［案情］
原告某旅游开发有限公司（以下简称原告）。
被告某县人民政府（以下简称被告）。
2002年11月25日，被告经与原告协商，签订了《关于某旅游码头建设经营管理合同书》（以下简称合同），合同约定由原告负责该旅游港口设施建设和经营管理。建设项目为两个3000吨级和一个1000吨级客运泊位及配套设施。被告的主要责任是：负责规划管理，提供出让土地，成立协调领导小组，提供优质服务，委派干部协助办理各项手续，并负责项目申报、审批工作，制止恶意竞争，所有服务性收费按最低标准收取等。原告的主要责任是：按规定办理施工、经营管理手续，确保当年12月上旬正式施工，确保在2003年6月135米水位形成之前达到基本接待能力，负责项目的资金投入，保证建设的进度和质量等。原告在与被告签定合同后，将原公司变更登记为某旅游开发有限公司，被告所属的发展计划局和交通局分别给原告下达了项目立项、占用水域岸线的批复。在原告筹建期间，被告与2002年11月30日口头通知原告该项目停止建设，停建的理由是：“国家需要进行地质灾害治理和防治”，但随后，被告又将该建设项目发包给另一公司建设。项目停建后，原告经与被告多次协商未能达成一致意见，原告即提起行政诉讼。
原告诉称：合同约定的建设项目，不存在解除合同的法定情形，其合同合法有效应当继续履行。被告单方解除合同并非国家政策发生重大调整，而是要将该项建设项目重复发包给其他公司建设，被告解除合同的行为违法，应当承担违法的法律责任，赔偿给原告造成的经济损失。赔偿损失的时间计算应从合同签订的前一个月至合同解除后的6个月共计算7个月的损失，理由是合同签订前需要合理的时间准备，合同解除后需要一定的时间处理善后工作。据此，原告请求判令被告继续履行合同，或确认被告单方解除合同的行为违法，并赔偿因合同的签订、履行造成的经济损失（略）.14元。
被告辩称，其合同标的所指向的地块已侵入库区水域之中，其实际占有使用权和控制权已不在被告手中，继续履行合同实际已不可能。被告因国家政策调整，在出现不可抗力的情形时，行使行政优益权，单方解除合同并无不当，即是赔偿损失，其时间的计算也只能从合同签订之日开始计算，解除合同后处理善后工作可考虑延长一个月，其赔偿金额为22504.84元。
［审判］
法院对赔偿问题经主持调解，原、被告双方对赔偿范围包括原告因合同签订、履行、解除支出的办公费用、工商注册费用、员工工资、电话费、业务招待费、车辆使用费等8项合理开支无争议，但原告还主张除上述8项外的其他费用也应当赔偿，其中包括已支付给董事、股东、律师的生活补助费、律师代理费及其他接待费、交通费等，被告主张原告与合同签订、履行、解除无关联支出的费用不应计算在赔偿的范围之内。
法院经审理认为，被告与原告为旅游码头的建设及经营管理签订的合同其性质属于行政合同。被告作为行政主体，在合同签订、履行过程中，为了实现行政管理的目的和因公共利益的需要，依法享有行政优益权。被告主张行使行政优益权解除合同是因国家政策调整的不可抗力引起的，但被告提供的地质灾害防治的规范性文件均是在合同签订之前产生的，其规范性文件处理笺上的签批佐证被告在签定合同之前已知晓库区治理的有关内容和要求，同时其规范性文件并未涉及合同约定的建设地段的建设要求，因此，被告的主张没有相应的依据和证据，其单方解除合同的行为不合法。
被告通知原告停止合同约定的建设项目后，该建设项目已由其他公司建设并已完成了基础工程。原告要求被告继续履行合同的主张虽然正当，但因涉及正在进行建设单位的合法权益，其客观条件已不允许继续履行该合同，因此，原告的此项主张难以支持。
根据《国家赔偿法》第二十八条第（七）项规定，对财产权造成其他损失的，按照其直接损失给予赔偿。被告与原告于2002年11月25日签订合同，同月30日解除合同，签订至解除合同的时间只有6天，其合同中约定的建设项目并未实际启动，但原告为履行合同进行准备和被告解除合同后原告需用一定的时间处理善后工作涉及的合理费用应当纳入赔偿损失的范围之内计算。原告主张赔偿损失计算起止时间过长，与本案的实际情况不符，其主张的一部分支出费用与合同的签订、履行缺乏关联性，因此，原告请求赔偿的数额不能完全支持。被告主张赔偿损失的起止时间从合同签订的2002年11月25日起最多计算至2003年1月30日，对这期间原告支出的费用扣除与合同的签订、解除无关联的部分外，其金额为22504.84元。被告的主张已考虑到合同解除后给原告带来的有关直接损失，本院予以采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第（七）项、最高人民法院《关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释》第五十七条第二款、第五十六条第（四）项的规定，判决：一、确认被告单方解除合同的行为违法；二、由被告赔偿因解除合同给原告造成的直接经济损失22504.84元；三、驳回原告要求被告继续履行合同的诉讼请求；限被告在判决生效后10日内给付赔偿费用。
