完善人大制度 建设政治文明——在深圳市纪念人大制度五十周年座谈会上的发言
发布日期：2004-09-16 文章来源： 互联网
非常感谢会议主席给我这个宝贵的机会，使我能和在座的领导和专家学者畅谈我国人大制度取得的巨大成就，交流坚持和完善人大制度的心得体会，展望政治文明健康发展的美好远景。我曾经在深圳市人大常委会机关工作达6年半之久。在人大工作期间，我亲身经历或者说耳闻目睹了深圳市人大在我市的民主法制建设中锐意改革进取、忠实履行职责、发挥主导作用的伟大实践，对人大作为国家权力机关的地位和作用有了深刻认识。在这里，请允许我向所有的人大代表、向曾经以及现在仍然工作在人大的领导和曾经共事过的同事们表达我的敬意。刚才许多同志的发言给我很大启发，他们的观点和意见我深以为是。这里，我着重就人大制度的完善问题谈两点不成熟的认识和体会，不正确的地方请批评指正。
一、为什么要重视和探索人大制度的完善问题
在我国，人大建设半个世纪的历程充分证明：人民代表大会制度是中国共产党领导人民创建的、具有中国特色的根本政治制度，是国家政权赖以建立的基础，是人民当家作主的基本民主形式，是中国共产党执政得以实现的主要方式和渠道。人大制度的发展和完善与我国政治文明建设息息相关，是衡量我国社会主义政治文明建设水平的一个重要标志。所以，依法治国、建设法治国家，建设政治文明，建设小康社会，必须坚持人民代表大会制度。那么，如何更好地坚持人大制度呢？我认为，完善人大制度是坚持人大制度的必由之路。在纪念人大制度50周年之际，我们更应当在认识上高度重视、在实践中认真探索如何完善人大制度这一课题，我们之所以提出要重视和探索完善人大制度？可以从历史和现实两个方面来回答：
首先，回顾历史，我们知道，人大制度作为新型的代议制度和中国政治文明的制度创新，与西方成长两百多年的、成熟的、定型化的政权组织形式相比，毕竟历史较短，从正式确立到今年还只有五十年，因此它不可避免地存在需要完善和改进的地方。五十年来，人大制度建设经历了艰难曲折的发展过程。1957年以后，由于众所周知的原因，全国人大及其常委会不能正常按期开会，有的人大会议会期推迟近一年；即使能够开会，会议也流于形式，如二届人大三次会议和三届人大一次会议，连国民经济计划和财政预决算报告都没有提交大会审议，有些会议因财政状况不好等原因就举行秘密会议；国家重大事项基本上不提交全国人大及其常委会审议，如决定大规模调整国民经济计划和变更财政预算的大跃进、成立改变宪法规定的农村政权体制的人民公社等重大问题，均没有提交全国人大及其常委会审议通过，而由党中央一手包办；立法工作一度停顿，监督工作更是无从谈起。而到了十年“文革”期间，人大制度几乎陷于瘫痪境地，从“文革”一开始至1975年长达八年间，全国人大及其常委会未举行会议，形同虚设，直至1975年召开四届人大一次会议，并制定了1975年宪法，人大制度才在形式上有所恢复。这一时期的地方各级人大及其人民委员会也被砸烂，由所谓集党政军权于一体的“革命委员会”取而代之。公、检、法被取缔，打、砸、抢横行，法制被严重践踏，公民的人身权和财产权被任意侵犯，整个国家陷入了政治动荡无序、经济濒临崩溃、宪政荡然无存的严重局面。这反面教训告诉我们：人大制度不完善，人大制度遭到破坏，则国家遭殃、人民遭殃。而党的十一届三中全会以后，人大制度建设迎来了春天，步入了正常发展的轨道，并不断改革完善，充分发挥作用，取得了重大成就。而且它的作用越来越大，地位也越来越突出。别的不说，以推进政治体制改革为例，我国二十多年的改革实践中，党和国家领导体制的改革的每一步都离不开人民代表大会制度，改革的每一项重大成果都直接或间接由人民代表大会制度予以确认，形成为法律或决议而付诸实施，如废除国家机关领导职务终身制、采取差额选举制度、提高直接选举的层次、县级以上地方各级人大设立常委会、建立乡政权、确立依法治国方略、中央和地方政府机构的改革、立法制度的改革、依法行政的推进、司法公正及司法改革的推进、监督体制的加强等都是在人民代表大会制度框架内发展完成的。