【关键词】中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法
【写作年份】2012年


【正文】

中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法

（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过；根据1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》第一次修正；根据1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第二次修正；根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第三次修正；根据2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第四次修正）

目 录

第一章 总则

第二章 地方各级人民代表大会

第三章 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会

第四章 地方各级人民政府

第五章 附则

第一章 总 则

第一条 省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。

解读：

本法是仅次于宪法的基本法，在道理上，其制定和修改皆应由全国人民代表大会（近三千代表）来完成，全国人民代表大会常务委员会（区区一百几十号人）是没有资格修改的。

从更加科学合理、严谨规范的角度来说，立法机关和行政机关的组织法显然应该是——分而治之（例如：全国人民代表大会和国务院的组织法就是分别制定的），而不是——熔于一炉。值得庆幸的是，法院（即司法机关）组织法就没有掺合进来。

国家地方行政区域的层级排序，在此处表述不够严谨、清晰。按照一般的语言逻辑和生活常识，各层级的顺序应该是从高到低（当然，也可以从低到高），而把县、自治县置于市之前，有悖常理。

现实中的市的层级比较繁多（与此颇为类似的是局的建制也是令人丈二和尚——摸不着头脑。有的局长大到部长，有的局长小到科长）：有正省部级（例如北京市）、副省部级（例如石家庄市）、司局级（例如廊坊市）、县处级（例如三河市）。

在城市化进程的浪潮中，还是应该顺应现实，清晰、严格的界定市的性质和地位。

第二条 县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。

解读：

实际上，只有乡镇一级人民代表大会不设常务委员会。

这样的规定虽有精简机构的良好初衷，但也在事实上将乡镇一级人民代表大会给架空了，有名无实了。就剩下一项光荣而神圣的使命了——选举产生同级人民政府。当各位行政官员志得意满的走马上任之后，各位代表就可以心安理得的解散回家了，该干嘛还去干嘛（代表本来就是“兼职的”，就是“跑龙套的”，就是“替人做嫁衣的”）。

进一步追问：有必要设置乡镇一级人民代表大会和人民政府吗？

第三条 自治区、自治州、自治县的自治机关除行使本法规定的职权外，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权。

解读：

什么是自治机关？自治机关都包括哪些？这些前置问题尚未明了。我曾多次在我讲授的行政法学课堂上向已经学习过宪法学的法学专业的全日制在校本科生提出相同的问题，居然还有卡壳的。相近的一个有趣的问题：有没有自治乡？

如何定位本法与宪法和民族区域自治法的关系。宪法是本法的母法，而民族区域自治法则是本法的特别法。宪法可以原则规定地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的职权以及各级民族自治机关的自治权，但不必细致明确（否则，就没有制定这两部法律的必要了）。而民族区域自治法则完全可以与本法并行，特别之处特别规定。

此外，最好还应明示本法与特别行政区基本法的关系。

第二章 地方各级人民代表大会

第四条 地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。

解读：

“都”字，似嫌多余。

“国家权力机关”，语焉不详，极易产生歧义。还是直呼立法机关为妥。

第五条 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。

地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由选举法规定。各行政区域内的少数民族应当有适当的代表名额。

解读：

翻译过来就是，司局级以上的地方行政区域的人民代表大会代表是间接选举产生的（自然也包括全国人民代表大会代表），而县处级以下的地方行政区域的人民代表大会代表是直接选举产生的。也不尽然，例如北京市某区的人民代表大会代表就是直接选举产生的，而北京市的某区却是司局级。

纠缠于级别是无聊的。人们更为关心的是逐步扩大直接选举范围的时间表。也就是在直接民主与间接民主之间找到适合时空条件的合理的平衡点。

“少数民族”，是哪个民族、哪些民族？还是所有的少数民族。此处的措辞那是相当的不严谨。

第六条 地方各级人民代表大会每届任期五年。

解读：

任期者，任职期限也。大会如何任职？大会任期，比较费解。

中国人比较喜欢逢五逢十，一个眼见的好处是：如果官员连任的话（不连任倒是很意外），至少可以比四年一届的任期多出百分之二十五。如果可以换算成经济账的话，相当于购物的时候商品打了七五折，真是划算。

