《中华人民共和国安全生产法》第48条的理解和适用
《中华人民共和国安全生产法》第48条的理解和适用
基本案情：
2006年2月25日，隆回县大园煤矿发生特大瓦斯突出事故，造成当时正在井下作业的矿工18人死亡的严重后果。该事故受到中央、省、市、县各级政府及相关部门的深切关注，劳动部门将此次事故定性为工伤死亡事故，在用人单位隆回县大园煤矿、隆回县煤炭局、隆回县工伤保险站、受害人所在地乡、镇人民政府、村民委员会以及受害人家属共同参与下，签订《隆回县大元煤矿“2.25”事故遇难人员赔偿协议书》，按照《工伤保险条例》及《湖南省实施《<工伤保险条例>办法》规定的项目及标准对死难者家属进行了赔偿。鉴于大多数受害人家属得到的工伤保险赔偿在60000元左右，二00七年元月，受害人近亲属依据《中华人民共和国安全生产法》第48条的规定，向隆回县人民法院提起民事诉讼，要求用人单位赔偿死亡赔偿金、丧葬费、被扶养人生活费、精神赔偿金等损失。隆回县人民法院经审查后，裁定不予受理。理由是：“起诉人起诉要求赔偿死亡赔偿金、丧葬费、被扶养人生活费等损失，系对2月25日特大矿难事故原处理方案不认可，按照劳动争议案件处理的有关规定，必须先经劳动争议仲裁委员会仲裁，这是当事人提起诉讼的必要的前置条件。”在规定的时间内，当事人向邵阳市中级人民法院提起上诉，请求撤销一审裁定，责令一审人民法院直接受理。邵阳市中级人民法院经审理并经院审判委员会讨论，认为：“因工伤事故引起的人身损害赔偿纠纷，当事人可以按工伤程序索赔，也可以选择按民事诉讼程序索赔，但一旦选定则不可变更，只有在事故是案外人侵权造成时，方可在享受工伤赔偿后，另行向实际侵权人请求民事赔偿，即获得双份赔偿。本案上诉人与被上诉人依工伤保险条例签订了赔偿协议，并已经取得了赔偿金，则是其选择了工伤索赔程序。故原审裁定正确，王四莲等人的上诉理由不能成立，应予驳回。”据此，驳回上诉，维持一审裁定。2007年7月10日，受害人家属根据一审法院裁定，首先向隆回县劳动争议仲裁委员会提出仲裁申请，该会经审查，以该案已经按《工伤保险条例》进行赔偿处理为由，向申诉人发出不予受理申诉通知书。2007年7月11日，受害人近亲属再次向隆回县人民法院分别起诉，隆回县人民法院认为，受害人家属已与大园煤矿签订赔偿协议书，已对自己的实体权利进行了处分，即便有赔偿不到位的情形，也应视为对权利的放弃；大园煤矿已经停产，已没有赔偿能力，再起诉已没有实际意义。因此，不予受理，但不下达《不予受理通知书》。
理由：
一、死难者家属在获得工伤保险赔偿后，有向隆回县大园煤矿提出民事赔偿要求的法定权利。
1、由发生生产安全事故的用人单位在工伤保险赔偿以外继续承担民事赔偿责任符合《安全生产法》的立法目的。全国人大法律委员会关于《中华人民共和国安全生产法（草案）》修改情况的汇报第八项：“有的部门提出，对有些因生产安全事故受到严重损害的劳动者，仅靠工伤社会保险还难以保障其合法权益，还应当规定其有向本单位提出赔偿要求的权利。因此，法律委员会建议增加一条规定：“因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求。”（草案二次审议稿第四十六条）”。
2、当事人的民事索赔权利是基于法律的明确规定。２００２年１１月１日施行的《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第４８条规定：“因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求。”全国人大常委会法工委经济法室参加安全生产法立法工作的刘左军、洪伟主编的《中华人民共和国安全生产法释义及实用指南》（以下简称《释义》）P146-147“本条是关于因生产安全事故受到损害的从业人员享有的有关赔偿权利的规定。