「案情」
原告：洛阳市电业局（下称电业局）。
被告：洛阳市价格事务所（下称价格所）。
第三人：洛阳市公证处（下称公证处）。
第三人：洛阳市无线电管理委员会办公室（下称管理办）
第三人：洛阳市开拓仪器仪表公司（下称仪表公司）。
电业局因与价格所拍卖无线传呼频率发生纠纷，向洛阳市中级人民法院提起诉讼，称：1993年5月18日下午3时，被告价格所在洛阳笑天影城歌舞厅对“152.500MHZ”无线传呼频率进行公开竞价拍卖，我局作为竞买人之一，在报出22万元、主拍人击锣宣布“成交”时，已取得了该拍卖频率的使用权。但由于第三人公证处越权宣布第一锣“无效”和价格所违约，侵犯了我局的合法权益。为此，请求依法判令价格所履行合同，将第一锣成交的“152.500MHZ”无线传呼频率使用权判归我局使用；依法追究价格所的违约责任和公证处的侵权责任，并赔偿一切损失；本案诉讼费、执行费等由价格所承担。
被告价格所辩称：我们受第三人管理办的委托，拍卖“152.500MHZ”无线传呼频率，由此产生的一切法律后果应由委托人承担，我所作为受委托人不是本案的当事人。在第一次击锣发生争议后，公证员宣布“无效”，进行重拍，我们是执行公证机关意见，不应承担民事责任。
第三人公证处述称：公证机关是国家的司法证明机关，依法履行公证证明职责，在拍卖活动中，既不是竞买方的当事人，又不是拍卖活动的主持者，因此，不能作为本案的当事人。
第三人管理办述称：此案所涉及的拍卖活动，是我们全权委托价格所进行的。委托书签订后，我们对此拍卖活动一直没有介入，是价格所以自己名义进行并将拍卖结果通知我们的。我们按照拍卖结果与第三人仪表公司办理的有关手续，在本案中属无过错的第三人。
第三人仪表公司述称：我公司参与拍卖取得“152.500MHZ”无线传呼频率使用权，经过公证机关公证，应受法律保护；本公司在拍卖成交后，已按法定程序向管理部门进行了注册登记，取得了准予使用该频率的政府批文，合法有效。同时请求赔偿因频率被诉讼保全而遭受的经济损失。
「审判」
洛阳市中级人民法院经审理查明：1993年5月15日，管理办委托价格所拍卖“152.500MHZ”无线传呼频率。委托书载明：受委托人无转委托权，受委托人在委托权限内所实施的法律行为，委托人均予以承认。委托期限从1993年5月15日至5月31日。根据委托协议，价格所在《洛阳日报》刊登了拍卖频率的公告，并于5月18日下午在洛阳笑天影城歌舞厅进行“152.500MHZ”无线传呼频率公开拍卖。在拍卖会上宣读的拍卖规定主要内容是：“拍卖时主拍人先报起拍价，并规定加价幅度，然后参拍者以‘起立、举牌、叫价’同时进行的方式应价或加价，以叫价最高者，得主拍人击锣为此项拍卖成交定局；非参拍人员不得叫价，如有违例，参拍无效，劝告退场；拍卖成交后，当场开票付款，办理一切手续；参拍者叫价属要约阶段，成交后不得反悔，反悔者全部没收预交信誉金”。下午3时50分，由价格所主持，电业局、仪表公司、神州旅行社X家参加竞拍。公证处任洪麦、王茉莉到场公证，拍卖开始。当主拍人苏克俊宣布拍卖的起拍价为18万元，加价幅度为5000元或5000元的倍数后，仪表公司代表举起38号报价牌，叫价18万元；神州旅行社代表举起80号报价牌，叫价20万元；电业局代表举起88号报价牌，叫价22万元。此后一段时间，没有再举报价牌叫价的，主拍人苏克俊重复道：“88号电业局报价22万元，还有报价的没有我最后再问3遍……”。苏在连问4声“还有人报价没有”之后，敲响了锣声，并举手宣布“成交”。在锣声响后余音中，仪表公司一位代表喊了声“有”，另外一位代表才起立举起38号报价牌。仪表公司并向主拍人及公证人员提出异议，公证人员提出看现场录像，后又宣布到电视台去“鉴定”。经过“鉴定”，公证人员宣布“由于主拍人规定最后叫3次敲锣定音，但叫了4次，这次拍卖无效，重新再拍”。电业局代表根据拍卖规定向公证人员提出异议，由于未被采纳，在表示不放弃已取得的频率使用权前提下，离开了拍卖现场。主拍人根据公证人员意见，继续进行拍卖，起拍为22万元。仪表公司报价24万元后，再没有其他单位报价，主拍人敲锣定音，宣布以24万元成交。6月7日，管理办按照价格所的拍卖通知，以洛市无办字〔1993〕06号文，批准仪表公司使用“152.500MHZ”无线传呼频率，并同仪表公司签订了频率使用缴费合同。
