上诉人（原审被告）：辽宁煤矿安全监察局，住所地辽宁省沈阳市大东区X路X号。
法定代表人：苑某某，该局局长。
委托代理人：洪广复，沈阳兴沈律师事务所律师。
委托代理人：周岩，北京市怡文律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：沈阳市大东区人民政府，住所地辽宁省沈阳市X路X号。
法定代表人：聂某某，该区区长。
委托代理人：杨某某，辽宁中山福利卫生用品工贸公司副经理。
委托代理人：孟庆帮，沈阳华逸律师事务所律师。
上诉人辽宁煤矿安全监察局（以下简称监察局）为与被上诉人沈阳市大东区人民政府（以下简称区政府）联建纠纷一案，不服辽宁省高级人民法院（1999）辽民初字第16号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。
经审理查明：1994年7月6日，区政府设立的沈阳市大东区建民小区联建办公室（以下简称联建办）与辽宁煤炭工业管理局（2000年改称监察局）签订《关于建民小区定向开发协议书》（以下简称协议书）约定：该局委托沈阳市大东区旧区综合改造建设管理办公室定向开发建民小区二期12000平方米工程，以沈阳市规划局和土地管理局审批的规划设计方案（1994）4036号审定书为开发用地依据；区政府负责开发规划建筑用地内动迁户的动迁安置，办理定向开发的各项报批手续及所有对外协调工作，并负责交付监察局施工中临时水源，电源及场地平整的建筑用地，工程竣工前，区政府办理与配套工程相关各部门的协调工作；监察局除向区政府缴纳动迁安置费外，“四费一税”由区政府负责缴纳；新楼建成后，规划设计方案（1994）4036号文件规划用地及其用地上的所有建筑的土地使用权及产权归监察局所有，区政府负责将房产产权及土地使用权手续办理到监察局名下；监察局向区政府缴纳动迁安置费及按设计标准要求所有建设费4984.4万元，一次性包死，盈亏由区政府承担；双方还约定该《协议书》签订后，监察局区政府支付定会550万元，区政府负责按照监察局提供的规划意图10日内办完规划审批手续后3日内进住现场组织施工，如10日内未交付定金，此协议作废，区政府10日内未办完规划审批手续，所交定金在3日内退还被告；规划审定10日，监察局应向区政府支付协议总金额的30％－50％的动迁置费和工程款，其余款项工程开工后按工程进度拨款；工程竣工前，监察局仅预留10％的动迁安置费和工程款；工程质量验收合格，待区政府将产权及土地使用权全部移交给监察局后，监察局即将余款支付给区政府；任何一方无权随意变更或拒不执行，否则，要赔偿经济损失和承担法律责任。同日，双方又签订《关于建民小区二期工程定向开发协议书补充条款》（以下简称补充条款）约定：监察局向区政府缴纳动迁安置费及按设计标准要求的所有建设费－次性包死，盈亏由区政府承担；其中2960万元系动迁安置费及“四费一税”，其余2024.4万元为按设计标准的所有建设费；设计单位由区政府负责设计委托，费用由监察局负担。双方还约定了施工单位的选定及施工管理等事宜。该《协议书》及《补充条款》签订的前一天，监察局支付区政府动迁安置费1000万元，《协议书》及《补充条款》签订后，区政府将该幅土地交付监察局。监察局即自行委托他人设计、施工。由于该幅土地有一处面积380平方米的污水泵站，迁建安置没有落实。监察局没有办理建设工程规划许可证及建设工程施工许可证。该工程被勒令停工。1996年5月16日，监察局向沈阳市X乡建设委员会（以下简称市建委）提出《关于沈阳市市政污水泵站异地迁建费用摊付计划》（以下简称污水泵站迁建费计划），同意就污水泵站迁建费用分摊300万元。同年5月17日，市建委第十九次会议纪要决定：取消小北关泵站，改造北三泵站，原预留泵站建设用地仍由监察局比照原划拨土地方式开发建设，并负担300万元泵站换建改造费，监察局在交清各种费金后，可补办建筑审批手续，此后监察局继续施工。该工程项目中的住宅楼，办公楼由监察局分别于1995年12月，1997年6月建成，并自行办理了土地使用权证及房屋产权证。1996年3月22日，经双方对帐确认：监察局先后共支付区政府18，147.760.84元费用，双方均认为该笔费用为动迁安置费及“四费一税”，《协议书》约定的4984.4万元款项中的2024.4万元按设计标准要求的建设费未实际履行。区政府于1995年9月22日以（1995）45号通知撤销联建办。1996年9月9日联建办提起诉讼，本院（1999）民终字第41号民事裁定认定“基于联建办已被撤销这一事实，本案所涉及的合同关系应由设立和撤销的沈阳市大东区人民政府承继”。1999年8月20日，区政府以监察局未依约履行义务为由提起诉讼，请求判令监察局支付尚欠的动迁安置费，返还垫付的工程档案保证金。