毫无疑问，在我国，政治体制的改革必须依托人民代表大会制度，离开人民代表大会制度的所谓改革，就可能脱离人民，违背人民的意志和利益，也就不可能成功。在我国加入世界贸易组织以后，在全面建设小康社会的伟大征程中，人民代表大会制度基于人民的共同意志和社会发展规律，在促进政治体制改革和公民权利保障方面将发挥更加重要的、不可或缺的独特作用。我们不难发现，人大制度发展完善的20 多年也正是宪政建设健康稳定发展的历史时期，这一正面的历史经验也充分说明：人大制度建设和发展完善是宪政建设的重要内容，宪政建设的发展完善离不开人大制度的发展完善。历史告诉我们：坚持和完善人大制度，与国家和民族的命运息息相关！
其次，就现实来看，尽管我国人大制度建设取得了令人瞩目的成就，但它与宪政建设和政治文明的要求，特别是与广大人民群众的期待还存在相当大的距离。党的十六大提出了转变执政方式，加强权力制约，推进政治文明的主张。十六大报告还指出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。”在今年的修宪中，“三个代表”重要思想、政治文明、国家重视和保障人权、保护公民的私有财产权等载入宪法，标志着中国的宪政建设和政治文明建设进入了一个新的历史高点，但我们的人大制度还不能完全适应建设宪政国家及政治文明的要求，在具体的工作环节和程序中还存在诸多的不足，这里我简要地举些事例说明：
1、我们先看选举环节，这是人大制度建立的逻辑前提，这个环节先天不足。我概括我们的人大选举是“抓举”和“挺举”的结合，没有的领导的“抓”和组织的“挺”，你个人想独立参选并想当选几乎不可能。这样的选举固然保证了选举的正常进行，稳定性很强，但民主性、公开性和竞争性比较差；不是说不要组织领导，但我们太强调组织安排，在代表候选人的提名环节只顾代表的先进性、广泛性，忽略了代表应有的政治素养；强调和偏好政党团体提名方式，对选民或代表联名提名的候选人另眼相看，甚至做工作干扰排斥；否定竞选的意义；直接选举的层面长期停留在较底层次，没有随着国家政治经济文化水平的提高和人民群众民主政治意识的觉醒而相应提高，在世界各国尤其是大国，像我们这样直接选举只停留在县级人大的绝无仅有，连印度那样的经济落后于我国，地区差异、贫困人口、宗教冲突和种族矛盾比我们严重得多的国家，在立国之初就是国会代表全国直选。在今天国际社会关于中、印两国发展前景的预测分析中，有一种观点认为印度现有的直选制度对其国家发展可能具有更为深远的优势。这是值得我们深思的。由于选举环节存在的问题，一方面使选民或代表对选举失去兴趣，另一方面选出的代表相当部分政治素质、文化素质和参政议政能力同代表本身要求所担负的职责不相适应。问题的关键不是没有好的代表人选，而是没有好的代表脱颖而出的选举产生机制。而现行机制的缺陷说到底还是与主流政治理念的不和谐有关系。我们一方面承认人民群众是历史的创造者，选举是人民群众行使管理国家权力的主要政治途径，但另一方面多少又存在对真正兑现民主的疑虑和担心。所以，人们看到的是选举组织大张旗鼓地组织选举活动，官方媒体大肆宣传行使选举权利的重大意义，但大部分选民对选举并不感兴趣，大多数候选人对选举没有热情，想通过选民提名而不被组织看好的候选人对自己没有信心，选民对最终当选者不信任，当选者对当选产生不了神圣的使命感。
2、再看选完以后的活动情况。我们代表主要是业余代表（有的称兼职代表），专职代表仅限于人大常委会组成人员（但也不是全部委员，只是所谓驻会委员），很显然，代表人民行使国家权力这一神圣的工作居然是业余的、兼职的，这在世界各国也是罕见的，这种中国特色不是我们的优势，因为人大代表的职务所要求的特殊素质在兼职代表制下不能保障：首先，兼职代表制影响了代表参政议政执政的热情，降低了人大的权能，损害了人大的权威。兼职代表行使职权没有固定报酬，只有少量的开会或活动补助。其工资主要来源于本职工作，没有了物质保障，必然影响代表积极主动行使职权；兼职代表大多数只能在开会前或开会中熟悉法律草案或其他议案，很难保证所表决事项的科学性。由于许多代表在自己本职工作岗位上有着十分重要的地位，不少还是党政官员，其主要精力势必放在本职工作上而无瑕兼顾人大代表工作；由于兼职代表无暇掌握政治信息，平时很少对其它国家机关行使批评建议权。
