一、基本案情

　　国家计委依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》（铁财函〖2000〗253号），于2000年11月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》（计价格〖2000〗1960号）〖以下简称“批复”〗，批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；允许部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在2000年12月同意由铁道部颁发铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价（计办价格〖2000〗931号）。

　　铁道部依据国家计委《批复》，发出《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》（以下简称“铁道部通知”），规定：节前（1月13日至22日）自广州（集团）公司、北京、上海铁路局始发、节后（1月26日至2月17日）为成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分直通客车票价上浮，其中新型空调列车上浮20％，其他列车上浮30％。除夕、正月初一、初二不上浮。儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。

　　乔占祥购买了2001年1月17日2069次从石家庄到磁县的车票，2001年1月22日2069次从石家庄到邯郸的车票。第一张车票比涨价前多支出了5元票价，第二张车票比涨价前多支出了4元票价。据此，乔占祥认为铁道部关于涨价的通知侵害了其合法权益，于2001年1月18日就不服铁道部通知向铁道部申请行政复议，[1]尔后，在铁道部作出维持的复议决定后，并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，该法院已受理此案。

　　二、复议与诉讼情况

　　（一）复议申请情况[2]

　　1、复议当事人

　　（1）复议申请人：乔占祥，系河北三河时代律师事务所律师。

　　（2）被申请人：铁道部。

　　（3）第三人：北京铁路局、广州铁路局、上海铁路局。

　　2、复议请求

　　（1）撤销被申请人于2001年1月4日公布的2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为；

　　（2）审查被申请人作出上述行政行为的依据-国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导有关的问题的批复不合法，并予以撤销。

　　3、主要理由[3]

　　（1）火车票价不是市场调节价，而是政府定价，被申请人没有权利上浮票价；

　　（2）依照《价格法》第18条的规定，火车票价是重要的公用事业价格和重要的公益服务价格，属于政府定价的范围。依据《铁路法》第20条的规定，火车票价应当按照规定经国务院批准。未经国务院批准，被申请人擅自上浮票价是违法的；

　　（3）依据《价格法》第23条的规定，制定关系群众切身利益的公益性服务价格、公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。而被申请人没有依法举行听证会。

　　（二）复议决定情况[4]

　　1、事实与理由

　　（1）申请人没有提供在2001年春运期间乘坐上海铁路局、广州铁路（集团）公司票价上浮列车的证据；

　　（2）国家计委已报请国务院同意，才下发了批复；

　　（3）铁道部按《价格法》第22条的规定，作了调查研究和论证工作，听取了社会各界和消费者的意见和建议。

　　2、复议决定内容

　　维持铁道部《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》。

　　（三）诉讼情况[5]

　　1、诉讼当事人

　　（1）原告：乔占祥，系河北三河时代律师事务所律师。

　　（2）被告为铁道部；

　　（3）第三人为北京铁路局、上海铁路局、广州铁路（集团）公司。

　　2、诉讼请求

　　（1）判决撤销被告作出的铁复议〖2000〗1号行政复议决定书，并责令被告依法履行行政复议法第26条规定的审查及转送的法定职责；

　　（2）判决撤销被告作出的《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》。

　　3、事实和理由

　　（1）被告向第三人等有关铁路局发出的通知侵犯了我及广大旅客的合法权益；

　　（2）被告的通知缺乏法律依据，不仅内容失当，而且程序违法：（1）依据铁路法第25条、价格法第20条的规定，制定火车票价应当经国务院批准，但被告决定于2001年春运期间部分旅客列车票价上浮未经国务院批准，只是有国家计委的批复；（2）依据价格法第23条的规定，国家计委应当召开火车票价上浮的价格听证会，但被告未提供此次票价上浮举行听证会的有关文件、资料及事实根据。

　　（3）在申请复议时，一并提出了国家计委批复的不合法性，请求予以审查，但复议决定书却未予审查，属于不履行法定职责。

　　三、法理分析

　　（一）案件发生的社会背景

　　“乔占祥诉铁道部2001年春运票价上浮案”正逢2001年春运期间，并由于涉及面非常广泛，曾在社会上引起了极其广泛的影响，甚至轰动。新闻媒体以职业的敏感对此事给予了极大的关注，进行了充分的报道。目前在国内有着广泛影响和引导作用的《南方周末》和《北京青年报》等报纸，以及中央电视台、中央人民广播电台等也作了报道。乘坐火车的旅客在火车上不断兴奋地谈论着这一与自己切身利益有着密切关系的案件，并预测着这一案件的发展。

　　这一案件之所以引起这么广泛的社会影响，受到社会各界的广泛关注，铁道部如此慎重地处理此事，我们认为，其社会背景主要是；

　　第一，这一案件的涉及面广。在具有农耕文明传统的中国及中国人的心目中，“每逢佳节倍思亲”是挥之不去的情结。而在诸多佳节中，“春节”又是佳节中的“佳节”，是与亲人、朋友、同学等等与一切和自己有感情的人相逢的最佳时节。在春节期间，中国人一定会尽最大可能、克服一切困难，长途奔袭，日夜兼程，与亲人、朋友团聚哪怕是短短数日，也心甘情愿。因此，在春节期间，中国人实际上是一种人口大转移，在东西南北中工作的人无不奔赴其他四面八方。而在这种人口大转移过程中，虽然交通工具形式多样，包括飞机、汽车、轮船、火车，等等，但是，由于中国地方广大，火车更适宜于长途运输，绝大多数人出行选择的是乘坐火车。据统计，2001年春运期间，乘坐火车的旅客达到数千万人；一节车厢定员为108人，而有的车厢乘坐旅客达到447人。可见，火车票涨价涉及到数千万人的利益，并通过这数千万人又影响到他们的亲人、朋友的认识和情感。

　　第二，喜气洋洋的心情受到一定影响。春节是所有中国人的节日，是全民最喜气洋洋、最放松、最兴奋的日子，象“过年”一样或者象“过大年”一样是中国人形容喜悦心情的最好、最恰当的表述。而恰是在人们最高兴、心情最好的时候，却传来火车票涨价的“坏消息”。两者反差巨大，无异于在人们极端兴奋的心情上浇了一盆凉水。同时，人们感觉铁路部门似乎又是在利用大家回家省亲的机会大捞一把。