实施工伤社会保险，因生产安全事故受到损害的从业人员的诊疗康复费用及有关社会保障可以得到相当程度的解决，但是，在特定的情况下也还有可能难以完全补偿因生产安全事故所受到的损害。这样，因生产安全事故受到损害的从业人员就有权依照有关民事法律的规定，要求生产经营单位进行赔偿。”因此，参加工伤社会保险，能够减轻用人单位在发生生产安全事故后应向劳动者承担的赔偿责任，但并不以工伤社会保险赔偿为限，工伤社会保险赔偿与用人单位的民事赔偿可以并行不悖。同时，《安全生产法》第９５条规定：“生产经营单位发生生产安全事故造成人员伤亡，他人财产损失的，应当依法承担赔偿责任；拒不承担或者负责人逃匿的，同人民法院依法采取执行措施的，仍不能对受害人给予足额赔偿的，应当继续履行赔偿义务；受害人发现责任人有其他财产的，可以随时请求人民法院执行。”《释义》P231-232“本条是关于生产经营单位发生生产安全事故造成人员伤亡、他人财产损失应承担赔偿责任以及生产安全事故责任人不依法承担赔偿责任如何处理的规定。按照本条第一款的规定，生产经营单位发生生产安全事故造成人员伤亡，他人财产损失的，应当依法承担赔偿责任。这是生产经营单位依法应当承担的损害赔偿的民事责任。按照民法通则的规定，公民、法人由于过错侵害国家、集体财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。”《安全生产法》的以上规定明确了用人单位因生产安全事故导致从业人员人身损害的，应在工伤社会保险赔偿外依法承担民事赔偿责任。
3、国务院出台的相关规定表明用人单位因生产安全事故使从业人员遭受人身损害的，在工伤社会保险赔偿外，应另行向受害人或其家属支付赔偿金。２００４年１月９日《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发[２００４]2号）（以下简称《决定》），确定了企业提取安全费用，提高事故伤亡赔偿标准、实行安全生产风险抵押金三项经济政策。其中，《决定》第三条第14项规定：“依法加大生产经营单位对伤亡事故的经济赔偿。生产经营单位必须认真执行工伤保险制度，依法参加工伤保险，及时为从业人员交纳保险费。同时，依据《安全生产法》等有关法律法规，向受到生产安全事故伤害的员工或家属支付赔偿金。进一步提高企业生产安全事故伤亡赔偿标准，建立企业负责人自觉保障安全投入，努力减少事故的机制。”进一步明确了用人单位在发生生产安全事故后，并不因其参加了工伤社会保险而免除其民事赔偿责任。
4、有关省份的地方性法规、行政规章及当地司法实践表明，因生产安全事故遭受损害的受害人在依法获得工伤保险赔偿外，有独立的民事索赔权利。事实上，《安全生产法》出台后，辽宁、陕西、山西、河南、河北、云南、湖北、黑龙江等省相继颁布了地方性法规或行政规章，分别规定：煤矿事故每位遇难者的赔偿标准，按照当地的职工年平均工资，定为11年至15年不等，大体上不低于20万元。司法实践也是按这种赔偿标准来操作的。这些规定不是提高工伤社会保险赔偿标准，而是加大对用人单位的惩罚力度。主要是基于以下考虑：在低赔偿标准下，矿主往往会产生“买棺材比买药便宜的多”的心态。这种心态将直接影响煤矿经营者对安全的认识态度，他们会心存侥幸，不愿主动增加安全投入。在乡镇煤矿整体安全水平低下的情况下，必须借助经济手段和法律手段建立煤矿安全的长效机制。“高死亡赔偿”这种强制性经济手段，其效果将优于以往单纯的行政关停命令。强制性提高死亡标准的根本目的就是为了扭转矿主淡漠的安全意识，改变漠视矿工生命的态度，让他们在实际经营中增加安全投入，减少事故的发生。“只要出事，就要让矿主们承担巨大的经济损失，让煤矿“死不起人”，只有这样才能从根源上解决业主安全意识不强，过分追逐经济利益而不愿进行安全投入的问题。”国家安监总局无论在新闻发布会上还是在出台的相关部门规章中都肯定了河南、山西、云南等省将遇难者的赔偿标准确定为每人不低于20万元的作法，湖南目前也正在参照以上省份的作法，酝酿新的矿难死亡赔偿标准。充分体现了各级政府正逐步树立起科学发展观，坚持以人为本，关注安全，关爱生命的意识。因此，死难者家属在获得工伤保险赔偿后，通过民事诉讼向用人单位索赔既有法律依据，也有司法理论与实践基础。
