确的规定，实践中的争议也颇多。笔者认为应该在厘清工伤认定申请期限制度遵循基本原理的基础上，准确把握工伤认定申请起算点的判断标准。
1、工伤认定申请期限应遵循的基本原理
（1）工伤认定申请期限适用时效制度。《工伤保险条例》第十七条第一款规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，报经社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。”同时，第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”本条对用人单位申请工伤认定适用的是“时限”概念，从字面意义看，该条规定工伤认定申请期限应当属于时效范畴。如果说，该条第一款对用人单位申请期限的规定是一种法律义务，其目的是为了督促用人单位及时救治受伤职工，及时进行工伤认定申请和支付应由其承担的相关费用，以保障受伤职工的合法权益，那么，第二款对用人单位不依法履行申请义务时受伤职工及直系亲属等可在1年内直接申请工伤认定的规定则是一种法律授权，在于最大限度地保障受伤职工的合法权益权利，而不能过多地设置障碍。结合《工伤保险条例》的相关规定，这种赋予受伤职工或其直系亲属等直接申请工伤认定的权利，明显属于是一种程序性的申请权利，而非实体权利。因此，《工伤保险条例》第十七条第二款关于职工及直系亲属工伤认定申请期限的规定，理解为时效制度更为符合条例的立法目的，对受伤职工合法权益的保护也更加有力。
（2）工伤认定申请期限可以中断或者中止。现行立法设立工伤认定申请期限制度的目的不仅在于督促用人单位或者受伤职工及时行使法律救济权利，更在于避免因时间流逝造成证据灭失毁损，扩大工伤纠纷解决的难度。由此可以推定，工伤认定申请应当属于一种请求权，即请求他人为一定行为或者不为一定行为的权利。这就有别于不可变的除斥期间，而类似于诉讼时效。因此，工伤认定申请期限应当与诉讼时效一样存在中止或者中断等情形。尽管《工伤保险条例》第十七条第二款未明确规定工伤认定申请期限可以中止或者中断，但国务院法制办在《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函》（国法秘函〔2005〕39号）中明确指出，工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间，这说明1年申请时效非不变期间，而是一种可变期间。虽然该复函仅规定了不可抗力等法定事由，而没有表明是否还具有其他类似中止、中断的情形，但是，从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神上看，应当认为《条例》第十七条第二款规定的1年的申请期间可以适用时效的中止、中断等规定。
2、下落不明情形下工伤认定申请期限起算点的判断标准
（1）工伤认定申请以职工人身伤害确已发生为前提。我国《工伤保险条例》的立法宗旨在于保障职工因工作原因遭受人身伤害时获得充分的救济权和经济补偿权，职工人身伤害确已发生是工伤申请的必备要素。职工因意外事故下落不明，可以确定意外事故已经发生，但并不意味着事故伤害已经发生，人身关系是否受到伤害仍处于模棱两可的境地。虽然立法设置宣告失踪和宣告死亡制度对这种不确定自然事实状态进行法律确定，但宣告失踪旨在确认失踪人的财产关系，并未结束人身关系的不确定状态，唯有宣告死亡同时结束财产关系和人身关系的不确定性。同时，我国民法通则明确规定，宣告死亡和自然死亡具有同等的法律效果。因此，职工下落不明时申请工伤应该以法院宣告死亡为必备前提。
（2）宣告死亡符合工伤认定申请起算点的证明标准。从文义解释的角度看，《工伤保险条例》第十七条规定的立法精神意在指明“事故伤害发生或者被诊断、鉴定为职业病之日”为事故造成职工人身损害确已发生之日。宣告死亡作为我国现行立法对意外事故造成下落不明人人身损害事实状态设置的唯一司法确认制度，足以证明人身损害确已发生。同时，《工伤保险条例》第四十一条规定，职工被人民法院宣告死亡的，按照本条例第三十九条职工因工死亡的规定处理。因此，宣告死亡符合工伤申请起算点的证明标准。
（3）工伤认定申请时效应最大限度地保障受伤职工的合法权益。如上所述，职工因意外事故下落不明，其伤害的事实不会立刻凸显，需要经历宣告死亡程序予以确认，如果以事故发生或者宣告失踪之日开始计算工伤申请时效，不仅不利于准确、及时地查明案件事实，更不利于最大限度地保障受伤职工的合法权益。同时，最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》第一百六十八条规定：“人身损害赔偿的诉讼时效期间，伤害明显的，从受伤害之日起算；伤害当时未曾发现，后经检查确诊并能证明是由侵害引起的，从伤势确诊之日起算。”工伤申请时效与民事诉讼时效相似，以宣告死亡为起算点，不仅与上述规定的立法精神相吻合，更有利于最大限度地保障受伤职工合法权益。
（作者单位：重庆市第五中级人民法院）
