[案情]：

被告某镇村镇建设管理站对原告张某作出行政处罚，以原告房屋为违章建筑为由，责令原告15日内自行拆除房屋。原告逾期未履行，被告即自行实施了强制拆除行为。原告起诉要求确认被告的强制拆除行为违法。

[裁判要点]：

法院经审查认为，被告的强制拆除行为属越权行政，但被告是该镇人民政府的一个内设机构，根据《行政诉讼法解释》第二十条第二款的规定，本案应以该镇人民政府为被告。法院依法告知原告变更被告，原告拒不同意变更。法院即依照《行政诉讼法解释》第二十三条第一款的规定，裁定驳回原告的起诉。

[评析]：

从本案的审理情况看，被告是行政机关还是行政机关的一个内设机构、是否具有强制拆除的法定职权成为决定本案是否进入事实审理的关键所在。

一、本案被告被诉的具体行政行为是否超越法定职权

所谓超越法定职权是指超越法律、行政法规或者规章授予职权的幅度和范围行使职权。没有法定职权则是指行政机关、其他组织或行政机关的内设机构、派出机构在法律、行政法规或者规章根本没有授权某项职权而作出了依该项职权才能作出的行政行为。如，我国的《治安管理处罚条例》授予公安派出所处五十元以下罚款的权力，但没有授予公安派出所作出拘留处罚的权力，若某公安派出所对有行政违法行为的公民张某作出了处以200元罚款的处罚，则该公安派出所为超越法定职权；若某公安派出所对张某作出了拘留处罚，由该公安派出所为没有法定职权。

建设部《建制镇规划建设管理办法》第七条第二款规定：“……建制镇人民政府的建设行政主管部门负责建制镇的规划建设管理工作。”据此，本案被告是东营市河口区X镇依据规章的该项授权建立的建设行政主管部门，是建制镇人民政府的内设机构。该规章第四十三条规定：“擅自在建制镇规划区内修建临时建筑物、构筑物和其它设施的，或者在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其它设施的，由建制镇人民政府建设行政主管部门责令限期拆除，可以并处以罚款。”据此，在限期拆除的范围内本案被告是有规章授权的，根据我国行政诉讼法和相关司法解释，本案被告对原告作出限期拆除决定的行为没有超越法定职权。

但《建设镇规划建设管理办法》没有授予本案被告强制拆除原告房屋的权力，因此，被告强制拆除原告房屋的行为是没有法定职权而为的行为，不是超越法定职权。

二、本案原告的诉讼请求决定了谁是本案的适格被告。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款、第三款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出的具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提诉讼的，应当以实施该行为的机构梦呓者组织为被告。”据此，被告被诉的具体行政行为是超越法定职权还是没有法定职权，直接决定着本案的被告是否适格。而原告起诉的是被告作出的限期拆除决定，还是被告对其房屋的强制拆除行为直接决定着被告被诉的具体行政行为是超越职权，还是没有法定职权。

本案中原告起诉要求确认被告的强制拆除行为违法，因此，原告起诉的是被告的强制拆除行为。上面我们已经提到被告的强制拆除行为是在没有法定职权的情况下作出的，因此，本案的被告不适格，依司法解释，组建本案被告的东营市河口区X镇人民政府都是本案的适格被告。

三、被告不适格并不必然驳回原告的起诉。

被告不适格并不必然驳回原告的起诉有其法理和具体法律规定两方面的根据。

（一）从法理上讲。一方面，我国法律对于行政职权的设置和对行政诉讼被告确定的规定相对复杂，而从我国的国情看，要求作为原告的公民、法人或者其他组织准确的了解这些并不容易。另一方面，原告是在其合法权益受到侵害或者认为其合法权益受到侵害时才提起行政诉讼，这种诉讼即可能使得具体行政行为处于依法或依有权机关的决定不能执行或者因当事人不配合而难以执行的境地，也可能使原告受到侵害的权利得不到及时救济。这时如果不给原告以改正的机会，而直接驳回其起诉，那么不利于对公民、法人或者其他组织合法权益的保护，也不利于政令畅通和诉讼效率原则。因此，理应给予原告改正的机会。

（二）从具体法律规定上讲。我国《行政诉讼法》第四十一条只规定起诉时应当“有明确的被告”，而没有规定必须被告适格才受理。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”这里有三层意思：

第一，变更被告是原告的权利，原告可以变更，也可以不变更。

第二，告知原告其起诉的被告不适格、其可以变更被告并且应当变更为哪个被告是人民法院的职责。也就是说，原告的起诉状只要有明确被告即可，至于这个被告是行政机关、法律法规授权组织甚至是行政机关工作人员，对于案件的受理而言都无关紧要，只要原告能够提供“明确”的被告就可以，而不要求被告适格或者说“正确”。

第三，以上两项内容均可以发生在案件受理后，因为只有受理了案件才存在驳回起诉的问题。这也说明在受理阶段并不要求原告起诉的一定是适格的被告。

第四，在被告不适格而原告拒不变更的情况下，案件是无法继续审理的，因此，法院就有权裁定驳回起诉。

四、本案为何驳回原告的起诉。

从原告的诉状来看，原告的起诉是符合我国《行政诉讼法》规定的起诉条件的，因此，法院受理了原告的起诉。但上面我们已经说到本案的适格被告是东营市河口区X镇人民政府，审理中，法院履行了其告知变更的职责，但原告不同意变更，因此，法院依照《行政诉讼法解释》第二十三条第一款的规定，驳回了原告的起诉。

李庆芳程德刚