开拓市场经济的“边疆”——谈谈公用事业民营化
发布日期：2004-10-25 文章来源： 互联网
我大概是为数不多的愿意跟太太买东西的男人。虽然经常鼓吹市场制度的优越，每每到大型超市购物，却还感到惶惑。怎么会有这么多东西？我叫都叫不出名字，价格又这么便宜。想起计划经济时期，最基本的粮食、布匹和副食品还要定量供应；少有的几样“奢侈品”，如花生、瓜子，只有节日才有少量配给；记得“文化革命”时，有些地方配额票证多达100多种。如今的生产者几乎求着让你买。不禁让人有隔世之感。我想，为了避免健忘，真应该建立一个“计划经济博物馆”。还是这么多人生产，这么多人消费，有无市场制度，简直有天壤之别。这使我猜想，市场制度所蕴含的巨大潜力，远远超出了理性的推断。
我又不是那种认为市场万能的人。经济学家早就发现了市场失灵的地方。我也经常能感受到市场带来的遗憾。我原来很爱吃一种杏脯，在附近的商店就能买得到。市场化改革以后，渐渐地，这种杏脯就找不到了。我试过其它种类的杏脯，都是有点过甜。我想大概大多数消费者与我的口味不同，没有一家生产者愿意生产我偏爱的这种没有规模经济的产品。在芝加哥大学做访问学者时，也常常感到，在美国的超市中，水果或蔬菜多更重外表，而不重口味。在市场制度下，甚至有些产品的质量不如计划经济时期。如轮胎和灯泡。我们今天更换坏灯泡的频率显著高于从前，我想这不会是我的记忆有问题。对于一种经常更换的产品，更换的速度越快，对生产者越有利。
我们应该认识到，没有十全十美的制度。因此当市场或政府出了毛病的时候，我们不要抱怨这些制度，而要责怪自己。不同的制度安排就像不同的工具，不同的工具用来对待不同的问题。不同的工具也可以搭配使用，就像不同的制度安排共同构成制度结构一样。用得好坏，取决于对工具性质和任务性质的理解，看我们能不能“妙用”。这需要对市场、政府和其它制度安排有透彻的理解。《易经》中有一句话叫做“乾元用九，乃见天则”。南怀瑾先生解释说，对天道要有深刻的把握，然后为我所用。
如今市场化改革已经在“中原”胜利，正在向 “边疆” 挺进。市场制度已经从竞争性领域走向垄断领域。电信业的故事告诉我们，在原来认为是垄断的产业中引进市场制度，会带来何等的奇迹！然而越是接近“边疆”，市场制度适用的条件就越少，它所遇到的障碍就越多，直到市场完全失灵。市场在电信业的成功在于，由于技术革命，电信业不再是自然垄断的行业，它已经具有某种程度的竞争性质。当再向前走一步的时候，我们就进入了公用事业领域。有两类公用事业。一类是真正的自然垄断行业，一类干脆就是公共物品。这是真正的“边疆”。因为在这里，市场制度不是大打折扣，就是失去了作用。
所谓自然垄断，就是由于技术的性质，一个市场只能容纳一个企业。在这时，市场定价的功能就失去了作用。因为市场定价是靠多个买方和卖方之间的竞争实现的。如果任由自然垄断的企业自由定价，它就会将价格定在垄断高价上。经济学可以证明，这种情况既降低了效率，又损害了公平。然而由政府直接经营自然垄断企业也有很多问题。首先，即使政府将价格定得较低，也会存在非价格垄断，既较少的供给，较差的服务，在供货和付款方面制定有利于自己、而不利消费者的规则，让消费者付出排队等待等非货币的代价。这种非价格垄断往往因政府的行政权力而得到加强。在经营管理方面，国有企业弊端加上自然垄断地位，政府经营自然垄断企业不仅效率很低，而且因价格受到管制而无法判断亏损的原因，亏损反而成了自然垄断企业的普遍现象。解决这一两难困境的办法，就是政府在自然垄断这样一个市场经济的“边疆”中，仿效市场建立一个人造的制度环境，使企业仿佛置身于一个市场制度中，同时解决“定价”和“竞争压力”问题，从而既避免了市场的弊端，又借用了市场的力量。
在自然垄断行业仿效市场，有两个要点。一个是招标，一个是定价。所谓“招标”，就是定期就公用事业的自然垄断特许权进行招标。虽然只能有一家企业获得这一特许权，却是由多家企业参预投标，从而形成了缔约前的竞争。并且自然垄断特许权的授予是有时间期限的，隔三五年又会再次招标，已获得特许权的企业在缔约后仍不可高枕无忧。招标的方式显然增加了企业的竞争压力。