5、工伤保险赔偿不足弥补受害人的实际损失。工伤社会保险是为了保障从业人员在工作中遭受事故伤害或患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，以加强工伤保护的一种制度。该制度实行用人单位无过错责任，具有强制性，但赔偿范围较窄，赔偿标准和金额偏低，这是目前国情所决定的。民事赔偿责任，是指他人因行为人的过错行为遭到财产损失或人身损害时，由行为人以自己的财产补偿受害人损失的责任，赔偿范围原则上为受害人所受的全部实际损失，既包括财产上的损失，也包括精神方面的损失。在本案中，大部分死难者家属获得工伤赔偿在6万元左右，根本不能弥补受害人家属实际的财产损失和巨大的精神损失，更无法体现对生产安全事故的受害人要充分救济，对责任方加大惩处力度的立法目的。
6、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）有关工伤事故处理的规定不适用于因生产安全事故遭到人身损害、财产损失案件的处理。最高人民法院黄松有副院长就《解释》答问中谈到工伤保险与民事损害赔偿的关系时，基于工伤保险系社会统筹，有利于企业摆脱高额赔付造成的困境，避免行业风险过大导致竞争不利；工伤保险还有利于劳资关系和谐，避免劳资冲突和纠纷等理由认为用人单位通过缴纳保险费的方式承担责任，对劳资双方都有利。发生工伤事故，属于用人单位责任的，工伤职工应当按照《工伤保险条例》的规定享受工伤保险待遇，不能再通过民事诉讼获得双倍赔偿。《解释》从法的渊源上考察，属于司法解释，其效力等级远低于法律，而黄松有副院长的讲话也只针对该司法解释的理解与适用。而且该《解释》也未彰显因生产安全事故引起的工伤事故的特殊性和重要性，与《安全生产法》、《决定》中具体规定相冲突。如果所有工伤事故都按照《解释》中的规定来处理的话，《安全生产法》第48条、95条及《决定》中的相关规定就纯属虚设。
7、安全生产具有特殊重要的意义，对生产安全事故造成的工伤在处理上应区别于其他原因造成的工伤。《中国大百科全书》把安全生产定义为：“是旨在保障劳动者在生产过程中的安全的一项方针，企业管理必须遵循的一项原则。”安全生产工作关系人民群众的生命财产安全，关系改革发展和稳定大局，历来受到党和国家的高度重视。“安全第一、预防为主、综合治理”，是党的安全生产工作的基本方针。党的十六届五中全会提出了“安全发展”的指导原则。以《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》第38条为中心，在相关10多个条款中都有安全生产的内容，讲了9个方面的任务，这是历次中央全会文件对安全生产写得最全面、重视程度最高的一次。中央经济工作会议提出了坚决遏制煤矿等重大事故多发、加强安全生产的各项措施。国务院116次常务会议强调要坚持标本兼治、重在治本，明确了12项治本之策。在国务院二月召开的全国安全生产工作会议上，温家宝总理发表重要讲话提出了近期要重点抓好的10项工作。十届全国人大四次会议《政府工作报告》以较大篇幅阐述安全生产问题，再次向国内外昭示了中国政府搞好安全生产的坚强决心。《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》把安全生产列为专节，提出了两项重要工作目标。2006年3月27日下午，中共中央政治局进行第30次集体学习会，听取了专家“国外安全生产制度措施和加强我国安全生产的制度建设”专题报告。胡锦涛总记主持学习会并发表重要讲话，全面系统、深刻精辟阐述了安全生产工作的重要意义、方针原则和长远战略意义。