　　第三，对垄断行业的服务普遍存在的极端不满心理。在由计划经济体制向市场经济体制转变过程中，因历史原因，还存在着一些垄断行业。这些垄断行业、垄断企业，利用自己的垄断地位，提高价格，而在服务质量上却不见提高，反而态度无礼、粗暴。电信行业屡屡被诉，而消费者在强大的电信行业面前却基本上处于无能为力的地步。如今，铁路行业也利用人们回家省亲的机会，提高价格，同时，多年的改革开放并没有让“铁老大”放下架子，提高服务质量，寻找出路走出困境，而只是通过在节假日涨价的手段来解除自己面临的困境。

　　第四，铁路行业不思进取，而连续涨价。自1993年经国务院批准，节前出广东省、节后进广东省的旅客，以及春运期间在广东省内旅行的旅客，每票上浮30元开始，1994年、1995年连续涨价，并且扩大涨价范围。只是因为1995年涨价幅度和范围过大，造成铁路客流大幅下降，而在1996年、1997年、1998年三年的春运期间，没有再涨价。而在1999年、2000年和2001年又连续三年涨价。面对春运期间旅客人数大幅度上涨，本来是铁路系统求之不得的“发财”机会，但却没有采取积极应对措施，只会一味地涨价。

　　第五，铁路票价上涨的主要对象是农民工。城市开放以后，大批的农民到城市谋生，对中国社会的稳定和发展作出了积极的贡献：（1）为城市的建设和发展作出了巨大的贡献；（2）农民工得到一定数量的金钱，为农村的建设和发展，改善和提高农民的物质生活，有着积极的意义；（3）农民工大部分属于青年人，这些人到城市以后，一定程度上接受了城市文明，对他们精神文明和人的素质整体的提高也有着积极意义；（4）新中国建立以后，我国的城乡差别巨大，并呈现越来越大的趋势，农民工进城务工，一定程度上缩小了城乡差别，稳定了我国的社会秩序。但另一方面，农民工毕竟属于弱势群体，他们的合法利益的保护是一个比较主要的社会问题。在工作中和日常生活里，这些人已经处处受到不公平对待，而在经历了千辛万苦，挣到一点有限的金钱之后，在回家的路上又要被铁路行业“宰”上一刀，莫不唤起人们的万分同情。

　　我们认为，这一案件能够引起社会各界反思之处甚多。政治家、社会学家、经济学家，等等，都可以从各自的角度去研究、思考许多问题。作为法律研究者，也可以通过这一案件研究相关的法律问题。许多学者也对这一案件在电视台、广播电台、报纸上发表了自己的见解和看法，据了解，铁道部为处理此案曾召开了若干次讨论会，探讨其中的有关法律问题。但是，学者对这一案件中的许多问题，目前还没有比较统一的看法。例如，铁道部《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》是抽象行政行为还是具体行政行为？乔占祥的原告资格是如何取得的？复议机关维持了原来的具体行政行为，原告能否起诉复议机关？《价格法》第23条关于听证会的规定，是否适用于火车票的定价？听证会的含义是什么？

　　《铁路法》规定，铁路运价要由国务院批准，那么，国务院能否授权国家计委或者铁道部自己决定？本案中是否经过了国务院批准？在行政复议过程中国家计委批复的转送问题？等等。未来法院对这一案件的处理也还会有许多分歧和争论。因此，探讨这一案件中所蕴涵的法律问题，我们认为，既有理论上的意义，也有着实践意义。

　　（二）铁道部《通知》的性质

　　本案争议的焦点是，铁道部《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》是抽象行政行为还是具体行政行为？这一争议也是其他争议的基础。这一争议的意义在于：如果铁道部的《通知》属于具体行政行为，该复议及其诉讼即具有存在的前提；反之，如果铁道部的《通知》属于抽象行政行为，那么，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，该复议及其诉讼即不具有存在的前提。

　　1、对铁道部《通知》性质的不同见解

　　关于《通知》的性质，即是具体行政行为还是抽象行政行为的问题，存在着不同的见解，主要有：

　　第一，铁道部的《通知》是抽象行政行为。大多数行政法学者及铁道部持这种观点。主要理由是：（1）按照最高人民法院的司法解释，所谓抽象行政行为，其特点是针对不特定对象、能反复适用的行为。铁道部的《通知》，不针对特定的对象，具有普遍约束力，能够反复适用，属于抽象行政行为。乔占祥提出的请求不符合《行政复议法》第六条的规定。（2）最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第24条规定：“行政机关同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”如果乔占祥就铁道部春运客票涨价行为向法院提起行政诉讼，法院需要通知几千万乘坐涨价列车的旅客参加诉讼，不合情理和法理。（3）铁道部的《通知》并不是针对某一个特定的旅客作出的，而是针对所有的乘坐列车的不特定的旅客作出的，对不同的乘坐涨价列车的旅客都予以适用。

　　第二，铁道部的《通知》是具体行政行为。少部分学者持这一观点。主要理由是：（1）铁道部的《通知》直接发生了执行效力，即导致了客票涨价的行为后果；（2）铁道部的《通知》只适用于2001年春节前后特定时期；（3）铁道部的《通知》通过铁路局就得到了实施，没有中间环节；（4）铁道部明确规定了客票上浮的范围、时间和幅度。

　　2、关于具体行政行为和抽象行政行为的区分

　　关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，在学理上相对比较容易说清楚。

　　通说认为，所谓具体行政行为，是指行政主体对特定的对象，就特定的事项作出的处理决定。具体行政行为与抽象行政行为相比，具有特定性和直接性，对于特定对象的权利义务直接发生影响。

　　最高法院1991年对行政诉讼法的司法解释（即115条）中的第1条曾经对具体行政行为作了定义：“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。

　　最高法院新司法解释（即98条）考虑到原有定义在学术界所引起的争议，没有对具体行政行为下明确的定义，回避了这一敏感的问题。其第2条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”

