检视我国立法准备制度的构成
发布日期：2004-10-20 文章来源： 互联网
建立健全我国立法准备制度的必要性
立法准备制度是我国立法制度的重要组成部分，建立健全我国现阶段的立法准备制度有其现实的必要性。
协调立法与社会发展客观规律之间的关系。立法准备工作要解决的问题很多，如立法是否与社会发展的客观规律相符合、立法是否能够满足社会的规范需求、立法是不是满足社会规范需求的最佳方式等，这些问题的解决就需要搞好科学的立法预见工作、科学的立法规划工作、严密的立法论证工作等。立法预见的功能之一就是确保立法能最大限度地反映社会现实，最大限度地反映社会发展的客观规律，做到立法能真正与社会发展规律相符合、相一致。立法规划是在科学立法预见的基础上对立法的现实性、紧迫性、立法的顺序、立法的规模、立法的速度等作一个整体的筹划，既不能使主法滞后从而使立法不起任何作用，又不能使立法过于超前从而造成不必要的立法成本的损失。立法论证工作是在科学的立法预见、立法规划的基础上，具体地对立法的可行性、必要性进行论述与证明，从而为立法机关进行立法决策提供依据和参考。立法起草工作是在前三项工作的基础上进行的，具有现实可行性、可操作性的法案的废、改、立的过程。因此，做好立法准备工作就是要协调立法与社会发展客观规律之间的关系。
提高我国现阶段的立法的质量。我国很多学者认为，当前立法最迫切的问题是提高立法质量。很多学者从立法运行的实践过程中去寻找原因，不可否认，立法运行中许多因素会影响立法质量，如立法权力的配置、立法程序的安排、立法人员的素质等，但笔者认为，解决立法质量问题首先要在源头上把好关，即在立法准备工作中注意一些影响立法质量的因素。现实中许多立法质量问题的出现在于没有进行科学的立法预见工作、立法规划工作以及立法论证工作。比如，立法不能真正反映社会发展的客观规律、立法不能真正体现人民群众的意志、立法不具有现实的可操作性等等这些问题并不单纯在启动立法程序时就能解决得了的，大量的问题在立法运行前就应该给予科学的回答。建立健全我国的立法准备制度，在某种程度上可以提高立法质量。
提高我国现阶段的立法效益。立法效益是立法收益与立法成本的比值，提高立法效益根本上有两个方面的途径，一是降低立法成本；二是提高立法收益。降低立法成本可在立法运行程序上做文章，比如缩短立法周期，提高立法程序效率等等。然而笔者认为在立法准备工作上多下一点功夫，会事半功倍。比如，在进行充分论证的基础上，起草一部高质量的法律草案，立法部门花在草案审议上的时间就少，可以大大节约立法成本。
立法发展的专业化分工。现代立法的发展，要求立法制度本身进行专业化的分工。很多国家在立法机关中设立一些专门的立法机构，如立法规划机构、立法助理机构等。这些专门机构与制度的设立是立法本身发展专业化的必然要求。我国要建设社会主义法治国家，要提高现阶段的立法质量，也必须注重立法专业化发展的要求。在我国现阶段建立立法准备制度，设立一定的立法准备机构，配备与其相适应的人员，专门从事立法准备工作，如立法预测工作、立法规划工作、立法论证工作甚至立法起草工作，有着现实的必要性。
建立健全我国立法准备制度的构想
我国目前尚未建立完善的立法准备制度，这与我国要建设成为社会主义法治国家的目标是不相适应的，因此建立健全我国的立法准备制度有现实的紧迫性。笔者在这里提出一些初步的设想。
（一）设立一定的立法准备的组织机构及其人员编制。根据我国目前的立法权力的划分情况，在各级立法机关都设立一个专门的立法准备小组（或委员会）。在最高权力机关中，设立立法准备小组，隶属于法律委员会；在国务院设立立法准备小组，隶属于国务院法制局，或者成为一个司或处；在地方设有法律专门委员会的权力机关中，设立立法准备小组隶属于法律委员会；国务院各部委设立立法准备小组，是各部委法制司、处的组成部分；地方政府立法主体设立立法准备小组，属于政府法制部门的组成部分。
人员编制视具体情况而定。一般人数规模不宜太大，中央立法主体中的立法准备小组的人数在7一11人之间为宜，地方立法主体的立法准备小组在5-7人之间较为合适。对于人员的组成，笔者认为应只设3-5名专职人员，其余皆为聘任的人员。这些受聘的人员主要是法学理论和各部门法的有关方面的法学家、其他各方面的科学家（如经济学家、社会学家、人口学家、预测学家、哲学家等）以及国家机关中同某个问题有关的实际工作人员。因为立法准备工作如立法预测、立法规划、立法论证、立法法案的起草等等都是极其复杂而且科学性很强的工作，需求广泛地吸收各方面的人员参加这一工作，可为将来立法做好准备。
（二）立法准备小组的工作任务和工作范围。立法准备小组的工作任务主要有四项。第一，进行立法预测。所谓立法预测，就是运用一定的方法和手段，对立法的发展趋势和未来状况进行考察和测算。其基本任务和目的是获得有关信息和资料，使立法建立在科学的基础上，并发挥其最佳的社会效果。第二，进行立法规划工作。立法规划是指有权的主体在自己的职权范围内，为达到一定的目的，按照一定的原则，通过一定的程序，运用一定的技术所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署。立法规划的基本目的和任务就是对需要完成的立法项目作出安排和布置，分清重点与非重点、先后、主次等关系。第三，立法论证是指对立法规划确定的立法项目进行必要性与可行性的论述与证明。立法论证的主要任务和目的是确立立法的必要性以及可行性，为立法机关作出立法决策提供依据与参考。第四，有时候也进行立法起草工作。通常一个国家法案的起草是由特定的国家机关来完成的，因为立法准备小组已经对立法项目有非常清楚的了解，可能会接受国家立法机关的委托进行法案起草工作。
（三）工作的方式和方法。立法准备小组收集信息、进行立法预测、立法规划以及立法论证工作时常用的方式和方法有：第一，座谈会。立法准备小组邀请有关方面的专家学者对立法预测、规划以及论证中出现的问题进行座谈，发表意见；第二，书面征求意见。立法准备小组在起草好立法预测报告、立法规划报告或者立法论证报告以后，将其发送给有关国家机关、社会团体、企业事业单位，请他们研究提出书面；第二，调查研究。立法准备小组组织有关人员走出去听取意见，尤其是到基层作调查，直接了解基层的情况和听取基层的意见；第四，网络搜集相关信息。这是现代信息网络技术带来的新方式。立法准备小组可以从网络搜集自己所需要的国内外的相关信息，必要时在网上展开讨论，也可以通过电子技术对信息进行加工处理。第五，听证会。立法准备小组在起草立法预测报告、立法规划报告以及立法论证报告时可以举行听证会，听取相关意见。