3、在兼职代表制的情况下，现实给予他们履行代表职务的物质条件、制度环境、保障措施相当不够。一是会期过短。二是代表数量过多。说到会期问题，由于我们的代表以兼职为主，这决定了代表机关不能开太长的会。与世界各国议会会期相比，我国全国人大会期最短（比如说芬兰议会会期为4个月，日本、希腊为5个月，奥地利、法国、英国为6个月，德国为25周，美国约9个月，印度国会每年也不少于4个月），每年举行一次会议，每次十多天。我作了一个统计：比如我国全国人大近3000名代表（本届是2987名），每年开会一次，每次会期17天左右，除去两个周末（四天），还有13天。按照每天开会8小时，一次会期共6240分钟，如果每个代表要发言，平均只有2.1分钟，再除去大会的报告时间，剩下的时间不到2分钟，可以说几乎没有代表有充分的发言表达意见的时间。只能通过会议简报才能沟通。真正的发言机会是在代表团会议，但这不是真正能进行辩论和表决的议会，这样的会议的情形是领导发言多、基层代表发言少；肯定成绩多，批评建议少；谈本职工作多，议全局大事少；空话套话多，切中要害少；泛泛而谈多，突出重点少。这样的议事效果不可能好到那里去。全国人大常委会会议一般每年举行6次，每两个月举行一次，每次4天左右，全年加在一起也不到30天，而地方各级人大会议会期则更短（甚至有的地方还缩短会议的日期，名之曰提高会议效率、减少会议开支）。由于会期短，加之会议议程又十分繁多，大多数代表均没有在大会发言的机会，加上代表又大多来自生产、工作一线，有的对法律案或决议案中的概念还未来得及理解，就要投票表决，很难避免草率；关于代表数量过多问题。我这里也有个统计数字：我国全国到地方各级人大代表320万人，全国人大代表近3000人，居世界各国议会议员之最。地方的也是人员庞大，如上海市第十二届（本届）人民代表大会就有人大代表860人，比美国参众两院议员之和535名还多出300多人。国外政治学家早就分析过，一个国家国会议员的理想规模是总人口的开立方，这个定理被誉为可获得政治学领域的诺贝尔奖。按照这个定理，我们全国人大规模大约在1100人左右。我们看到，代表过多给会议组织工作带来了难题。最突出的是，由于代表多，根本不可能用全体会议审议议案，只能采取代表团和小组会议的形式来审议议案。从而影响代表广泛、直接地交流，决策的民意基础不够充分；最后是会后的代表活动流于形式。会议结束后代表奔赴各自的工作岗位，无暇顾及代表的工作，也很难获悉比普通民众更多的政治信息（缺乏平台，既无经费来源，也无秘书助手帮助和办公条件，更何况还没有时间），对被监督主体（政府、两院）的大量决策、执行及其效果几乎没有比民众更多的了解渠道。即使是组织代表开展视察或代表个人持证检查工作，也是数量既少，浮于表面，代表对选区或选举单位的情况接触面很少。甚至有的代表除了参加大会以外，以工作繁忙为由，几乎不参加闭会期间的代表活动，有的代表在一届任期内几乎没有发表过什么具有建设性或实质内容的意见和建议。由于代表活动机会太少，代表如何联系选民流于形式，代表尤其是间接选举的代表很少向他们的选举单位汇报自己的工作和人大会议的情况，选民或选举单位也就无法有效监督他们履行职务。现实中没有一个代表因为参政议政水平不足而被罢免的事例，只有因触犯刑律受到法律追究被罢免的例子，这很能说明问题。所以，上述这些不足使得人大的立法质量还不高（有人称立法是立了别人的法，因为大部分是抄袭国家和别的地方的法律法规），监督比较薄弱是必然现象（有人说“坐着车子转，隔着玻璃看，问题当作希望谈，临走拍着肩膀说‘继续努力好好干’”。）
