结社自由：工人组织和参加工会的权利及其保障
发布日期：2004-10-14 文章来源： 互联网
结社自由（ Freedom of Association ）是联合国人权宪章宣告的基本人权，也是《中华人民共和国宪法》和中国法律确认和保障的基本权利。
一、国际人权规约对组织和参加工会权利的有关规定
结社自由既是政治权利，也是社会和文化权利，所以《世界人权宣言》（以下简称《宣言》）、《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《政治权利公约》）和《经济、社会和文化权利国际公约》（以下简称《经社文权利公约》），都对结社自由做出了宣告或者规定。《宣言》第20条宣告：“人人有权享有和平集会和结社的自由。任何人不得被迫使隶属于某一团体。”1948年5月，联合国人权委员会第二次会议对这一条款形成的表述是：“人人都有权享有和平集会的自由，并有权参加本地的、国内的、国际的以及工会的结社，以促进、捍卫和保护不违背本宣言的目的和利益。”在1948年6月联合国人权委员会第三次会议上，中国代表张彭春提出了简化该条款的建议，从而形成了《宣言》现在第20条第一款的规定。这表明，中国是比较重视结社自由及其保障的，并对国际人权宪章中关于结社自由的立法规定贡献了中国哲学和文化的政治智慧。
国际人权宪章把组织和参加工会的权利视为结社自由的特殊形式，并做出了专门规定。《宣言》第23条第四款宣告：“人人有为维护其利益而组织和参加工会的权利”。《政治权利公约》第22条第一款规定：“人人有权享受与他人结社的自由，包括组织和参加工会以保护他的利益的权利。”第二款的“除外”规定是：“对此项权利的行使不得加以限制，除去法律所规定的限制以及在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德，或他人的权利和自由所必需的限制。本条不应禁止对军队或警察成员的行使此项权利加以合法的限制。”《经社文权利公约》第8条对组织和参加工会的结社自由则做了更加详尽的规定。
国际劳工大会第31届会议1948年7月通过的《关于结社自由及保护组织权的公约》第2条规定：凡工人和雇主，无须经过事前批准手续，均有权建立他们自己意愿建立的组织和在仅仅遵守有关组织的规章的情况下进入他们自己意愿进入的组织。1998年国际劳工大会通过的《基本劳工权利原则宣言》，明确了劳工4项的权利，第一项就是劳工的“结社自由并有效承认集体谈判权利”，其他3项权利分别是消除一切形式的强迫劳动，有效废除童工，消除就业歧视。这4项基本劳工权利，主要体现在8个《国际劳工公约》中。就这8个公约的被批准情况来看，截至2000年2月，国际劳工组织会员国中已经有80%的国家数目不等地批准了这些公约。其中有50多个国家批准了全部公约中的7个，包括德国、法国、意大利、古巴等；英国和澳大利亚等国批准了6个；加拿大、日本等国批准了4个；美国只批准了105号公约。中国目前只批准了100号和138号公约。
以上规定，是我们讨论工人行使组织和参加工会的结社自由权的国际人权标准和参照系。
二、国际人权规约关于组织和参加
工会权利的规定与中国国内法的关系
在中国国内立法中，既没有关于国际法优于中国国内法的明确规定，也没有关于国际法可以直接适用于中国国内法领域的法律规定，因此国际人权公约关于组织和参加工会权利的规定，不能自动适用于中国国内法，而必须经过中国立法机关的批准认可，才能取得在中国适用的国内法效力。
1998年12月中国政府签署了《政治权利公约》，目前该公约还在中国全国人民代表大会常务委员会的审议过程中。2001年3月，中国全人大常委会批准了《经社文权利公约》，这进一步体现了中国积极参与人权领域国际合作的立场，是中国人权事业的一大进展。中国在批准这一公约的同时发表声明：“中华人民共和国对《经济、社会和文化权利国际公约》第八条第一款（甲）项，将依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国工会法》和《中华人民共和国劳动法》等法律的有关规定办理。”对于全国人大常委会的这项声明，当时正在举行的九届人大四次会议的新闻发言人的解释是：“第八条第一款（甲）项是关于劳动者组织和参加工会的权利。中国的《宪法》、《工会法》、《劳动法》等法律有效地保障了中国工人全面参与政治、经济、社会和文化生活的权利，包括组织和参加工会的权利。从中华人民共和国建立以来，中国的劳动者就依据这些法律组织和参加工会。全国人大常委会批准《公约》时做出的声明表明，中国政府将继续依据中国的《宪法》、《工会法》、《劳动法》等法律的有关规定，保障劳动者组织和参加工会的权利。”在这项声明中，中国最高立法机关没有对于该项的规定直接评价，只是阐明了中国政府的立场，这种声明比宣布对于某些内容作出“保留”，是一种更为和缓做法。但含义也十分明确，即坚持中国的法律原则，坚持工会一元化的体制。
