[案 情]

　　原告：广州市华侨房屋开发公司。

　　被告：上海市外国投资工作委员会。

　　第三人：上海泰山陶瓷有限公司。

　　第三人：香港鹰德（国际）有限公司。

　　第三人：香港利乐东方贸易有限公司。

　　1993年12月3日，中实企业（深圳）有限公司与原告广州市华侨房屋开发公司（简称广侨公司）签订协议，约定中实企业（深圳）有限公司用其以香港鹰德（国际）有限公司（简称鹰德公司）的名义投资于第三人上海泰山陶瓷有限公司（简称泰陶公司）的全部权益抵押给广侨公司，作为其偿还所欠广侨公司2800万元人民币之保证。1994年2月26日，广侨公司与鹰德公司等在香港订立抵押合同，再次确认上述抵押。广侨公司将上述抵押情况传真给被告上海市外国投资工作委员会并派人专程告知。1994年5月26日，鹰德公司又将其在泰陶公司的股权转让给香港利乐东方贸易有限公司（简称利乐公司），并与之签订股权转让协议。同月28日，泰陶公司召开董事会，3位董事未到会，亦未委托他人出席。到会的6位董事一致通过鹰德公司向利乐公司转股并形成决议。1994年6月8日，泰陶公司向上海市外国投资工作委员会报送《关于香港鹰德（国际）有限公司在泰山陶瓷有限公司的股权转让给香港利乐东方贸易有限公司的申请报告》，并附股权转让协议等材料。上海市外国投资工作委员会经审查，认为上述转股协议已由转受让双方授权代表签订，并经泰陶公司董事会三分之二以上董事一致通过形成决议，符合《中外合资经营企业法》第4条第4款、《中外合资经营企业法实施条例》第23条、第24条、第36条的规定，遂于1994年6月27日作出沪外资委协字（94）第712号《关于同意泰山陶瓷有限公司投资方转让股权的批复》，同意鹰德公司将其在泰陶公司的全部股权作价150万美元转让给利乐公司，同意泰陶公司上报附件即鹰德公司与利乐公司所签《股权转让协议》。

　　原告广侨公司得知该批复，于1995年7月12日向法院提起行政诉讼。

　　原告广侨公司诉称：1993年12月3日，鹰德公司与其签订协议，将其在泰陶公司中的全部股权进行抵押，作为其偿还所欠2800万元人民币债务的保证。1994年2月26日双方在香港签订抵押合同，再次予以确认。其向被告通报了有关抵押的情况。之后鹰德公司隐瞒其股权被抵押的事实，与利乐公司签订转股协议， 将其股权转让给利乐公司。根据《民法通则》有关规定，该转股协议无效。其次，根据泰陶公司合同及章程的规定，转让股权需经全体董事一致通过方为有效。泰陶公司由出席董事会的6名董事签名通过决议，同意鹰德公司向利乐公司转让股权不符合合同及章程的规定。市外资委批复同意股权转让不合法，请求撤销市外资委的批复。

　　被告上海市外国投资工作委员会辩称：原告与鹰德公司签订的抵押合同，未经泰陶公司董事会同意，应属无效。鹰德公司与利乐公司签订股权转让协议，并经董事会决议通过，符合《中外合资经营企业法》第4条第4款、《中外合资经营企业法实施条例》第23条、24条、36条的规定。要求维持其所作批复。

　　第三人泰陶公司述称：鹰德公司将其股权抵押给原告的行为，未经董事会通过，公司不予认可。鹰德公司向利乐公司转让股权已经市外资委批准生效，应受法律保护。

　　第三人鹰德公司与利乐公司没有提出意见。

　　[审 判]

　　一审法院经审理认为，第三人鹰德公司将其在第三人泰陶公司的全部股权抵押给原告广侨公司后，又与第三人利乐公司签订股权转让协议，不符合《中华人民共和国民法通则》的有关规定。被告上海市外国投资工作委员会对泰陶公司的申请未依法认真审查，仅依据泰陶公司董事会由三分之二到会董事通过的决议，同意鹰德公司与利乐公司签订的股权转让协议并批复同意转让的依据不足，且违反泰陶公司的有关合同、章程，应予撤销。遂依据《中外合资经营企业法》第4条第4款、《中外合资经营企业法实施条例》第17条、第18条、第23条、第24条、第35条、第36条和《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（2）项第l目之规定，于1996年3月7日作出判决：撤销上海市外国投资工作委员会1994年6月27日沪外资委协字（94）第712号《关于同意泰山陶瓷有限公司有关投资方转让股权的批复》，案件受理费人民币66850元由被告上海市外国投资工作委员会承担。

　　被告上海市外国投资工作委员会不服该判决，于1996年3月29日提出上诉。

　　上海市外国投资工作委员会上诉称：原审法院认定其未对泰陶公司报送的申请报告认真审查所依据的事实和所适用的法律错误；广侨公司不是合法抵押权人，无抵押之合法权益，原审法院以维护原告合法权益为由接受广侨公司的起诉也是错误，要求撤销原审判决，维持其所作批复。同时，上诉人对原审判决中案件受理费的计算方法提出异议，并申请缓交上诉案件受理费。