又查明：1996年6月21日，经监察局申请，沈阳市土地规划管理局以沈政土拨字（1996）第135号批复，将该幅土地行政划拨给监察局，划拨面积为10136平方米（包括污水泵站用地面积），比《协议书》约定的12000平方米少1864平方米。双方均认可《协议书》中约定的2960万元动迁安置费及“四费一税”中2660万元为动迁安置费、300万元为“四费一税”。因《协议书》约定监察局的建筑用地面积为12000平方米，比实际用地面积少1864平方米，故每平方米的动迁安置费为2216.70元。监察局已依据1996年5月17日市建委第十九次会议纪要决定，向沈阳市城市建设投资公司（以下简称投资公司）支付50万元污水泵站迁建费，余款250万元未支付，故该工程至今未办理建筑审批手续。双方《协议书》中约定的以沈阳市规划局和土地管理局审批的规划设计方案（1994）4036号审定书为定性开发用地依据，该图1993年1月制作，上面载明有“泵站用地”字样，监察局未能举证证明其签订《协议书》及《补充条款》时，区政府隐瞒了污水泵站用地，存在欺诈的事实。双方均认为污水泵站属于城市市政设施性质，对监察局应当向投资公司支付的300万元污水泵站换建改造费的性质及监察局己支付50万元的数额无异议，监察局支付区政府的18，147，760.84元费用中包括了300万元“四费一税”气该局尚欠区政府的款项只是动迁安置费。双方已无继续履行《协议书》及《补充条款》的诚意。
一审法院审理认为：双方当事人签订的《协议书》及《补充条款》系其真实意思表示，区政府取得该幅土地的开发权后，对该工程项目进行了投入。在《协议书》履行中，监察局办理了土地的行政划拨手续，取得了土地使用权，且房屋已建成，因此，该《协议书》及《补充条款》有效。虽然监察局未按约定给付区政府建设费，自行委托设计施工，但是，区政府未表示反对，视为对《协议书》及《补充条款》的变更。区政府未依约在《协议书》签定后10日内办理完各项开工手续，应承担违约责任，按《协议书》应给付监察局违约金50万元。监察局未按《协议书》约定及时给付区政府动迁安置费及“四费一税”，应承担给付尚欠区政府的动迁安置费及“四费一税”及利息的责任。双方对区政府为监察局垫付的工程档案保证金10万元认可，予以确认。《协议书》中约定2960万元为动迁安置费及“四费一税”，一次包死，双方认可2960万元中2660万元为动迁安置费，300万元为“四费一税”，故区政府再请求监察局给付“四费”不符合约定。监察局提出区政府隐瞒了泵站用地有欺诈，因沈阳市土地规划局审批的规划设计方案（1994）4036号文件中标明的923－176－20修规划定线图制图时间为1993年1月，该图在监察局建筑用地范围内标有“泵站用地”字样。监察局认为区政府没有向其出示，该图有改动，但是没有举出相反证据。且监察局1994年8月26日委托他人进行房屋设计时，亦将（1994）4036号文件作为委托依据，同意承担泵站迁建费300万元，已实际支付50万元，故监察局提出区政府隐瞒泵站，有欺诈行为的主张，证据不足，不予支持，据此判决：一、监察局自本判决生效之日起30日内，给付区政府动迁安置费4，320，310.36元（其中已先予执行200万元）；二、监察局自本判决生效之日起30日内，给付区政府4，320，310.36元的利息（其中4，320，310.36元从1996年3月22日起至1997年8月29日止；3，320，310.36元从1997年8月30日起至1998年5月13日止；2，320，310.36元从1998年5月14日起至本院确定的给付之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）；三、监察局自本判决生效之日起30日内，给付区政府四费一税300万元；四、监察局自本判决生效之日起30日内，给付区政府四费一税300万元的利息（从1996年3月22日起至本判决确定的给付之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）；五、监察局自本判决生效后30日内，给付区政府工程档案保证金10万元；六、区政府自本判决生效之日起30日内，给付监察局违约金50万元；七、驳回区政府的其他诉讼请求。案件受理费57，296.20元，由监察局负担50，000元，由区政府负担7，296.20元。