　　关于抽象行政行为，通说认为，是指行政机关制订的具有普遍约束力的规范性文件。最高人民法院的新的司法解释将抽象行政行为界定为“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。可见，抽象行政行为的基本特征是，“对象的不特定性”、“反复适用性”、“规范性”。

　　关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，通说认为有以下四个：

　　第一，调整范围不同。抽象行政行为一般调整不特定的多数人以及多件事项，但是，具体行政行为仅仅针对特定的人和事。

　　第二，能否反复适用不同。抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现出来，执行规范性文件不仅适用一次，在有同样条件的情况下，会反复适用，即规范性文件在其效力期间内，一直有调整和约束力；具体行政行为仅仅对于本次事项的处理有效，对于其他事项则不适用。

　　第三，影响相对人权利义务的方式不同。具体行政行为对于相对人的权利义务直接作出决定，直接影响相对人的权利义务；抽象行政行为一般表现为规范，并不直接导致相对人权利义务的变化，只有通过具体行政行为的实施活动，才能实现抽象行政行为的目标和作用。

　　第四，行为程序不同。抽象行政行为与具体行政行为遵循不同的程序和规则，受不同程序规则的影响。抽象行政行为程序接近于立法程序，一般要求有征求意见程序以及公布程序；具体行政行为则强调调查程序以及听证程序。

　　如前所述，在理论上，将具体行政行为与抽象行政行为作出区分是相对比较容易的，而在现实生活中，要将具体行政行为与抽象行政行为作出明确的区分则存在着一定的难度。本案即属于这种情况。

　　我们认为，在实践中，区分具体行政行为与抽象行政行为，有以下几个问题需要注意：

　　第一，对象的特定性与不特定性问题。具体行政行为与抽象行政行为都是针对特定的对象作出的，而并不是具体行政行为有特定的对象，抽象行政行为没有特定的对象，事实上，两者都有特定的对象。它们区别在于，利益的联系性是否是直接的。如果某人与行政机关作出的某个行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），该行为无论是针对谁作出的，该行为均是具体行政行为；而如果没有人与行政机关作出的行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），只是存在着利益受损的可能性，该行为就是抽象行政行为。即行政机关的行为必然地、直接地影响到某个或者某些公民、法人或者其他组织的利益，该行为为具体行政行为；而行政机关的行为可能影响到某个公民、法人或者其他组织的利益，该行为为抽象行政行为。

　　第二，相对人的范围问题。相对人是行政法学上的概念，而非行政法规范上的概念。在行政法学上讨论相对人的概念，就存在两个范围的相对人概念：一个是行政机关行政行为所直接指向的对象；另一个就是虽不是行政机关行政行为直接指向的对象，但其合法利益受到行政行为影响的对象。就行政复议和行政诉讼的主体资格而论，属于第一个范围的相对人具有原告主体资格，这是不言而喻的；属于第二个范围的相对人是否具有原告主体资格呢？根据行政复议法关于行政复议申请人资格的规定，以及行政诉讼法关于原告资格的规定，也是不言而喻的。

　　第二个范围的相对人与行政机关的行政行为之间形式上表现为一种间接的关系，而实际上表现一种直接的法律上的利害关系。但是，有的学者比较多地考虑到，第二个范围的相对人与行政行为之间的间接性，往往认为行政行为并非直接针对这一部分相对人作出的。根据行政复议法和行政诉讼法所规定的行政复议申请人资格和行政诉讼原告资格，并不是考虑行政行为与相对人的直接性，而是考虑利益上的直接性，即是否具有直接的法律上的利害关系。

　　第三，反复适用性问题。规范性是反复适用的前提，而是否具有“反复适用性”是区分具体行政行为和抽象行政行为的主要标志。因为抽象行政行为是为调整一类社会关系而制定的规则，符合这类社会关系的行为均依据该规则进行处理，因此，具有“反复适用性”的特征；而具体行政行为是针对某一个社会关系作出的处理，只适用于这一个社会关系，因此，不具有“反复适用性”的特征。

　　3、铁道部的《通知》属于具体行政行为

　　我们认为，铁道部的《通知》属于具体行政行为，也就属于行政复议的对象和行政诉讼的对象。

　　第一，铁道部《通知》的对象。认为铁道部《通知》属于抽象行政行为的观点，其中一个主要的理由是，铁道部《通知》的对象是广大旅客，而旅客又是不确定的。我们认为，这一理由是值得商榷的。实际上，铁道部《通知》所针对的对象是铁路局。这一点，从铁道部《通知》的抬头和行文中，都可以看得很明确，即铁道部《通知》是发给各铁路局的，而不是发给广大旅客的。铁道部所发出的是通知而非通告。同时，铁道部《通知》中的事项也是非常明确的，即2000年春运期间部分旅客列车价格上浮。按照行政法学界目前关于具体行政行为定义中的两个要件－“对象的特定性”和“事项的特定性”都是符合的。

　　退一步说，即使认定铁道部的《通知》所针对的对象是广大旅客，当某人购买了价格上浮的旅客列车车票而成为旅客以后，其与铁道部的《通知》之间即产生了直接的法律上的利害关系关系。铁道部的《通知》必然地、直接地与旅客的利益产生关系，而不是可能与旅客之间产生利害关系。

　　第二，铁路局的性质及铁路运输价格的确定。在目前，根据铁路法的规定，铁路局属于政企合一性质的机构，即一方面属于在铁道部领导下的铁路主管部门，另一方面，又是铁路运输企业。作为铁路主管部门，其与铁道部之间是一种行政机关内部的上下级之间的关系，而作为铁路运输企业，其与铁道部之间是一种行政机关与企业之间的管理被管理关系。