这位新闻发言人强调说，在批准国际公约时，各国根据本国情况就公约条款做出声明或提出保留，符合国际法和国际惯例。事实上很多缔约国在批准《经社文权利公约》时都有类似的做法。它们做出的声明或提出的保留比中国多，对第八条做出声明或提出保留的国家也不少。有的发达国家做出的保留甚至多达9项，其中也包括第八条。
三、中国法律对于职工组织和参加工会权利的保护
中国工会的立法始于1924年孙中山领导的广东国民政府颁布的《工会条例》，该条例宣布工人有组织工会的权利，确认工会有集会、结社、言论、出版和罢工的自由。此后，国民党政府1928年颁布的《工会组织条例》，1929年颁布，1932年和1947年分别修正的《工会法》，对工会运动做了种种规定。
真正代表中国工人阶级利益和意志的工会立法，始于1922年中国劳动组合书记部制订的《劳动法案大纲》。1930年，中国共产党领导的中央革命根据地制定的《赤色工会组织法》，用单行法规的形式规定了工会的性质和任务，明确了工会的宗旨。此外，中国各革命时期根据地的劳动立法中，也不同程度地包括了工会的内容。
中华人民共和国1949年10月1日成立后，于1950年6月颁布了《中华人民共和国工会法》，明确规定了工会是工人阶级自愿结合的群众组织，还规定了工会的任务、组织原则、工会的权利义务、工会与国家的关系、工会与企业的关系、工会的组织机构和领导机关、工会经费的来源等。工会法的颁布，对中国工会在社会主义革命和建设时期发挥人民民主专政的支柱作用，在维护职工的合法权益方面，提供了法律依据，促进了工会自身建设和工会运动的发展。1992年4月第七届全国人民代表大会第五次会议通过颁布施行《中华人民共和国工会法》，进一步肯定了改革开放时期中国工人阶级和工会组织在国家政治、经济和社会生活中的地位，并就工会的性质、任务、权利、义务、活动准则和组织原则等重大问题做出了明确规定。2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过的经过修改的《中华人民共和国工会法》（以下简称新《工会法》）是在中国顺利跨入新世纪，中国政治、经济和社会状况都发生了巨大的、深刻的变化，建立和建设社会主义市场经济新体制、实行依法治国的新形势下颁布的。新《工会法》进一步突出了工会的职能，进一步保障了职工组织和参加工会的权利，进一步加强了职工民主权利的法律保护，进一步健全了劳动关系协调机制，进一步保障了工会工作的物质基础，并确定了违反新《工会法》应当承担的法律责任。
新《工会法》规定，在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利。中国工会积极维护和保障广大职工参加和组织工会的权利，实行哪里有职工，就要在哪里建工会的原则，为中国参加工会提供最大限度的方便条件。新《工会法》同时明确规定：对于职工建立和参加工会的权利，“任何组织和个人不得阻挠和限制。”现实生活中，有的单位不让职工成立工会，有的不允许职工依法开展工会活动，有的以威胁利诱的方式不让职工加入工会等，这些做法，都是违反《工会法》的行为，依据《工会法》的规定应承担相应的法律责任。
1988年4月颁布的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和1993年12月颁布的《中华人民共和国公司法》明确规定，职工可以依法建立工会组织，工会要独立自主地开展工作，维护职工的合法权益。
对于中外合资企业、外资企业和私营企业的职工建立和参加工会的权利，中国法律予以明确保护。1983年9月发布的《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》规定，合营企业职工有权按照《工会法》的规定，建立基层工会组织，开展工会活动。1986年4月颁布的《中华人民共和国外资企业法》规定，外资企业职工可以依法建立工会，开展工会活动，工会要维护职工的合法权益。1988年7月发布的《中华人民共和国私营企业暂行条例》规定，私营企业职工依法组织工会。1990年12月发布施行的《中华人民共和国外资企业法实施细则》，增加了外资企业工会的权利、义务和外资企业支持工会活动的条款。1999年8月颁布的《中华人民共和国个人独资企业法》规定，个人独资企业职工依法建立工会，工会依法开展活动。
中国工会始终把加强基层工会的组织建设，作为维护职工参加和组织工会权利的重要工作。中华全国总工会成立于1925年5月1日，是一个统一的、团结的、强大的全国性群众团体，也是当今世界会员人数最多的一个国家的工会组织。随着中国改革开放的深入，中华全国总工会根据国有、集体企业改制和外商、私营、乡镇企业迅猛发展的形势，针对基层工会组织建设面临的新情况、新问题，进一步加强了维护和保障职工组织和参加工会的权利。
中华全国总工会及各级地方工会依照国家有关法律法规，采取多种形式维护和落实职工参加和组织工会的权利。在经济比较发达的地区，各级工会坚持从实际情况出发，加强乡镇、街道及经济技术开发区、工业区、高新技术产业园区一级的工会组织建设，采取工会联合会、联合基层工会、村级工会、“大楼工会”、“市场工会”、“一条街工会”、“社区工会”等形式，有效促进了建会工作。各级工会高度重视国有、集体企业改制过程中的工会组织建设，坚持企业改制到哪里，工会组织就要重建、整顿和加强到哪里。