［评析］
行政合同在现代行政管理领域中被行政机关越来越广泛的应用，已经成为国家行政管理的一种重要行为方式，与此同时，因行政合同引起的行政争议案件也逐渐进入司法审判，但由于我国《行政诉讼法》及相关司法解释对行政合同案件的受理及裁判均无明确规定，这就给此类的审理带来了困难。本案在审理中，涉及到以下五个方面的问题：
一、合同的性质
对什么是行政合同，目前法律和司法解释对此均无明确界定，理论界对行政合同的概念也有不同观点，但多数观点认为，行政合同是指行政主体为履行行政职能，与公民、法人或其他组织之间设立、变更、终止行政法上的权利义务关系的协议。这一概念基本上反映了行政合同的特征，即行政合同的当事人一方必须是行政主体；订立行政合同的目的是为了履行行政管理职能，实现特定的行政管理目标；行政合同设立、变更、终止的是行政法上的权利义务关系；行政合同是一种双方行为，只有双方的意思表示一致时才能成立；行政合同作为行政主体履行行政管理职能一种形成，决定了行政主体在行政合同中享有行政优益权。行政合同的上述特征体现了行政合同具有行政性和合同性的双重属性，这也是行政合同不同于一般具体行政行为和民事合同行为的主要区别。
本案中某县人民政府属于行政主体，但同时该县人民政府作为机关法人也是民事主体，具有双重主体身份。当该县人民政府以行政主体的身份对外行使行政管理职能，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为被诉后，应当属于行政案件的受案范围。当该县人民政府以民事主体的身份行使民事权利，承担民事义务而引起争议被诉后，应当属于民事案件的受案范围。
本案中该县人民政府为在本辖区内改善旅游环境，发展旅游业，决定加强旅游基础设施建设，并与原告经协商达成协议，签订了旅游码头建设及经营管理合同，约定了双方的主要责任即权利和义务。该县人民政府在其合同协商签订过程中，是以行政主体的身份出现的，合同约定的建设经营管理项目即旅游港口船舶建设属于其公共设施建设，属于该县人民政府的行政管理职能范围，合同中约定的该县人民政府的主要责任，均属行政管理的有关职权，因此，该合同具备目前理论界对行政合同的界定，应当认定是行政合同。
行政合同属于人民法院行政案件的受案范围，在司法审判中已成共识，最高人民法院《关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释》第一条第一款的规定，为此类案件的受理也提供了相应的依据。
二、被诉行为的定位和审判的依据
原告在起诉中请求法院判令被告继续履行合同或确认被告单方解除合同的行为违法并赔偿经济损失。根据原告的请求，本案被诉的行为有二个，一个是行政合同，另一个是被告解除合同的行为。对于行政合同及其与之相关的行为被诉后，法院应当依据什么来进行审理裁判，目前法律及司法解释均无明确规定，笔者认为，行政合同作为一种特殊的行政行为，人民在对其进行司法审查时，应当根据行政合同的行政及合同的双重属性适用相应的依据进行审理作出裁判。具体的说：
一是在诉讼程序上应当依照《行政诉讼法》及其相关的司法解释的规定。行政合同争议人民法院之所以作为行政案件受理，是因为行政合同具有可诉的具体行政行为的属性，属于人民法院行政案件的受案范围，人民法院对具体行政行为行使司法审查权的主要法律依据是《行政诉讼法》，其行使司法审查权的程序是通过原告的起诉起动诉讼程序而进行的，《行政诉讼法》是关于行政诉讼程序的专门规定，因此，《行政诉讼法》是人民法院审理行政合同争议案件在程序上的法律依据。
二是在合法性审查上应当以相关的行政法律、法规和合法有效的规章（以下统称行政法律规范）规定为依据。行政合同是行政机关行使行政职权，履行行政管理职能的一种方式，属于行政执法的组成部分。依法行政是行政执法的一项基本原则，行政机关在行政合同的签订、履行过程中，同样应当依法行政，因此，在对行政合同中的行政行为的合法性审查时，应当以相关的行政法律规范为依据。但由于我国目前这方面的法律规范不健全，在现实行政合同争议案件中，法院对行政合同涉及行政性的合法性审查时很难找到能够与之相对应的行政法律规范的具体规定，在此种情况下法院应当根据被诉行政合同的具体内容，依照相关的行政法律规范的原则和立法精神，对行政合同争议案件中的行政行为的合法性作出评判。