　　作为铁路运输企业，铁路局是以赢利为目的的企业，而不是福利性质的机构。目前，我国的铁路运输企业处于相对垄断的状况，其虽然与汽车运输企业、航空运输企业之间存在着竞争关系，但是，无论是在货运方面，还是在客运方面，铁路运输企业无可争议地处于“老大”的地位。同时，在铁路运输内部，目前还没有引入竞争机制，例如，还不允许集体经济、私营经济，或者合资经济、外国独资经济的介入。这样，铁路运输企业事实上处于垄断的地位。由于这种垄断的地位，就可能形成垄断价格，因而损害消费者的正当的经济利益。正因为如此，为了保护消费者的正当的经济利益，需要对垄断者其中包括铁路运输企业的价格进行限制，或者说由政府去确定这些垄断企业的价格。

　　垄断企业以外的其他企业所生产的产品的价格，因为不存在垄断的情形，完全由市场通过竞争决定产品的价格，也就不需要由政府去加以确定产品的价格，定价权属于企业的经营自主权。在这种情况下，由于企业对产品的定价而发生的争议，属于企业与消费者之间的一般民事争议。企业的定价要充分考虑到产品的质量，以及消费者的选择；而消费者在选择产品时，完全本着自愿的原则，既可以选择这一产品，也可以不选择这一产品。在没有其他情况下，消费者如果选择了这一价格的产品，是消费者自己的行为。

　　因此，在本案中，铁道部的通知实际上是作为铁路主管部门的铁道部为具有垄断地位的铁路运输企业进行定价的行为。可见，在定价问题上，铁道部与铁路局之间的关系是铁路主管部门与铁路运输企业之间的关系，而不是铁道部与下级铁路主管部门之间的内部关系。

　　第三，政府定价的法律问题。政府按照一定的法律程序给垄断企业进行定价，就可能产生两个方面的法律问题：

　　（1）垄断企业认为政府的定价没有考虑到企业的成本而偏低，损害了企业的利益，对政府所确定的价格表示不满，或者允许一部分垄断企业涨价，而不允许另一部分企业涨价，没有被允许涨价企业的则可能对政府的定价表示不满。

　　（2）消费者认为政府的定价没有考虑到消费者的承受能力，片面地考虑到了垄断企业的成本或者不正当的成本，损害了消费者的利益，而对政府的定价表示不满。

　　在本案中，铁道部的《通知》就是允许一部分铁路运输企业在春运期间价格上浮，实际上是对铁路运输企业在春运期间的定价行为。换言之，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业在春运期间的客票价格的定价行为，而不是直接针对旅客乘坐火车的行为作出的规定。因此，符合具体行政行为的法律特征：

　　（1）《通知》对象的特定性。如前所述，具体行政行为和抽象行政行为都具有特定的对象，从广义上说，它们的对象都是特定的，都具有“对象特定性”的特征。但是，抽象行政行为是针对一类社会关系作出的规定，对象是一类性质的社会关系而非特定的人，这个不特定人的范围是难以确定的；而具体行政行为是针对一个社会关系作出的处理决定，对象是一个社会关系而特定的人，这个特定的人可能可以举出他的姓名，也可能不能举出他的姓名，但它们的范围是能够确定的。在本案中，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业作出的，即《通知》的对象是铁路运输企业，因此，其对象是特定的。

　　（2）《通知》不具有反复适用性。《通知》中明确规定了特定的铁路运输企业在特定的期间里的特定列车的涨价幅度。《通知》中规定允许涨价的铁路运输企业只能在特定的期间里特定的列车涨价。没有允许涨价的铁路运输企业不得涨价；特定的期间以外的时间里不得涨价；非指定的列车不得涨价。特别是《通知》指明了2001年春运期间的涨价，其他年份就不得按照这一《通知》的规定涨价。

　　（3）《通知》不具有规范性。《通知》不是就一类社会关系作出的规定，因此，它的规定非常具体、明确。

　　（三）申请人资格和原告资格

　　根据上面的分析，铁道部的《通知》属具体行政行为，又涉及财产权的损害问题，属于《行政复议法》规定的受理范围和《行政诉讼法》规定的受案范围。根据《通知》可能侵犯的主体的利益，具有申请人资格和原告资格者有以下四个：

　　1、《通知》允许三个铁路局属下的列车在春运期间价格上浮，而不允许其他铁路局属下的列车在春运期间价格上浮。这样，铁道部《通知》不允许价格上浮的铁路运输企业的利益就可能受到损害，在法律上这些企业对铁道部的《通知》不服，就可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　2、《通知》允许三个铁路局属下的列车在春运期间上浮，就可能损害乘坐这三个铁路局属下列车的旅客的利益，在法律上就乘坐这些价格上浮列车的旅客如果对铁道部的《通知》不服，就可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　3、如果《通知》中允许价格上浮的铁路局认为，铁道部的《通知》所允许的价格上浮幅度不够而损害它们的合法利益，它们也有资格获得法律救济。

　　4、如果《通知》要求铁路运输企业在春运期间下浮，则可能损害铁路运输企业的利益，在法律上也应当为这些企业提供救济措施。当然，这种情况在本案中没有出现。随着改革的深化，这种情况是完全有可能出现的。

　　在本案中，不被允许价格上浮的铁路运输企业没有对铁道部的《通知》表示不服，被允许价格上浮的铁路运输企业没有对铁道部的《通知》所允许的上浮幅度表示不服，而是乘坐被允许价格上浮的列车的旅客对允许上浮的行为不服。

　　如前所述，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业在春运期间的票价作出的定价行为，而不是直接针对广大旅客乘坐列车作出的处理决定。那么，旅客与铁道部《通知》之间的法律关系是通过什么因素而得到衔接的呢？或者说，旅客是如何获得申请人资格或者原告资格的呢？

　　铁道部的《通知》影响到所有可能乘坐被允许价格上浮的列车的人的利益。但是，这些人在此时并不具备申请人资格或者原告资格，因为他们的实际利益并没有受到损害。当某人在购买了被允许价格上浮的列车车票，实际支付了比价格上浮前多的票价时，他的实际利益才造成了损害。也就是说，当某人实际成为旅客时，铁道部的《通知》对他的利益产生了直接的影响，换言之，他与铁道部的《通知》之间产生了直接的法律上的利害关系。