洛阳市中级人民法院认为：价格所为拍卖“152.500MHZ”无线传呼频率所制定的“拍卖规定”，实质上是当事人之间就此次拍卖活动所达成的协议，没有违反法律和国家政策，不损害社会公共利益，具有法律约束力，当事人必须全面履行。因此，按照“拍卖规定”第四条“以叫价最高者，得主拍人击锣为此次拍卖成交定局”的规定，第一次击锣后拍卖已经成交，当事人双方应按约履行，任何一方不得擅自变更或解除。价格所主拍人在电业局报出22万元的最高价后，宣布再问3遍而实际上问了4遍击锣，不是拍卖规定，而且是主拍人多问一遍，本身就增加了其他竞买人叫价竞买的机会。因此，价格所在拍卖合同已经成交，频率使用权已经转移的情况下，又再次进行拍卖的行为无效，应承担民事责任。第三人管理办基于上述行为与第三人仪表公司签订的无线传呼频率使用缴费合同及办理有关手续亦属无效。仪表公司据此取得的无线传呼频率使用权同样无效，其要求赔偿损失的请求，与本案不属同一法律关系，不予合并审理。第三人公证处在履行职务中，依法只能对拍卖的真实性、合性法进行公证，无权确认拍卖行为的效力。因此，公证处公证员在拍卖发生纠纷后宣布第一次击锣无效，与法无据，属越权行为，但该行为属另一法律关系，不予合并审理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十条和《中华人民共和国民法通则》第一百一十一条、第一百一十二条以及《中华人民共和国经济合同法》第六条、第七条、第十六条之规定，于1993年9月2日判决如下：
一、价格所就拍卖“152.500MHZ”无线传呼频率所敲的第一锣有效，拍卖成交，电业局已取得了该无线传呼频率的使用权。
二、管理办与仪表公司签订的频率使用缴费合同无效，仪表公司应将已取得的“152.500MHZ”无线传呼频率有关手续返还给管理办；价格所应交付管理办的24万元频率使用费及利息（按同期银行贷款利率计算，从1993年5月21日至履行完毕之日），由价格所返还给仪表公司。
三、管理办将使用“152.500MHZ”无线传呼频率的有关手续交与电业局；洛阳电业局缴纳频率使用费22万元（电业局交价格所转付管理办）。
四、价格所向电业局支付赔偿费8000元。
上述各项义务，均应在本判决生效后10日内相互履行完毕。逾期不履行的，则应向对方每日支付150元的迟延履行金。
一审宣判后，价格所不服判决，向河南省高级人民法院提起上诉，要求改判。
在二审过程中，经河南省高级人民法院进行调解，各方当事人于1994年6月3日自愿达成如下协议：
一、管理办将“152.500MHZ”无线传呼频率的有关使用手续交电业局，电业局向管理办缴纳频率使用费24万元。
二、管理办另给仪表公司一个无线传呼频率，仪表公司缴纳使用费24万元。
三、价格所负责从频率使用费中给仪表公司补偿20万元。
四、各方当事人应在收到调解书书后10日内将上述行为履行完毕，关于本案的其它责任各方均不再追究。
五、一审诉讼费9900元由电业局承担，二审诉讼费6100元由价格事务所承担。
上述协议，河南省高级人民法院予以确认，并制发了调解书。
「评析」
本案应如何定性和处理，是值得深入探讨的。
一、关于本案当事人的诉讼主体资格和地位问题
在我国，无线传呼频率的分配和使用，是由政府职能部门统管的，本案中的洛阳市无线电管理办即是这种管理部门，享有在本市范围内的无线传呼频率的分配权。欲使用某种频率的人，需经该管理部门依法审批分配，取得使用权。这种审批分配使用权的关系，本属一种行政管理法律关系。但管理部门用委托拍卖的方法拍卖无线传呼频率的使用权，是对其审批分配方式的改革，用公平竞争的方式处分使用权，使分配、使用双方处于一种平等主体的法律地位，这淡化了其行政性质，转化为民事法律关系。因此，在本案原告主张其应取得拍卖的频率使用权这个核心问题下，其主张所针对的必然是实体权利义务的对方-洛阳市无线电管理办。