所谓“定价”，就是在市场定价功能失灵的情况下，由政府聘请专家“猜”出一个恰当的价格，经过正当的法律程序，作为政府的管制价格由企业执行。这是一个相当技术性的环节。虽然从理论上讲，大多数经济学家主张将自然垄断行业的价格定在平均成本水平上，但在实际中，企业有虚列成本的倾向，企业外部的人很难知道企业的真实成本。所以在定价实践中，除了对企业进行严格的审计以外，就要参照同类或相近产品或服务的成本与价格，在毫无参照可言时，甚至可以采取所谓“假想市场法”。前者例如用瓶装纯净水的价格作为饮用自来水价格的参照，后者例如想象洁净的湖水与一般商品一样，从而获得居民对洁净湖水的估价。事实上，政府也可以对价格采取事后管理的方式，即当消费者抱怨价格时再介入。这是在德国发生的事情。避免政府介入，是垄断企业在定价时自我约束的重要动机；而政府的介入又会给出政府意愿的强烈信号，反过来影响企业的定价。甚至还存在一种“事前竞价”，即在企业投标时就进行了价格竞争。这种方式只有在产品或服务的质量易于判定时，才更为适用。
还有一类公用事业接近公共物品，如“市容”，“公共卫生”，“清理和维护河道”等等。因为一般而言，这些物品或服务是不能排他地消费的。然而，这些公共物品又有某种“小范围公共物品”的特点，只要对现有的制度安排作某些拓展，仍然可以借用市场的力量提供。事实上，正如张五常所说，某种产品或服务只要可以排他地对消费者分别收费，就可以由企业提供。在这方面的创新是，有些产品虽然不能直接地向个人收费，却可以采取某种迂回形式间接收费。如电视广播。尽管传送电视节目的电波无法排他，任何一个有电视接收机的人都可以收看，但电视台通过与厂商签订广告合约，占用节目时间大打广告，就可以达到让收看者付费（以看广告的形式），同时获得收益（厂商所付广告费）的目的。制度经济学家们也早就提出过“扩张的企业”或“联合销售”的方法。哈罗德。德姆塞兹曾举过一个停车场的例子。如果一个商店所有者拥有环绕一个停车场的所有商店，他可以让消费者免费停车，同时将相应的成本加在周边商店的商品价格中。我曾指出，这种作法的核心，是将交易费用较高的产品或服务的成本，加在交易费用较低的产品或服务的价格中。类似地，市政府可以将一段河道交由房地产开发商清理和维护，因为只要该开发商拥有沿河土地，河道的清洁就会提高沿河土地的价值。我甚至曾建议过，不妨在太湖进行一下这样的试验。
谈到“边疆”，包含着“未开发”的意思，同时也包含着“机会”。与民营企业已经进入的产业相比，公用事业显然是一个巨大无比的产业。每年的投资应在数千亿，存量就更大了，服务收入也是一笔巨大的数字。处于自然垄断领域，尽管由于政府对价格的管制，销售额利润率不可能太高，但是极为稳定，如果能很好地运作资金，资本利润率却可能较高。据说近年来以公用事业为主导产业的香港上市公司的净资产收益率平均约为15.3%.虽然在这一领域中，目前还是以效率较低的国有事业单位为主，国内外的一些民间企业已经开始涉足城市供水，燃气供应，污水处理，垃圾处理，公路和桥梁等领域的投资和经营。
对政府来说，公用事业的民营化也同样是一个机会。这意味着政府可以在财政资源之外，吸引大量的民间资金，投入到公用事业中来，并且改进公共服务的质量。以既定的资源做更多的事情，就会使政府为居民提供更多更好的服务，从而也获得更大的政绩。在我国的城市中，尤其是像上海和深圳这样的大城市，这一民营化过程早已开始。据说上海对公用事业投资的资金有50%来自民间。这样一种趋势还会使金融机构，尤其是那些寻找项目的投资基金发现投资的新大陆。公用事业投资回报的稳定和安全，将会使有关金融工具，如相关上市公司的股票，地方政府债券，公用事业公司债券，等等，成为证券市场中可靠且优质的板块，受到社保基金的青睐。无怪乎不少上市公司已经向公用事业进军了。
从近来我国的经济发展看，公用事业这块市场经济的“边疆”还在不断扩展。今年以来出现了汽车大众化趋势，汽车销量增长了约50%；旅游也在不断升温，仅“十一”长假就有约9000万人出门旅游；商品住宅的销售额也增长了30%以上。这些产业的高速发展都对公路、桥梁、港口、机场和城市公用事业提出了巨大需求。城镇化也是解决我国“三农”问题的主要途径。在硬件方面，城镇化就是交通通讯设施加城市公用事业。尽管我国的法律制度和政策还有许多妨碍公用事业民营化的问题，一旦我们认识到这一趋势在市场化改革和经济发展中的战略意义，并对政策和制度加以调整，不仅民营企业会发现一个广阔的有用武之地的“边疆”，还会创造出新的我们仍然无法想象的奇迹。