　　旅客从铁路运输企业购买车票，是一种民事法律行为，他与铁路运输企业之间是一种民事法律关系。若铁路运输企业是非垄断性企业，具有定价权，那么，旅客购买价格上浮的车票，是自己的选择，因此而发生的纠纷是一种民事纠纷，通过民事诉讼予以解决。

　　从一个方面说，旅客在实际知道春运期间部分列车要价格上浮，而仍在汽车、飞机、火车等交通工具中选择了火车，也是自愿选择的结果，与铁路运输企业之间的买卖合同是自愿接受的，铁路运输企业并没有强迫的含义。因此，对铁路运输企业的价格上浮行为不服，虽然可以提起诉讼，但只能提起民事诉讼。同时，因是自愿接受的行为，他的诉讼请求也将得不到法院的支持。但另一方面，在春运的特定时期，在中国幅原辽阔的情况下，在目前的初级阶段，乘坐火车只能是大多数人出行的第一选择或者唯一选择。对于火车票的价格上浮，人们只能忍痛接受。同时，乘坐价格上浮火车的旅客当然也有权提出这样的问题：火车票价格上浮是否合法？

　　在本案中，乔占祥在申请行政复议时，没有举出证据证明其购买了三个铁路局春运期间的价格上浮车票，从而证明其与《通知》之间存在法律上的利害关系。依据《行政复议法》的规定，申请人在申请复议时，应当提供事实根据。[18]而乔占祥在申请复议时，并没有提供事实根据。因此，复议机关可以不符合申请行政复议的条件为由，不予受理。但在本案中，铁道部为慎重起见，一再要求乔占祥提供事实根据。乔占祥提供了两张北京铁路局的涨价车票：一张是2001年1月17日2069次从石家庄到磁县的车票；另一张是2001年1月22日2069次从石家庄到邯郸的车票。由于乔占祥申请行政复议的时间是2001年1月18日，因此，前一个事实根据是有效的，而后一个事实根据是无效的。

　　乔占祥在没有举出乘坐广州铁路局和上海铁路局价格上浮列车的情况下，在复议申请书和行政起诉状中，将它们也列为第三人是没有任何根据的。铁道部作出的《行政复议决定书》中也将这两个铁路局列为第三人同样也是与行政复议法不相符的。

　　（四）复议和诉讼的内容

　　1、根据《中华人民共和国铁路法》的规定，铁道部经国务院批准，有权决定列车的价格。对铁道部的《通知》人们提出了两个问题：一是在春运期间列车票价应不应该上浮？二是铁道部的《通知》是否合法？

　　关于在春运期间，部分列车票价应不应该上浮的问题，铁道部提出了诸多理由证明应该上浮；[19]乔占祥在复议申请书和起诉状中则提出了一些不应该上浮的理由，并认为这是任意行政行为。我们认为，在春运期间列车票价是否应该上浮，在平时列车是否应该下浮，都是铁路运输企业和铁路主管部门的判断，这是《铁路法》赋予铁路主管部门的自由裁量权。根据《行政复议法》的规定，相对人认为价格上浮不合理，有权申请行政复议。[20]但是，根据《行政诉讼法》第5条关于“人民法院审理行政案件是对具体行政行为的合法性进行审查”的规定，相对人认为旅客列车票价上浮不合理，则不得提起行政诉讼。

　　关于铁道部《通知》的合法性问题，由于《通知》的内容不存在合法性问题，而只存在合理性问题，法院不能进行审查，那么，法院所能够进行审查的只是《通知》的程序是否合法的问题。关于这一问题，根据行政复议法和行政诉讼法的规定，相对人有权申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　2、铁道部《通知》程序上的合法性问题

　　对于铁道部《通知》的程序，目前法律上作了两部分的规定：一是铁道部自己的起草、内部审查、领导批准、对外送达的程序。关于这一程序，是由宪法、国务院组织法、铁道部自己的内部规定所明确的。二是铁道部《通知》形成之前的程序。如价格是否可以上浮、价格上浮的幅度、价格上浮的范围等。关于这一程序，是由铁路法和价格法规定的。后一程序也是铁道部《通知》生效的程序要件。

　　在本案中，前一个程序，即铁道部自己在作出《通知》过程中的程序是合法的。但是，我们认为，铁道部的《通知》在形成过程中的程序是不合法的。理由是：

　　第一，没有按照《铁路法》规定，由国务院进行批准。《铁路法》第25条规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”在本案中，铁道部关于春运期间的涨价《通知》是根据国家计委的批复作出的，而没有经过国务院的批准。铁道部认为，其《通知》在批准程序上是合法的，主要理由是：

　　根据国务院1996年2月26日国阅「1996」43号文关于“为了适应目前市场多元化及全国铁路网建设、运营条件各不相同的具体情况，请国家计委会同国家经贸委、铁道部等有关部门，尽快研究提出较为灵活的铁路运价管理新体制，赋予铁道部在局部范围内运价上下浮动的权力”的指示，铁道部于1998年10月30日报送了《关于请求下放铁路客票价格定价权限的函》（铁财函「1998」305号），1999年国家计委征得国家经贸委、财政部、铁道部同意并会签后，向国务院上报了《关于部分旅客列车实行政府指导价的请示》（计价格「1999」1862号）。经过国务院批准和授权，国家计委依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》（铁财函「2000」253号），于2000年11月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》（计价格「2000」1960号），批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；因素部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在2000年12月同意由铁道部颁布铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价（计办价格「2000」931号）。在此基础上，铁道部依据国家计委的《批复》，发出了有关在春运期间部分列车客票涨价的《通知》。[21]