4、还有一点，人大制度运行的环境还不十分理想，比如在认识方面，尽管人大的性质、地位和作用虽然在宪法和法律中有明确规定，尽管人们对人民代表大会制度的认识逐步有所提高，但这样、那样的模糊认识甚至错误看法依然存在。比如社会上把人大看作可有可无，或者是无关紧要，甚至不知道人大是干什么的大有人在；有的人不能充分认识人大在实现人民当家作主中的重要地位和作用，把人大当成“二线机关”，把党政机关当成“一线机关”；有的人习惯于把人大同政协、群众团体相提并论；有的人认为人大制度仅仅是与人大及其常委会有关的制度，因此，要发挥人大制度的作用，只是人大的事情，与自己关系不大；还有的人把坚持党对人大的领导与人大依法履行职权对立，干涉人大依法办事的现象时有发生，如认为人大行使宪法法律规定的职权是“碍手碍脚”，对人大行使重大事项的决定权、行使监督权非议颇多；有的侵犯选民或代表的民主权利，拒绝将选民或代表提出的候选人列入候选人名单，勉强甚至靠压制代表的方式保证组织提出的候选人当选。还有，人大及其常委会法定职权运作的外部阻力不小，从全国的层面来看，各级人大尤其是地方各级人大因同级其他国家机关的阻碍使得难以有效行使职权的现象屡见不鲜，如在制定地方性法规、作出决议、决定地方重大事务方面，政府领导成员事前不配合、事后敷衍了事者有之。在任免权方面对属于人大或常委会任免范围的人员不经法定程序就公布任职到差或随意调离现职者有之。在监督权方面，原则上表示自觉接受人大监督，具体问题上软拖硬抗者有之。此外，涉及人大具体工作及程序制度方面的的立法比较滞后，如监督法迟迟未能出台，使得人大对“一府两院”行使监督权，具体的监督范围、监督形式到监督程序均无法可依。
以上这些情况，充分说明，完善人大制度已成为开拓人大工作新局面，建设政治文明的关键所在。
二、如何完善人大制度
谈两点：
（一）完善人民代表大会制度必须坚持和把握的宪政原则
完善人民代表大会制度是宪政建设的重要内容，是社会主义政治制度的自我完善和发展，是社会主义政治文明发展的组成部分，为此必须坚持和把握以下几个原则：
一是必须坚持“三个代表”重要思想。“三个代表”重要思想是在新的历史时期我们党和国家的指导思想，是全面建设小康社会、指导社会主义现代化建设各个领域不断发展进步的强大理论武器，它已经载入宪法，成为现行宪法的指导思想，自然也是完善人大制度的指导思想。实践中正在实施或准备推出实施的人大各项制度、具体程序是否正确，最终要以是否符合“三个代表”重要思想为标准，符合的就应该坚持，不符合的就予以改善甚至摒弃。
二是要坚持五个“有利于”作为完善人大制度的总目标。十六大报告指出：“推进政治体制改革要有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民群众的积极性创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进经济发展和社会全面进步。”这“五个有利于”既是继续推进政治体制改革的总的目的，也是完善人大制度的总目标；
三是要正确处理好坚持党的领导与人大行使职权的关系，按照党的十六大政治报告提出的“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的要求，切实加强和改善党的领导，科学把握执政规律，提高执政水平。提高中国共产党的执政能力，完善共产党的执政方式，最重要的内容就是运用人大制度实现党对国家权力的掌握。最关键的就是各级党组织和党员领导干部要作到严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。加强政权建设必须在党的领导下进行，但党本身也要置身于宪政程序之中，宪法一方面规定了宪法的最高法律地位和根本行为准则，另一方面也确立了党的领导原则，党章规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。可以说，中国共产党的依法执政是新时期完善人民代表大会制度的根本出路。