正是基于安全生产的重大意义，国家不仅已经制定了《安全生产法》、《煤炭法》《安全生产法》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》《安全生产许可特别规定》《建设工程安全生产管理条例》等专门的安全生产的法律、法规、部门规章。在《消防法》《铁路法》《民航法》《电力法》《建筑法》等到十余部专门法律中，也都有安全生产方面的具体规定。所以，安全生产各个方面基本上都可以做到有法可依。《安全生产法》第48条赋予因生产安全事故受到损害的从业人员除依法享有工伤社会保险外的民事索赔权规定，既体现了国家对因生产安全事故遭受损害的职工的特别关注，也充分表达了对生产安全事故责任单位的严厉惩治态度。本案中，隆回县大园煤矿发生瓦斯突出事故，是一种生产安全事故，相关部门已作出了明确的结论，该用人单位应负全部赔偿责任。
二、该案应由隆回县人民法院直接管辖。
1、本案不是劳动争议也不是行政争议而是民事赔偿纠纷。根据《劳动部办公厅关于处理工伤争议有关问题的复函》（1996年2月13日 劳办发[1996]28号）第2条规定：劳动者和用人单位对工伤认定问题发生争议，当事人可向当地劳动行政部门的社会保险行政机构申诉，也可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。由劳动行政部门的社会保险行政机构处理的，当事人对其认定结论不服的，可依法提起行政复议或行政诉讼；向劳动争议仲裁委员会申请仲裁的，只要符合受理条件，仲裁委员会应予受理，并按《劳动仲裁委员会办案规则》的有关规定委托当地劳动行政部门的社会保险行政机构进行认定，然后依据认定结论和国家有关规定进行处理。第5条规定：职工因工伤待遇给付问题与用人单位发生的争议，属于劳动争议，可向当地劳动争议仲裁委员会申请仲裁。职工与社会保险机构发生的工伤待遇给付争议，不属于劳动争议，劳动争议仲裁委员会不予受理。职工可向社会保险机构的上一级主管部门申请行政复议。在本案中，死难者的家属提出的赔偿请求既不属于与用人单位之间的劳动争议，也不属于与劳动行政部门的社会保险行政机构之间的行政争议。2006年2月25日，隆回县大园煤矿瓦斯突出事故发生后，中央、省、市、县均派遣相关领导赶赴事故发生地，并组建了专门工作组参加事故的调查和处理。2006年2月底至3月初，在隆回县大园煤矿、事故死难者的家属、隆回县工伤保险站、隆回县煤炭局、当地乡（镇）人民政府、村委会的共同参与下，出台了隆回县大园煤矿“2.25”事故遇难人员赔偿协议书。在该协议书中明确将此次事故定性为工伤死亡事故，并按照《工伤保险条例》和《湖南省实施<工伤保险条例>办法》的规定，由社会保险机构支付了相应的工伤社会保险待遇。因此，在本案中，死难者家属对工伤认定问题与用人单位没有争议，工伤待遇给付是由社会保险机构承担，死难者家属也不可能因此与用人单位发生争议。同时，死难者家属对社会保险待遇的给付也无异议，与社会保险机构也不发生工伤待遇给付争议。所以，死难者家属针对隆回县大园煤矿提出的赔偿请求是一种工伤社会保险赔偿之外的一种独立的民事权利，不需要先经过劳动争议仲裁处理或通过行政救济途径，可以依法直接向人民法院提起民事诉讼。
2、此案应由基层人民法院管辖。根据《最高人民法院人民法院受理共同诉讼案件问题的通知》（2005年12月30日法[2005]270号）“一、当事人一方或双方人数众多的共同诉讼，依法由基层人民法院受理。受理法院认为不宜作为共同诉讼受理的，可分别受理。”以及2006年8月16日在长沙召开的全省法院立案工作会议，要求各级法院创新并完善诉讼管辖制度的规定，“我省基层法院受理的民事案件大多是婚姻家庭纠纷、劳动争议、人身损害赔偿纠纷，为方便当事人诉讼，减少讼累，对这类案件，不论标的大小，都由基层人民法院管辖。”本案应由隆回县人民法院管辖。
