[案情]

原告：黄某

被告：如东县人民政府

第三人：南通通如房产有限公司

2001年6月12日，原告黄某与原江苏省如东县安康房地产有限责任公司签订商品房预售合同，2001年12月1日，安康房产公司向原告交付了座落在如东县X镇X路X号X号楼X室的3层住宅楼，2001年12月4日签订了商品房买卖合同，2002年3月5日，原告委托房产公司领取被告颁发的东房权掘港古字第（略）号房屋所有权证。原告发现商品房存在质量问题后，从2002年3月15日一直向有关部门投诉，均未有结果。如东县安康房产有限责任公司系如东县房产公司的控股公司，2001年5月25日两公司签订协议联合开发座落在掘港镇X路X号8号、9号商品楼。2003年2月如东县安康房有限责任公司改制，变更为南通通如房产有限公司。

2004年3月10日，黄某向如东县人民法院提起行政诉讼，诉称原告与第三人签订商品房买卖合同，原告履行了合同的全部义务，被告虽然向原告颁发了房屋所有权证，但是第三人出售给原告的商品房未经竣工验收合格，没有办理备案手续，被告的发证行为违法。房屋所有权证记载的内容不实，请求撤销被告颁发给原告的房屋所有权证，待房屋验收合格后重新发证。

[裁判要点]

如东县人民法院审理认为，根据《建设部关于整顿全国房屋所有权登记发证秩序的通知》中房屋权属证书的填写说明第1条第（三）项的规定：“尚未设置人民政府房地产行政管理部门的市、县暂套印人民政府印章。”如东县尚未设置房地产行政管理局，因此，由被告如东县人民政府盖印颁发给原告房屋所有权证，符合建设部的规定。根据《简化房地产交易与房屋权属登记程序的指导意见》中初始登记必备要件的规定，购买商品房的，由房地产开发企业统一提供：1、土地使用权证书复印件或土地来源证明；2、建设工程规划许可证；3、建设单位关于房屋竣工验收合格的证明；4、房产测绘机构出具的房屋建筑面积测绘成果报告。第三人在办理原告房屋所有权证的过程中，提供了上述4份必备材料和其他相关材料，因此，被告颁发给原告所有权证有事实根据。根据国务院《建设工程质量管理条例》第16条第2款第（四）项的规定，建设工程竣工验收只需有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件。第三人提供的竣工验收证明具备上述要件。原告认为竣工验收证明需经工程质量监督部门的同意，没有法律根据。颁发房屋所有权证被告只对第三人提供的原告申请材料是否齐全进行形式审查，没有对工程质量是否合格进行实质审查的义务。原告与第三人之间的争议，系商品买卖合同中的商品房质量的民事纠纷，原告通过起诉被告颁发房屋所有权证违法，达到解决争议的目的，显然不当，其要求撤销被告颁发的房屋所有权证的主张，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。因此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第（四）项的规定，判决驳回原告黄某的诉讼请求。

宣判后，黄某不服，向江苏省南通市中级人民法院上诉。

江苏省南通市中给人民法院审理认为，虽然《中华人民共和国城市房地产管理法》及《城市房屋权属登记管理办法》均规定，市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域的房屋权属登记管理工作，但由于南通地区的县级人民政府并未依法设立房地产行政主管部门，相关的权属登记的具体工作由建设行政主管部门下属的房屋产权监理所实施，县级人民政府则作为房屋所有权证的颁证机关。因此，房屋权属登记的法律主体应为县人民政府。这一做法符合建设部《关于制作颁发全国统一房屋权属证书的通知》中规定的“尚未设置人民政府房地产行政管理部门的市、县暂套印人民政府印章”的要求。故应当认定，被上诉人县政府具备作出被诉颁证行为的主体资格。