　　被上诉人广侨公司认为抵押协议有效，上诉人批准转股违法，原审判决正确，要求维持原审判决。

　　第三人泰陶公司认为：公司章程规定的董事会全体董事一致通过，是指三分之二以上董事到会一致通过；董事未到会视为弃权；泰陶公司该次董事会决议应当视为全体董事一致通过。

　　被上诉人广侨公司与第三人泰陶公司对上诉人行使审批职权无异议。

　　二审法院经审理认为，被上诉人广侨公司已将其与第三人鹰德公司签订股权抵押一事告知上诉人上海市外资委，上诉人上诉中仍对此否认无依据。上诉人将鹰德公司与利乐公司所签转股协议取得合资公司董事会董事同意视为取得合资他方同意的证据不足。泰陶公司董事会三分之二董事到会一致通过鹰德公司的转股并形成决议，虽然符合《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》第35条、第36条的规定，但该实施条例第17条、第18条规定，合营企业协议、合同和章程经审批机构批准生效，审批机构对合营企业合同、章程的执行负有监督检查的责任。上诉人未依该规定对泰陶公司董事会非全体董事通过鹰德公司与利乐公司所签订的转股协议，是否符合泰陶公司合同、章程，董事会决议文件是否真实等情况认真审查，即认定泰陶公司申请符合条件，作出批准同意申请，属认定事实不清，主要证据不足。第三人泰陶公司认为公司章程规定的董事会全体董事一致通过，是指三分之二以上董事到会一致通过；董事未到会视为弃权；泰陶公司该次董事会决议应当视为全体董事一致通过的理由不能成立。原审法院对第三人鹰德公司将其在第三人泰陶公司的股权抵押给被上诉人后，又与第三人利乐公司签订股权转让协议不符合《中华人民共和国民法通则》有关规定的认定，超出对具体行政行为合法性审查范围，但尚不足以影响其对被诉具体行政行为合法性审查的认定。一审法院判决对案件受理费的收取不当。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第（l）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。一审案件受理费、上诉案件受理费人民币各一百元由上诉人上海市外国投资工作委员会负担。

　　[评 析]

　　本案被告上海市外国投资工作委员会之所以败诉，关键问题有二：

　　一、关于合资一方转股须取得合资他方同意的审查。《中外合资经营企业法实施条例》第23条规定，合营一方如向第三者转让其全部或部分出资额，须经合营他方同意，并赋予合营他方优先购买权。经审批机构批准，违反此规定的，转让无效。因此，作为审批机关，被告上海市外国投资工作委员会理应对此加以审查。但是，被告却简单地将鹰德公司与利乐公司所签转股协议取得合资公司董事会董事同意视为取得合资他方同意，系将合资公司董事与合资他方两个不同主体的意思表示相混同。合资公司董事对转股协议的表态是基于其董事身份对合资公司的事项行使权力，除非有明确授权，否则他不能直接代表合资他方，即使该董事是合资他方委派至合资公司的，也不能将其等同于合资他方。

　　二、关于对合资企业即本案第三人泰陶公司董事会决议的审查。虽然《中外合资经营企业法实施条例》第35条、第36条规定合资企业“必须有三分之二董事到会才能召开董事会，注册资本的增加和转让由出席董事会的董事一致通过方可作出决议”，但是泰陶公司的合同、章程作出了比该要求更为严格的规定，即对于重大问题应由全体董事一致通过，方可作出决定；注册资本的增加和转让，必须经全体董事一致通过方为有效。该合同、章程均经过审批机构批准而生效，且审批机构对该合同、章程的执行负有监督检查责任，故本案被告在审批股权转让时应当注意合资企业有关合同、章程的规定，而不应简单地看法律和行政法规所作的一般要求。本案第三人泰陶公司董事会就转股协议所作决议，只由到会的6名董事一致通过，而没有取得董事会全体9名董事的一致通过，显然不符合泰陶公司合同和章程的有关规定，被告上海市外国投资工作委员会据此认为董事会决议合法而批复同意相应地违法，一审法院判决撤销该批复，二审法院驳回其上诉，维持原判，是正确的。

　　本案一、二审法院在审查认定的内容上有不尽相同之处，即关于鹰德公司与广侨公司抵押协议问题。一审法院认为鹰德公司将其在泰陶公司的全部股权抵押给广侨公司后，又与第三人利乐公司签订股权转让协议，不符合《中华人民共和国民法通则》有关规定，这意味着一审法院对抵押协议与转股协议之间的合法有效性作出了认定。从人民法院审理行政案件，对被诉具体行政行为进行合法性审查的要求讲，一审法院在对行政案件的审理中对所涉及的民事协议是否合法有效加以表态，超出了合法性审查的范围。行政诉讼所要解决的是被诉具体行政行为的合法性问题，即解决行政争议，而不是解决民事争议，因而没有必要对有关民事问题作过多的介入，更不能对民事问题加以认定，否则，就是以行政审判权侵害民事审判权，剥夺了民事当事人通过民事诉讼解决有关民事问题的权利。由于一审法院对被诉具体行政行为合法性审查本身的认定并无错误，故二审法院在指出一审法院审理上不足的同时判决驳回上诉，维持原判相应也是正确的。

　　至于二审判决认为一审判决对案件受理费确定数额不当，主要是一审判决适用标准的问题。根据最高法院《人民法院诉讼收费办法》规定，行政案件标的有争议金额的按财产案件收费。所谓有争议金额，应理解位诉具体行政行为设定当事人承担有关财产义务且受益人为国家。本案股权转让批复具体行政行为并无这一内容，故一审判决按有争议价额标准收取案件受理费是不当的。因案件受理费问题不属判决实体内容，所以二审没有因此改判。