中华人民共和国成立50多年，特别是近些年来，中国工会的组建率和职工入会率大幅度提高。1949年，新中国成立时中国工会会员仅有237.4万人，到2002年6月底，全国共有工会会员13154.7万人，比1949年底增加12917.3万人，增长54.4倍。其中，2002年6月底比2000年9月底增加2941.3万人，增长27.5%；工会基层组织数达到165.8万多个，比2000年底增加79.9万个，增长93%.到2002年6月底，全国已建立工会组织的单位共有职工13966.5万人，比2000年9月底增加2596万人，增长22.8%.由此可见，中国职工组织和参加工会的权利，得到了有效保障。
四、完善中国职工参加和组织工会权利的法律保护的思考
（一）关于职工组织和参加工会权利的一元化与雇主组织的多元化
中国的宪法规定：“中华人民共和国公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。中国的工会法也规定劳动者“都有依法参加和组织工会的权利”。当然，“依法参加和组织工会”是指参加中华全国总工会，这与《国际劳工公约》关于“结社自由”的定义，即“工人和雇主应毫无区别地有权不经事先批准建立和参加他们自己选择的组织，其惟一条件是遵守有关组织的规章” 相比较，是存在着差别的。但需要明确的是，第87号国际劳工公约，在文字上或含义上，都没有要求各国必须承担实行工会多元化的义务，而只是要求各国应当允许工会组织多元化，即应当保证本国工会有实行多元化体制的可能。只有当一个国家用法律强制实行只许一个工会存在的情况下，才构成违反第87号公约。但如果单一的工会体制是一种实际存在，或是工会自身自由决定的结果，则与第87号公约的精神没有抵触。目前中国实行的一元化的工会制度，是历史形成的，也是工会自行选择的结果。其实，就工会多元化和工会一元化比较，两种体制也是各有优劣。一个国家选择哪种工会体制，关键是要适合本国的国情。而这种选择，要由本国的工人和工会自己来决定，并且工人和工会的要求必须要适应该国的政治和法律环境。
目前的问题是，中国的雇主成立的组织，包括全国性的雇主组织，如外商投资企业协会、私营企业协会、中国企业家协会等，并没有按一元化的原则组建，而是实行了多元化。这种雇主组织多元化与工会组织一元化的状况，从法律上看，是一种劳资关系的权利不对等。解决这一问题，必须从完善自由结社权的角度着手。
（二）关于工会自主权的保障
保障工人组建工会的权利，还有一个保障工会自主权的问题。所谓工会的自主权，主要是防止老板控制工会。目前在中国已经建立工会的外企或私企中，相当多数是由雇主或企业方控制或操纵工会，更有甚者，有的工会就是由雇主亲自或指派亲信建立的，有的工会主席甚至是老板娘或二老板。雇主阻挠成立工会和控制工会的这种“干涉行为”是第98号国际劳工公约所明确禁止的典型的不公正劳工措施。对于这种情况，亟需通过不当劳动行为立法以法律救济的形式对其约束和纠正。目前，中国学界和有关政府部门，已经对于此事引起警觉，全国总工会也对于工会会员的资格和工会主席的资格提出了意见。
（三）关于农民工组织和参加工会的权利
国家统计数据的标准中，至今没有把农民工列入城镇就业“职工”范畴，“农民工应不应该享有组织和参加工会的权利，在《工会法》中还是一个有待解决的问题。”事实上，农村富余劳动力向非农业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。中国政府强调，“要加强对农村富余劳动力转移的协调和指导，维护农民进城务工就业的合法权益。”现阶段讨论如何对待和管理农民工问题，不能单纯从享有土地这一因素来考虑，应当从其是否在城市就业来考虑。中国国家统计局的统计数字表明，改革开放以来，中国农村累计向非农产业转移农业劳动力1？3亿人，农民进城务工的工资性收入已占农民现金收入的三成以上，成为农民增收的重要来源。据新华社最近进行的一项调查统计，在接受采访的民工中，72？5%的受访对象表示，他们的工资不同程度地遭到拖欠。其中28？8%的人反映，从未按时拿到过工资。
《工会法》应当取消户籍歧视，明确规定加入工会人人平等，不应分户籍。应当在《工会法》第3条“……不分民族、种族”之后增加“户籍”二字。修改《工会法》第3条第一句“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者”为“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、事业单位、机关形成劳动合同关系的劳动者。”因为《工会法》第3条规定：“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者……都有依法参加和组织工会的权利。”但在实际操作过程中，工会会员资格条件中隐含着“户籍”条件，农民工参加工会的权利有很多阻碍。《工会法》应当将工会会员范围与《劳动法》对劳动者的界定保持一致。