　　问题一：国家计委《关于部分旅客列车实行政府指导价的请示》（计价格「1999」1862号）有无获得国务院的批准？首先，必须明确什么是“批准”。根据宪法的规定，国务院实行总理负责制，经国务院总理授权，国务院副总理、国务委员可以负责某一方面的工作。因此，这一批准必须是国务院总理作出的，或者是由国务院副总理、国务委员作出的。同时，由于旅客列车涨价涉及到几千万旅客的利益问题，而旅客列车降价又涉及到铁路运输企业的经济效益，可以说属于国务院工作中的重大问题，根据宪法和国务院组织法的规定，应当召开国务院全体会议或者常务会议先进行讨论，然后再由总理或者副总理、国务委员作出。在本案中，关于部分旅客列车实行政府指导价的问题，国务院没有举行全体会议或者常务会议，甚至没有国务院总理、副总理、国务委员的明确批示。可见，不能说，国家计委的请示已经得到了国务院的批准。所谓国家计委根据国务院的批准而作出的批复的效力也就不存在。

　　问题二：国务院能否下放批准权？如前所述，《铁路法》第25条明确规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”我们认为，拟订票价的机关与批准票价的机关分离，是《铁路法》第25条的核心。之所以要作出这种分离式的规定，其原因也在于，旅客列车票价涉及到社会比较多的人的利益，关系到社会秩序的稳定，如果任由铁路主管部门自己拟订票价，又由自己作最终的决定，旅客的经济利益就可能受到侵犯。《铁路法》是由全国人大常委会制定的法律，该法律明确规定国务院的职责是批准铁路主管部门拟订的票价。那么，国务院能否将法律规定的职责授权其他国家机关特别是授权利害关系机关履行呢？我们认为，这是不妥当的。因此，即使国务院召开全体会议或者常务会议授权国家计委或者铁道部决定部分旅客列车的政府指导价，国务院的决定也是与《铁路法》的规定不相一致的，是无效的。

　　2、关于《价格法》中的听证会问题。《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”

　　乔占祥认为，铁道部没有举行听证会而价格上浮在程序上是违法的。

　　乔占祥在复议申请书中认为，“被申请人决定票价上浮方案没有依法实行听证会制度，其涨价没有必要性”。在起诉书中也认为，“但被告未提供此次票价上浮举行价格听证会的有关文件、资料及事实根据。因此，被告通知2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮在程序上是违法的。”

　　而铁道部认为，它们在这次涨价过程中的做法是符合《价格法》第23条的规定的。[22]

　　第一，对于铁路运价调整是否属于听证范围，《价格法》没有作出明确规定。

　　第二，建立听证会制度在我国是一个新事物，涉及问题十分复杂。因此，《价格法》第32条规定的是应当建立听证会制度，而不是应当召开听证会。《价格法》实施两年多来，国家有关部门一直在进行研究和探讨，但迄今尚未制定颁布有关听证会具体实施办法，对于听证范围如何确定，参加听证的人选特别是消费者代表如何产生，以及听证程序、听证会效力等问题都没有具体的可操作性的规定。

　　第三，为了既体现依法治国精神，又按照实事求是的原则贯彻落实《铁路法》、《价格法》的具体规定，国家计委和铁道部组织召开了具有听证会作用的论证会，听取运输企业和一定程度上代表消费者利益的地方物价部门的意见。另外，铁道部还组织各铁路局广泛开展客流调查，听取广大旅客对春运票价上浮的意见和要求。

　　关于《价格法》第23条所规定的听证会的问题，我们认为：

　　第一，按照《价格法》第23条的规定，举行听证会的法律责任在于政府的价格主管部门。在本案中，政府的价格主管部门是国家计委，即国家计委负有举行关于旅客列车票价上浮的听证会。而国家计委并没有举行听证会，即擅自批准铁道部关于在春运期间部分旅客列车票价上浮的方案，因此，是国家计委的行为违法，而不是铁道部违法。乔占祥认为铁道部没有举行听证会而导致程序违法的说法是错误的。

　　《价格法》第23条规定由政府的价格主管部门举行听证会，但是对于听证会举行的程序没有作出明确具体的规定。我们认为，在就价格问题需要举行听证会问题上，应当先由认为需要作价格变化的政府部门或者企业向政府价格主管部门提出申请，再由政府价格主管部门举行听证会。在本案中，铁道部向国家计委提出了要求在春运期间部分旅客列车价格上浮的报告，国家计委应当举行听证会，以确定是否需要涨价，即铁道部方案的合理性。但是，国家计委没有举行听证会，这是其失职的表现。

　　第二，铁道部认为，铁路运输旅客列车票价并不属于《价格法》所规定的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格，因此不属于应当举行听证会的范围。按照铁道部的看法，《价格法》因为没有明确规定铁路运输旅客列车票价的定价属于应当举行听证会的范围，因而不属于应当举行听证会的范围。铁道部的这一理解是不正确的。对一个法律规范含义的理解，应当侧重于对其内涵的认识，只要是“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，”都应当属于举行听证会的范围。铁路运输旅客列车票价涉及几千万旅客的经济利益，其社会影响可以说巨大。同时，《价格法》中还有“等”字的表述，也是铁路运输旅客列车票价应当举行听证会的法律根据。

　　第三，既然称之为“听证会”，就具有特定的含义和特定的形式。[23]国家计委和铁道部在一定范围内由一定范围的人参加的“论证会”，与听证会是两个不同的概念。首先，举行听证会是一项法律义务，而论证会则不是法律所明确规定的征求意见的形式；其次，在听证会的形式上，政府的价格主管部门主持下，申请改变价格的企业为一方，消费者与其他利害关系人为另一方，双方各持己见，进行申辩和争论；再其次，在听证会的程序和双方程序性权利上，与论证会都有所不同；最后，经过听证会的，政府价格部门在确定价格时，应当以听证会的笔录为依据。可见，国家计委、铁道部进行的论证会，在形式和内容上都不属于听证会。

　　国家计委在没有举行听证会的情况下，即批准了铁道部关于2001年春运期间部分旅客列车涨价的请示，是违反法定程序的。因此，国家计委的批准行为在这个意义说，也是无效的。当然，没有举行听证会，并不是铁道部的过错，因为铁道部并没有举行听证会的法定职责。