监察局不服一审法院判决，向本院提起上诉称：双方当事人之间形成的是土地转让的法律关系，区政府不具备房地产开发资格，应认定《协议书》及《补充条款》无效；区政府隐瞒了该项目用地预留的污水泵站的事实，已构成欺诈，该局承担300万元泵站迁建费是为了对该项目整片开发建设，并非真实意思表示，污水泵站属于城市市政设施性质，区政府依法不能转让，应当从其支付给区政府的动迁安置费中扣除；即使双方签订的《协议书》及《补充条款》有效，区政府没有依约将全部房产证及土地使用权证办理该局名下，该监察局依约应当预留10％的动迁安置费和工程款，区政府应当承担违约的民事责任，为此，请求二审法院撤消一审法院判决，依法予以改判。区政府答辩同意一审判决。
本院认为：双方当事人签订的《协议书》及《补充条款》中没有区政府以其享有的土地使用权作为投资，共同办理合建审批手续，共负盈亏，共担风险的迁安置和建设，监察目内容，双方当事人该《协议书》及《补充条款》名为双方定向开发，实际为用地补偿性质，一审法院认定为联建性质不当，应当予以纠正。监察局上诉主张该《协议书》及《补偿条款》为土地使用权转让亦无事实根据和法律依据，本院不予支持。双方当事人签订的《协议书》及《补充条款》中涉及的380平方米污水泵站面积，属于市政公用设施性质，其所有权及经营管理权均属于国家，该《协议书》及《补充条款》中涉及的380平方米污水泵站用地面积内容无效。《协议书》及《补充条款》中的其他条款为双方当事人真实意思表示，不违反法律，并已经实际履行，应当认定有效。监察局未能举证证明签订《协议书》及《补充条款》时区政府隐瞒了污水泵站用地的事实，其上诉主张签订《协议书》及《补充条款》时，区政府存在欺诈依据不足。污水泵站属于市政公用设施的性质，区政府无权请求监察局支付该部分用地补偿费。该380平方米面积包括在区政府向监察局移交用地面积之内，应当从监察局支付的动迁安置费中予以扣除（按双方认可的每平方米用地动迁安置费2216.70元乘以泵站面积）。双方签订《协议书》及《补充条款》时，均明知该项目用地中380平方米污水泵站属于市政公用设施，导致《协议书》及《补充条款》中涉及的380平方米污水泵站用地内容无效，双方当事人均有过错，因此，造成监察局向投资公司支付的300万元污水泵站迁建费，应当由双方分担。依据《协议书》及《补充条款》的约定，监察局应当预留10％的动迁安置费及工程款，但是，《协议书》及《补充条款》约定的区政府建设、办理土地使用权证、房屋产权证到监察局的名下，均是由自行完成，《协议书》及《补充条款》约定的条件已经成就，应当视为变更了《协议书》及《补充条款》中对该预留10％动迁安置费和工程款的约定。因此，监察局上诉主张预留10％的动迁安置费及工程款并追究区政府违约责任无事实根据，本院不予支持。区政府因未依约在《协议书》签订10日内办理完规划审批手续，一审已经判决其退还监察局50万元款项，可予以确认。但是，此款的性质为定金，一审判决认定为违约金不当。双方当事人均认为监察局已经支付的18，147，760.84元费用中包括了300万元“四费一税”，因此，一审法院将该300万元“四费一税”作为一项判决不妥，应当予以纠正。《协议书》及《补充条款》未约定监察局支付动迁安置费的履行方式、数额和期限，监察局尚欠区政府的动迁安置费应当支付的利息，应自起诉时计算至本判决确定的还款之日止。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、维持辽宁省高级人民法院（1999）辽民初字第16号民事判决五、七项；二、变更一审判决一、二、三、四项为：双方当事人签订的《协议书》及《补充条款》中污水泵站面积内容无效其余有效，予以解除；
三、监察局应当支付投资公司的300万元污水泵站换建改造费，由区政府负担150万元，监察局负担150万元；
四、监察局自本判决生效之日起30日内支付区政府动迁安置费4，477，964.36元，并支付该款自1999年8月20日起至还款之日止的利息（按中国人民银行同期同类贷款利率计算利息）；
五、变更一审判决第六项为：区政府自本判决生效之日起30日内退还监察局定金50万元。
一审、二审案件受理费共114，592.4元，监察局负担80，21447元；区政府负担34，377.7元。
本判决为终审判决。
