案例

杨某自1987年经营饭馆以来，收益颇丰。1991年12月3日，杨某收到恐吓信，限其7日内将人民币10000元放到指定地点，否则放火烧其房屋。杨心中恐惧，立即报告公安局请求保护，然而，公安局接待人员对此不以为然，认为恐吓人不过虚张声势，不会付诸行动，因此未及时组织公安人员侦查。12月22日，杨某的房屋被人放火烧毁。其后，公安机关组织立案侦查，但未能破案。1992年6月，杨某请求公安机关赔偿损失，遭到拒绝后，诉至法院。

法院在审理当中形成两种意见。一种意见认为，公安机关虽有不履行法定职责之过，但杨某的损失系由犯罪分子直接造成，公安机关不能就此承担赔偿责任；另一种意见认为，原告杨某收到恐吓信，就意味着其财产权有被犯罪分子侵害的危险。杨某向公安机关请求保护，则在杨某与公安局之间形成了保护与被保护的行政法律关系，公安机关有保护其权益的法定职责。其未履行这一职责，就是对杨某权益的侵害，应当承担一定的赔偿责任。第二种意见是合议庭多数意见，最后，法院判决由公安机关赔偿杨某经济损失12000元。

分析

行政机关就不作为承担行政赔偿责任的构成要件有以下三个：行政不作为成立、相对人的合法权益受到损害、行政不作为与损害结果之间有因果关系。

一、行政不作为成立

行政不作为即行政机关怠于履行法定职责。行政赔偿责任的第一要件是被诉具体行政行为违法，而行政不作为都是违法的，因此只要确认行政不作为成立，则被诉具体行政行为的违法性也就得到了确认。行政不作为的成立需要满足以下三个条件：

1.行政机关对相对人负有法定职责。这是认定行政不作为的首要条件，不具备此要件则行政不作为不成立，更谈不上行政赔偿责任。法定职责既可由具体法律规范明确规定，也可由法律原则和精神中推导而来。

2.行政机关履行法定职责应当采取作为方式。即以积极的方式作出特定行为。

3.行政机关没有作出特定行为。判断行政机关是否作出特定行为不应以结果为标准，而应以外观形式为标准。比如，瓜农遭到哄抢，向公安机关求救，公安机关即时派员前去制止，但待他们赶到，人已尽散，瓜已所剩无几。从结果看，公安机关未能起到制止哄抢的作用，但从外观形式上看，公安机关已经作出了特定的解救行为。

二、相对人的合法权益受到损害

“有损害才有赔偿”，相对人受到损害同样也是不作为行政赔偿责任的构成要件。相对人受到损害的对象应当为合法权益，否则，行政机关不承担行政赔偿责任。合法权益的范围很广，是否任何合法权益受到行政不作为的侵害都可以得到赔偿考虑到我国经济发展水平尚处初级阶段，国库承受能力有限，法制基础较为薄弱等因素，在合法权益及其损害的界定上存在以下三重限制：

1.合法权益的范围局限于人身权和财产权。按照国家赔偿法关于行政赔偿范围的规定，可赔偿的合法权益局限于财产权和人身权两种，其他权益如政治权利、受教育的权利等受到行政不作为侵害时，尚不能引起行政赔偿责任。

2.合法权益损害的内容局限于实际损失，而不包括可得利益的损失。实际损失包括人身权益的损害、现有财产权益的损害和必须得到法律充分保障的财产权益的损害。比如，因受害人残废而在未来必然失去的工资就是必须得到法律充分保障的财产权益的损害。可得利益指的是虽然受到法律保护但其实现仍需要借助其他条件的利益，不属于不作为行政赔偿责任的范围。比如，受害人因行政不作为而无法履行与第三人之间的合同，对于由此而失去的利益是不能主张行政赔偿的。

3.合法权益损害的形态局限于物质损害，而不包括精神损害。

三、行政不作为与损害之间的因果关系

因果关系要件在不作为行政赔偿责任诸要件中，最容易产生分歧，因此，明确行政不作为与受害人损害后果之间的因果关系的确定标准，在司法审查实践中具有特别重要的意义。

1.确定不作为行政赔偿责任因果关系的原则是相当因果关系说

行政赔偿法确定因果关系的基本原则主要有以下三种：第一，条件说。该说认为，凡是引起损害结果的条件都是损害的原因。该说的弊端是：由于条件过于宽泛，行政机关就不作为承担赔偿责任的范围难免不适当地扩大。比如，看守所工作人员对于众囚犯殴打新罪犯不予制止，致其受轻微伤，在医院治疗过程中，由于主治医生的疏忽大意致使新罪犯伤口严重感染而死亡。该案中，看守所的不作为是新罪犯死亡的条件之一，但由此要求看守所就新罪犯死亡承担行政赔偿责任却显然不合理；第二，原因说。该说认为，原因和条件应严格区分开来，只有那些对损害的发生起着决定作用的行为才是损害发生的原因，所谓“决定作用”指的是行为与损害后果之间具有直接的、必然的联系。该说对于不作为来讲，标准过严，因为不作为在很多情况下都是以第三人或其他外在因素对损害结果发生作用的，即不作为与损害之间很难具备直接的、必然的联系；第三，相当因果关系说，又称适当条件说。该说认为，被告的行为实际导致某种损害结果的产生，尚不足以认定因果关系的存在，此外，该行为导致损害结果这一事实还必须具有可预见性。相当因果关系说既限制了条件的范围，又适当放宽了原因的确定标准，因此在实务界被普遍接受，在理论界也成为通说。确定不作为行政赔偿责任之因果关系亦采纳相当因果关系说。

2.因果关系的确定标准

（1）条件关系标准的运用

条件关系指的是行政不作为行为与原告合法权益损害之间的最基本的关联性，即行政不作为是导致原告损害的实质性因素。条件关系的功能在于排除与造成损害结果无关的事项。那么，如何判断条件关系是否存在呢一般认为，其检验标准为假设的消除程序（源自大陆法系侵权法），其内容为：第一，如果行政机关履行法定职责，损害事件就不会发生，则条件关系成立。损害事件“不会发生”并不意味着“必然不会发生”，而是说损害事件“可能避免”。比如，消防队采取救火行动并不意味着受害人的房屋肯定不会被烧毁，只是有这种可能性而已；第二，如果行政机关履行法定职责肯定不能阻挡损害结果的发生，则条件关系不成立。比如，精神病人追杀甲某，他人向公安局报案，公安局未采取行动，如果在报案时，甲某已经遇害身亡，则行政不作为与损害后果之间即不存在条件关系。

（2）可预见性标准的运用

可预见性指的是行政不作为与损害后果之间的条件关系能够为一般人或行政机关工作人员根据经验推断出来。可预见性的判断分为以下两个步骤：第一，一般人能否预见到行政不作为可能导致损害后果的发生，如果能够预见，则可预见性成立；第二，如果一般人不能预见，而行政机关工作人员能够预见或应当能够预见，则可预见性亦成立。比如，某地一化工厂长期向河流排放含有致癌化学物质的工业废水，虽然社会一般人不具有这方面的知识，但环保部门对此应当了解。然而，出于地方利益的考虑，环保部门一直未采取治理措施，导致沿河居民患上癌症。该案的行政不作为与损害结果之间，按照一般人的标准是不能预见的，但是从环保机关工作人员的标准来看是应当能够可预见的，因此具有可预见性。