　　总之，铁道部的《通知》在内容上是否适当、合理，行政复议机关可以进行审查，但它不是人民法院的审查对象。人民法院所能够进行审查的，只是《通知》在作出的程序上是否合法。铁道部的《通知》应当由国务院批准之后，才具有法律效力，而国务院没有进行批准，因而，铁道部的《通知》是无效的；同时，铁道部的《通知》应当在国家计委举行听证会后，才能由国务院批准，而国家计委并没有举行听证会，因而也由于违反法定程序而违法。铁道部在举行听证会和批准涨价上均没有过错，但《通知》是以铁道部的名义下发的，该《通知》的效力取决于是否举行了听证会和是否经过了国务院批准。铁道部的通知在没有获得国务院批准和举行听证会的情况下，即予以下发并执行，因此，铁道部的《通知》违反了法律程序。

　　（五）关于乔占祥的复议和诉讼请求

　　1、关于乔占祥的复议请求

　　如上所述，乔占祥的复议请求有两个：（1）撤销被申请人于2001年1月4日公布的2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为；（2）审查被申请人作出上述行政行为的依据-国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导有关的问题的批复不合法，并予以撤销。

　　关于乔占祥的第一个复议请求，如前面的分析，铁道部的《通知》属于具体行政行为，因乔占祥购买了根据该《通知》而涨价的车票而使自己的合法权益受到了侵犯，与该《通知》之间具有直接的法律上的利害关系，因而有权要求作为行政复议机关的铁道部撤销由铁道部下发的《通知》。

　　与第一个复议请求相关联的是，作为第三人的北京铁路局根据铁道部的《通知》而对部分旅客列车的票价作了上浮，由于铁道部的《通知》被撤销，部分旅客列车票价上浮就失去了依据，乔占祥有权向第三人提出返还多支出的价款。因为第三人不具备行政诉讼被告的主体资格，乔占祥只能在该诉讼之后，再向法院提起民事诉讼。

　　关于乔占祥的第二个复议请求，国家计委的《批复》是铁道部《通知》的依据，根据《行政复议法》的规定，相对人如果认为国家计委的《批复》不合法，有权在向复议机关申请复议的同时一并提出审查该《批复》的请求，因此，乔占祥在复议中提出第二个复议请求，是符合《行政复议法》的规定的。

　　2、关于乔占祥的诉讼请求

　　乔占祥的诉讼请求也是两个：（1）判决撤销被告作出的铁复议〖2000〗1号行政复议决定书，并责令被告依法履行行政复议法第26条规定的审查及转送的法定职责；（2）判决撤销被告作出的《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》

　　关于乔占祥的第一个诉讼请求，根据《行政诉讼法》的规定，在复议机关维持原具体行政行为的情况下，相对人不服向法院起诉，诉讼的对象是原具体行政行为，被告是作出原具体行政行为的行政机关。铁道部既是作出原具体行政行为的机关，同时又是复议机关，作出决定的机关与作为复议机关，两者虽然是同一个机关，但身份是不同的。在复议过程中，铁道部维持了由自己作出的《通知》，乔占祥应当要求撤销铁道部作出的原具体行政行为即《通知》，而不是复议决定即维持《通知》的复议决定。因此，根据《行政诉讼法》的规定，乔占祥的这一复议请求是不能成立的。

　　乔占祥第一个诉讼请求中的后一个问题，即铁道部作为复议机关没有将国家计委的“批复”转送有权处理的机关进行处理，因而构成失职，要求法院责令铁道部履行法定职责。这一诉讼请求的对象是作为复议机关的铁道部，而不是作为发出《通知》的铁道部。因此，在铁道部维持由其自己发出的《通知》的复议决定情况下，第一个诉讼请求的前半部分，只能以发出《通知》的铁道部为被告；而第一个诉讼请求的后半部分，只能以作出复议决定的铁道部为被告，因而，这是两个不同的诉讼，而不可能在一个诉讼中解决。乔占祥将两个不同的诉讼对象，合作一个诉讼中的被告，在诉讼原理上是说不通的。虽然作为作出原具体行政行为的行政机关是铁道部，进行行政复议的机关也是铁道部，但如前所述，这是两种不同的身份。

　　根据上面的分析，在本案中，存在两个诉，乔占祥应当向法院提出两份诉状：一是以作出原具体行政行为即通知的铁道部为被告，以通知为起诉对象；二是以作为复议机关的铁道部为被告，以作为复议机关的铁道部在复议过程中不将国家计委的批复转送有权处理的机关进行处理这一不作为为起诉对象。法院在受理以后，认为两案可以合并审理，即成为共同诉讼。

　　乔占祥的第二个诉讼请求是成立的，已如前述。实际上，乔占祥的第一个诉讼请求的前半部分，与第二个诉讼请求是有联系的。根据最高人民法院新的司法解释，如果在复议机关维持原具体行政行为的情况下，在诉讼中，原具体行政行为被法院予以撤销，复议决定也自然无效。

　　可见，乔占祥的第一个诉讼请求中的前半部分，实际上是多余的；第一个诉讼请求的后半部分的被告确定错误；第二个诉讼请求是可以成立的。

　　（六）关于复议过程中规范性文件的“转送”问题

　　乔占祥在复议申请书中，在就铁道部的《通知》申请复议的同时，认为国家计委的《批复》不合法，一并提出了作为该《通知》依据的国家计委的《批复》的审查请求。

　　1、国家计委的《批复》属国家计委的文件，还是属国务院的文件？从该发布的机关、署名及文件的标号看，《批复》属于国家计委的文件是确定无疑的。国家计委发布的《批复》即使是国务院授权，因为是以国家计委的名义作出的，只能作为是国家计委的文件来认识，而不能看作是国务院的文件。这一认识的意义在于，如果《批复》是国务院的文件，按照《行政复议法》的规定，它就不在行政复议申请权的范围，即相对人即使认为《批复》不合法，也无权向复议机关提出审查请求。

　　2、国家计委的《批复》是否在行政复议申请权的排除范围之内？按照《行政复议法》的规定，并不是所有的抽象行政行为都纳入了行政复议申请权的范围，而只是一部分抽象行政行为纳入了复议申请权的范围。作为排除的部分包括三种抽象行政行为：（1）国务院的行政法规；（2）国务院制定的行政法规以外的其他抽象行政行为，即国务院制定的除称之为“条例”、“规定”、“办法”的规范性文件；（3）国务院各部门的规章和地方人民政府制定的规章。因此，国务院各部门制定的规章有一定的程序和名称，没有按照规章制定程序和名称称谓的就是规章以外的其他规范性文件，按照《行政复议法》的规定，这一部分规范性文件就属于行政复议的范围。