三是在其他实体审查上，《民法通则》和《合同法》的有关规定及当事人在合同中的约定也是审查行政合同争议案件的依据。对行政合同争议案件的合法性审查，只解决合同中涉及行政机关行使行政职权是否合法的行政行为的内容，对行政行为以外的内容是否合法、合理，对当事人的诉讼请求是否支持，还应当根据行政合同的合同属性进行审查。行政合同的合同属性体现了民法的精神和原则，当事人在行政合同的订立和履行过程中，既要遵守有关行政法律规范的规定，又要遵守有关民事法律规范的规定，因此，民事法律规范的相关规定也是审理行政合同争议案件的依据。根据契约自由的原则，当事人在合同中的约定只要不违背法律规范的规定，也应当是审理行政合同争议案件的依据。
四是对举证责任分配，应当体现行政合同的行政和合同的双重属性的要求。对涉及行政行为合法性的举证，应根据《行政诉讼法》及其相关司法解释的规定，由行政机关负举证责任，举证的范围包括事实证据和依据，不举证或不能举证的则应承担不利的法律后果。对行政行为以外争议的举证，应根据谁主张，谁举证的原则，不举证或不能举证或举证程度达不到证明标准的则应承担相应的法律后果。
三、被告解除合同行为的性质
在行政合同中的行政主体享有行政优益权，在国外的行政合同制度中已普遍认可，我国有关法律规范对此也有一些规定，如《城市房地产管理法》、《全民所有制工业企业承包经营条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律、法规，规定有作为行政主体的一方享有监督、指挥、变更、解除、终止、制裁、解释行政合同等权利。理论界也普遍认为，行政合同的目的是为了实现公共利益，为确保行政合同预期目标的实现，应当赋予行政主体在行政合同中享有行政优益权，但这种权利的行使应当限制在确因公共利益需要的范围内。由于我国关于行政合同的法律规范不健全，对行政主体在行政合同中行使行政优益权的程序及条件均无相应规定，因此，在现实的行政合同中，作为一方当事人的行政主体，最容易借行使行政优益权变更、解除、终止或解释行政合同，侵犯相对一方当事人的合法权益。
本案中被告以国家政策调整为由行使行政优益权单方解除合同，但被告提供的依据和证据又不能证明其主张能够成立，客观事实是被告解除与原告签订的合同后，又再将该建设项目发包给另一公司进行建设。被告单方解除合同既无应当解除的法定情形，又无因客观情形发生变化确需解除的事实存在，也无证据证明确因公共利益的需要而解除合同的情形或依据，因此，被告单方解除合同由于没有能够支持其行为的依据和证据，属于滥用行政优益权，应当认定其行为违法。
四、能否判决被告继续履行合同
原、被告签订的旅游码头建设经营承包合同，不存在该合同无效的法定情形，属于已生效的合同。被告单方解除合同既没有法律依据，也没有正当的理由，根据合同应当全面履行和诚实信用履行的原则。原告诉请要求被告继续履行合同，其主张按照合同法规定的违约责任的承担方式，原告的主张不仅有法律依据，而且也是正当的。被告单方解除合同，不仅属于滥用行政优益权，而且也属于合同中的违约行为。但本案中正在从事该项目建设的公司并无过错，如果支持原告的该诉请，不仅会造成正在进行建设公司的损失，而且还会引起新的行政和民事纷争，影响行政管理秩序和其建设项目的效率，对被告的违法和违约的行为，法院应当根据本案的实际情况选择支持原告要求被告给予赔偿损失的请求。
五、关于赔偿的性质
被告在本案中单方解除合同的行为，从民事与行政两种角度来看，被告的行为既有违约属性又有违法的属性。违约是因为被告对生效合同未履行其义务。违法是被告滥用行政优益权，但在本案中被告单方解除合同的行为是作为被诉的具体行政行为，而且被告行使的单方解除合同的行政优益权又属于行政职权的范围，法院对被告单方解除合同的行为，也是作为一种具体行政行为进行审查、评判的，因此，对被告单方解除合同的行为违法及其给原告造成的损失，应当由被告承担行政赔偿责任，并依据《国家赔偿法》及其相关司法解释的规定，赔偿原告因为签订合同和为履行合同作准备及被告解除合同后原告处理善后工作所造成的直接经济损失。
宜昌市中级人民法院·汪本雄