洛阳市价格所，只不过是接受洛阳市无线电管理办的委托，为其拍卖特定频率的使用权，双方之间是一种委托代理法律关系。根据有关民事代理的法律规定，代理人在代理权限内实施的民事行为，应由被代理人负责。所以，本案拍卖的频率应由谁取得使用权，虽和拍卖程序的问题有关，但被告应为被代理人洛阳市无线电管理办，而不应是代理人洛阳市价格所。洛阳市价格所一方面是代理人，另一方面其拍卖程序的执行受公证机关的监督，其拍卖结果的效力必然受公证机关公证意见的影响，不可能自行其事，所以，对于本案涉及的第一次拍定被宣布无效以及第二次拍定产生的后果，不能归责于拍卖人-洛阳市价格所。这进一步证明洛阳市价格所不能是本案的被告。实际上，对拍卖活动的认定，只是解决实体权利义务关系，即拍卖的频率应由谁取得使用权的一个事实环节。由于拍卖的频率的使用费是通过洛阳市价格所向购买人收取并向洛阳市无线电管理办转交的，故在判决后发生由其将已收取的使用费返还缴纳者或者交付管理者的问题，这就决定了该所在本案中的正确诉讼地位应是无独立请求权的第三人。
由于原告主张拍卖频率的使用权应由其取得，从而涉及洛阳仪表公司已取得该频率使用权的效力问题，即本案的处理结果与洛阳仪表公司有法律上的利害关系。原告胜诉，洛阳仪表公司将失去该频率的使用权；原告败诉，则维持其使用权。故洛阳仪表公司在诉讼地位上是依附并支持洛阳市无线电管理办的，它也应是无独立请求权的第三人。
洛阳市公证处参与本案拍卖活动，是以国家公证人的身份参加的，履行其证明职责，证明拍卖活动的真实性、合法性。其所出具的公证证明书，是证明行为真实性、合法性的最有力的证据。一般情况下，人民法院应当直接作为认定事实的根据，予以采纳。但按照民事诉讼法第六十七条的规定，有相反证据足以推翻公证证明的，则这种公证证明不能作为认定事实的根据予以采纳。因而，在诉讼中如对公证机关的公证证明提出质疑，则无论该公证证明本身是否有问题，均属于对证据效力的认定和对证据的采纳问题，而不发生对公证机关的归责问题。因此，公证机关在他人诉讼中不能成为当事人，包括第三人。
二、关于本案的实体问题
前面已提到过，本案的实体权利义务关系双方是原告和洛阳市无线电管理办，后者又和洛阳市价格所有委托法律关系。因而，拍卖条件及规则即为洛阳市无线电管理办处分无线传呼频率的条件及规则。这种条件和规则的法律性质是要约引诱，参拍人的叫价是要约，拍卖人的拍定是承诺。据此，拍定只是确定了不可改变的成交对象和将要签订的成交合同的价格条件，在出让人和受让人之间产生缔约上的约束力；拍定时拍卖物的权属并未发生转移，只是出让人承担了不得将此物再转让给第三人的义务。因而，原告所主张的，实质上是依拍卖条件和规则，洛阳市无线电管理办应与其缔约，进而取得拍卖频率的使用权；洛阳市无线电管理办的责任是缔约责任，而不是违约责任。缔约责任是发生在承诺者承诺之后、合同签订之前，承诺者一旦承诺，即应与要约人缔约，不能与第三人缔约，如与第三人缔约，则与第三人的缔约无效。违约责任是发生在合同签订之后、履行之中，如合同一方当事人不按合同约定条件履行合同，即应对对方当事人承担民事责任，其责任具有惩罚性和补偿性。这是两种不同性质的法律问题，不能混淆。
至于本案认定第一次拍定有效，第二次拍定无效，是没有问题的。因为按拍卖规则，主拍人对某一叫价连问3遍后，如无人再叫价，即应击锣拍定。而本案是在问第四遍后无人再叫价，主拍人才击锣拍定的。这显然增加了后叫价人的机会，又恰好证明了前叫价人叫价条件经受了更长时间的考验。因而，按照规则，应以连问3遍后无人叫价的情况来认定原告的受让权；从实际事实来看，也应以主拍人连问4遍后无人叫价而拍定来认定原告的受让权。据同一认识，公证也应宣布第一次拍定为有效，而不能进行重拍。
本案二审结果，虽然使原告、洛阳市仪表公司各取得一频率的使用权，但其出发点仍是以第一次拍定有效为基础的。这样处理，解决了纠纷，并无不当。