　　在本案中，国家计委的《批复》是否是规章？很显然，无论从它的制定程序，还是从它的名称上看，《批复》都不是规章。因此，它属于相对人可以一并申请行政复议的抽象行政行为的范围。

　　3、《行政复议法》在对于抽象行政行为的态度上与《行政复议条例》相同点在于，作为行政复议机关在审查具体行政行为时，都可以对作为该具体行政行为依据的部分抽象行政行为进行审查；它们的不同点在于，《行政复议条例》不允许申请人在对具体行政行为申请复议的同时一并对作为该具体行政行为依据的部分抽象行政行为申请复议，即没有将部分抽象行政行为纳入申请人的申请权的范围，行政复议机关对在复议过程中对部分抽象行政行为进行审查也只是依职权进行，《行政复议法》将部分抽象行政行为纳入了申请人的申请权范围，即行政复议机关对部分抽象行政行为进行审查，既可能是依职权进行，也可能是依申请人的申请进行。如同申请人对具体行政行为提出复议申请，只要其符合法律规定的条件，复议机关就应当受理，并进行审查一样，属于行政复议申请权范围的部分抽象行政行为，申请权既然提出了复议申请，复议机关就必须进行审查，并在复议决定中作出判断。

　　铁道部认为，乔占祥在复议申请中认为国家计委的《批复》是不合法的，而事实上该《批复》是合法的，因此，就不需要对该《批复》的合法性送请有权处理的机关进行处理。同时，在行政复议决定的主文部分，也没有对乔占祥的这一复议请求进行答复。这是铁道部作为复议机关的两点不足之处。

　　我们认为，铁道部在行政复议时，应当按照《行政复议法》的规定，将国家计委的《批复》转送有权处理的机关先进行处理，然后再根据有权处理的机关的处理，对铁道部的《通知》的合法性进行审查。国家计委作出的《批复》，谁是有权处理的机关呢？对于有权处理的机关，《行政复议法》也没有作出明确的规定，按照一般的逻辑，应当是它的上级机关，就国家计委而言，有权处理的机关应当是国务院。因此，铁道部应当将国家计委的《批复》转送国务院，由国务院判断该《批复》是否合法。

　　（七）本案审理结果预测

　　对于本案，目前还未有审理结果。关于本案的审理结果，可预测如下：

　　第一，以铁道部的通知属于抽象行政行为为由，驳回乔占祥的起诉。如前所述，行政法学界的多数学者将铁道部的通知视作抽象行政行为，也有一定的根据和理由。因此，法院以此根据和理由，驳回乔占祥的起诉是非常可能的。同时，以这一理由驳回乔占祥的起诉，可以在法律上省去很多麻烦。

　　问题是，目前法院受理此案的根据是什么不得而知。如果法院受理此案的理由是，铁道部的通知属于具体行政行为，则这种可能性即不存在；如果法院受理此案的理由是，铁道部的通知属于具体行政行为还是抽象行政行为在决定是否受理的期限内难以认定而先受理，而在受理以后，感到此案在审理中的诸多困难，以通知属于抽象行政行为为由驳回乔占祥的起诉。

　　第二，以乔占祥的起诉被告不明确为由，驳回乔占祥的起诉。如前所述，乔占祥的起诉状将作为作出原具体行政行为的铁道部与作为复议机关的铁道部混为一谈，法律关系不明确。根据行政诉讼法关于起诉条件的规定，原告在起诉时的条件之一是“有明确的被告”，被告不明确即不符合起诉的条件，法院有权裁定不予受理。

　　法院的这一处理方法不涉及铁道部的通知的性质，回避对铁道部通知的性质作出判断，同时也回避对本案作实质性审理。

　　法院如果以此为理由驳回乔占祥的起诉，乔占祥则可能重新提起诉讼。因此，法院的这以处理方法只能起到临时作用。

　　第三，以铁道部的通知在程序上违法为由，判决撤销铁道部的通知。这一判决的前提是：（1）承认铁道部的通知为具体行政行为；（2）承认铁道部的通知在程序上违法。根据行政诉讼法的规定，当行政行为在程序上违法时，法院能够采用的判决类型是“撤销判决”。

　　在本案中，法院采用撤销判决符合行政诉讼法的规定，但也存在两个法律上的问题：（1）既然铁道部的通知在程序上违法，根据行政诉讼法的规定，铁道部在发出通知之前应当得到国务院的批准和举行听证会，那么，铁道部可以按照铁路法和价格法的规定，对没有经过的程序予以补正，然后再作出通知。而事实上，铁道部的通知已经发出并已获得执行，即各铁路局已经根据铁道部的通知进行价格上浮，并收了旅客的票款。铁道部再根据铁路法和价格法的规定进行补正，在法律上已经没有任何实际意义，仅仅在形式上完备一些。（2）如果铁道部不按法律程序进行补正，或者没有获得补正的情况下，铁道部的通知属于无效，那么，多收的票款应当退还旅客。由于旅客人数的众多和举证的可能，退款在操作过程中实际上属于不可能。

　　第四，以铁道部的通知在程序上违法为由，确认铁道部的通知违法。这一确认判决的前提与前述撤销判决的前提是相同的。但与撤销判决不同之处在于：（1）具体行政行为的结果事实上已经发生，无法予以撤销；（2）考虑到铁道部的通知属于程序上违法而非实体上违法，虽然程序违法和实体违法都可能侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，但是它们还是存在一定的差异，同时考虑到退还的实际困难，即在利弊之间进行衡量，不作退还。因而，本案这一判决实际上属于“警告判决”。这在我国目前的行政诉讼法中还没有此种判决类型。

　　我们认为，在以上四种审理结果中，第四种审理结果是比较理想的。