四是要坚持人民主权、保障人权、社会主义法治和民主集中制原则。一切权力属于人民是社会主义宪政的首要原则，而人民代表大会制度是实现这一宪政原则的根本政治制度保证；尊重和保障人权是人民主权原则的必然延伸，因而必然构成人民代表大会制度的基本宗旨和政治责任；社会主义法治原则内涵人民的立法权、公民在法律面前一律平等、维护国家法制的统一和尊严、维护宪法的最高法律地位等要件，而这与人民代表大会制度须臾不可分离；民主集中制更是通过人民代表大会制度这一中枢来建构和展开。因此，我们认定，坚持人民主权、保障人权、社会主义法治和民主集中制原则是完善人民代表大会制度的题中应有之义。
（二）完善人民代表大会制度的路径选择
根据中国宪政建设的客观实际，完善人民代表大会制度的路径选择至少包括以下几点：
第一，着眼于人民代表大会制度的特定主体，设计改革举措，推进制度创新。任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。所以，从人民代表这一政治主体入手，有助于抓住人大制度改革的根本。只有从代表这一制度主体入手，着眼于完善代表的选举方式、逐步完善代表的组织构成、提高代表的素养、建筑坚实的活动平台、建设代表履行职务的实在环境和保障措施、加强对代表的监督制约机制、提高人大的权能、加强人大制度运行的有效供给，才可能为人大制度和宪政建设奠定真正的主体之本、动力之基、活力之源。
第二，要着重从程序入手、着眼于具体细节、立足于微观环节，采取先易后难的改革思路，具体而微地、积极稳妥地、渐进地将人大制度推向前进。人大制度自建立以来，改革和完善的呼声就一直伴随着它的发展进程，但原则性的呼吁、宏大述事风格的制度设计始终淹没了审慎的、具体的制度创新。人民代表大会制度是根本政治制度，但任何宏观层面上的制度都需要有大量微观层面上的具体制度作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。我国的人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但微观层面上的具体制度还很不完善，这一点前面已经作了分析。常言道：细节决定过程甚至决定结果。因此，高度重视人民代表大会制度的内部组织制度、工作程序的健全完善，是今后一个相当长的时期内，完善人大制度的主要方向。实际上，民主政治的许多内容本身就是形式，民主政治的实体离不开具体程序，没有民主程序的保障落实，就没有民主政治的真正实体。孙中山先生曾专门研究过如何开会，其意也是如此。今天人们逐渐认识到了这一点，开始注意在具体制度建设上下功夫。比如，现在不少省任命地、州、市的党委一把手时，采取省委全会无记名投票方式，从而杜绝省委主要领导一人说了算的弊端。还有的地方党委开始实行党的代表大会年会制和常任制，越来越多的地方制定了党政官员问责的制度程序，这些都是很有价值的党内民主建设的具体步骤。我们可以坚信，只有不断地在具体环节上建设政治文明，才能逐步实现宪政目标。
第三，坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。我们的人民代表大会制度，虽然不同于西方的三权分立政治体制，但两者均属于代议制度，肯定有相通之处，我们不能照抄、照搬“三权分立”，但“三权分立”包含的权力必须科学设置、必须有效制约的思想是人类从古希腊时期起就产生的政治文化结晶，是人类的共同文明，这些应当学习借鉴，为我所用。我们以前对西方宪政的许多制度、做法持排斥、否定态度，过分强调与我国政治制度的根本分野和区别，忽略了学习研究哪些是人类共同文明成果，哪些可以大胆吸收借鉴，这是加强我国宪政建设和完善人大制度必须加以改进的地方。
当然，具体的改革完善措施，比如说如何完善选举、如何改革大会和常委会的结构、如何建立专职代表制、如何完善议事程序、如何借鉴各国议会的成功经验等等，限于时间，这里就不展开了。这些问题需要审慎和细致的论证研究。
谢谢大家！