上诉人认为被上诉人提供的《单位工程竣工验收证明书》，的验收对象并非本案讼争房屋，且竣工验收时未经质量监督站现场监督。二审法院认为，《单位工程竣工验收证明书》载有具体的验收意见，并加盖了施工单位、建设单位、监理单位及设计单位的公章，符合《建设工程质量管理条例》规定的具体要求，应认定为合法有效。虽然证明书中将工程名称定为住宅楼，但其他的项目如设计单位、监理单位、建设面积、工程造价以及开、竣工日期等均与两被上诉人提供的《国有土地使用证》、《建筑工程施工许可证》等材料的相关内容吻合，故应当认定该证明书所指的验收对象是唯一而特定的，即为上诉人所购买并实际居住的房屋。上诉人所称工程竣工验收证明书未有质量监督部门现场监督而不应认定的主张，缺乏法律依据。被上诉人县政府根据上诉人的申请，对上诉人提供的商品房买卖合同及通如房产公司统一提供的竣工验收证明书等资料进行审查后，向上诉人颁发《房屋所有权证》并无不当。上诉人认为《联合开发协议》系伪造的理由，因其未提出相反的证据予以反驳，本院同样不予采信。

需要说明的是，本案的被诉具体行政行为是应当事人的申请而进行的房屋登记行为，被上诉人县政府在颁证前，仅需对开发商及申请人提交的材料进行形式上的审查，对被上诉人县政府在申报的材料齐全完备后作出的行政登记行为，并不在当事人之间创设新的权利和义务，它只是对上诉人与被上诉人通如房产公司因房屋买卖而发生的房屋所有权转移的一种确认。上诉人认为所购房屋存在质量问题，应在其与通如房产公司间建立的房屋买卖关系的基础上寻求法律救济。本案被诉具体行政行为与其所称合法权益受损之间并无法律上的关系。

综上所述，一审法院认定基本事实清楚，程序合法，适用法律正确，二审应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

[评析]

本案中涉及诉讼程序方面的问题值得思考。

一、该案人民法院是否应当以行政案件立案受理。

一种观点认为该案不应当以行政案件立案受理。这种观

点有两个方面的理由：（1）原告与第三人因商品房质量引起的纠纷，系房屋买卖合同纠纷，不是行政纠纷；（2）被告的颁发给黄某房屋所有权证的具体行政行为没有侵犯黄某的合法权益，黄某不符合行政诉讼的原告主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项的规定，应裁定驳回起诉。

另一种观点认为，该案应当作为行政案件受理，其理由，如东县人民政府向黄某颁发房屋所有权证的行为是具体行政行为，在颁证行政法律关系中黄某是行政管理相对人，黄某对政府的颁证行为不服可以提起行政诉讼，黄某的起诉符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（一）款的规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”笔者同意这种观点。

二、该案的被告如何确定。

一种观点认为，应立如东县产权监理所为被告，持这种观点的人认为，根据《城市私有房屋管理条例》第六条的规定：“城市私有房屋的所有人，须到房屋所在地房屋管理机关办理相关登记手续，经审查核实后，领取房屋所有权证。”如东县房产监理所是法规授权的组织，行使房产登记的行政职权，应该立如东县产权监理所为被告。

第二种观点，认为立如东县建设局为被告，理由是如东县房地产监理所不是管理机关，管理机关是如东县建设局，监理所是建设局下设的事业单位，不具有行政管理职能。监理所从事房屋所有权登记是基于建设局的委托，权利、义务的承担者应该是建设局。

第三种观点认为，应当立如东县人民政府为被告，持这种观点的理由：根据建设部建房（1997）178号关于制作颁发全国统一房屋权属证书的通知中，房屋权属证书的填写说明第一条的条第（三）项规定：“发证机关套印市、县人民政府房地产行政管理部门印章。尚未设置人民政府房地产行政管理部门的市、县暂套印人民政府印章。如东县没有房产局，建设局不是房地产行政管理部门。所以，争议房屋套印如东县人民政府的印章是符合这一规定的，该案应立如东县人民政府为被告。笔者也同意这一观点。

三、该案的案由怎样确定。

一种观点立不服房屋登记管理，持这种观点的理由：根据最高人民法院法发（2004）2号关于规范行政案件案由的通知中城乡建设行政管理中的第（3）项，“房屋登记管理”。

另一种观点应立不服颁发房屋所有权证，持这种观点的理由：房屋的登记行为和发证行为是两个行为，登记行为是对房屋所有权人申请登记的材料进行审核登记的过程，而颁证行为是有权机关对申请人民事权益的确认和保护。登记行为和颁证行为不能混淆。该案行政管理相对人起诉的是如东县人民政府的发证行为，而不是起诉的如东县建设局的房屋登记管理行为，因此案由为不服颁发房屋所有权证比较确切。笔者认同这种观点。

吴金国曹军