下级地方人民代表大会如何与上级地方人民代表大会，进而与全国人民代表大会每届任期相衔接？看来是，如果法律规定明确的时间表太受羁绊，不如在现实中按照长官意志自由掌握更得心应手。

第七条 省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

解读：

行政法规俨然就是——二法律（是“二鬼子”的二，有等而次之之意，请勿误解）。

国务院在级别上显然高过省级人民代表大会，可是一个是井水，一个是河水，两不相干呀。省级人民代表大会制定的地方性法规，却要向国务院备案，是不是走错了庙门？

地方性法规的实质就是地方立法。省级人民代表大会可以制定自己的“法律”——地方性法规，成立自己的政府和法院，那不就是一个“独立王国”吗？

“制定和颁布”，“颁布”二字似嫌多余。制定的结果一定是颁布，颁布的结果一定是实施。全国人民代表大会可以制定法律，自然也同时包括了颁布和实施法律之意，而无必要表述为全国人民代表大会可以制定、颁布、实施法律。

这里所提到的两类市就是副省部级市。其实还有一类市也在这一范围内，就是四个经济特区市。

“报请批准”，这样的工作流程就已经明示报请在批准之前是不生效的，因此报请者是没有制定权的。“可以制定地方性法规”这样的表述是错误的，或可改为“可以起草地方性法规”。

注意，在第二款中未明示副省部级市人民代表大会制定的地方性法规不得同本省、自治区的地方规章相抵触的字样。不知是立法者糊涂遗漏了，还是清醒舍弃了？

第八条 县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：

（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行；

（二）审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；

（三）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；

（四）选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员；

（五）选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；

（六）选举本级人民法院院长和人民检察院检察长；选出的人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准；

（七）选举上一级人民代表大会代表；

（八）听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告；

（九）听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告；

（十）改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议；

（十一）撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；

（十二）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（十三）保护各种经济组织的合法权益；

（十四）保障少数民族的权利；

（十五）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

解读：

“保证遵守和执行”，不知是谁来遵守和执行？是属民还是人民代表大会自己？

试问：本级人民代表大会及其常务委员会制定的规范和决议，自己是否需要保证遵守和执行？

国民经济和社会发展计划是个啥？问得好，那得去请教计划经济的创始人和吃这碗饭的专家学者。老百姓都懂的道理是：计划赶不上变化。这里的计划是否为发生法律效力的法律文件，还仅仅是工作的努力目标、发展的美妙蓝图？古人云：凡事预则立，不预则废。前瞻性是必要的，但是不是每个人（也包括国家机关）的如意算盘都一定可以打成呢？愿望不一定实现，所以愿望和实现愿望都与法律无关。以后，计划这件奢侈品还是交由政治协商会议这样的“高雅”组织去把玩吧。

“讨论”二字，实属多余。

是否有可操作的撤销程序？谁来启动撤销程序？撤销是真事儿，还只是传说？弱弱的问一句：自1949年10月1日以来（更精确的表述是：自从有了人民代表大会以来），全国各级人民代表大会一共行使了多少次撤销权？但愿我们的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府的“立法”工作都是天衣无缝、尽善尽美，使撤销权被束之高阁、无人问津。

十二至十五项内容过于抽象，不如取消。

没有设置兜底条款，致使老人、儿童、残障人士等等群体的权利无从体现。

第九条 乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权：

（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；

（二）在职权范围内通过和发布决议；

（三）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；

（四）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；

（五）决定本行政区域内的民政工作的实施计划；

（六）选举本级人民代表大会主席、副主席；

（七）选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；

（八）听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告；

（九）撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令；

（十）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（十一）保护各种经济组织的合法权益；

（十二）保障少数民族的权利；

（十三）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

少数民族聚居的乡、民族乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候，应当采取适合民族特点的具体措施。

解读：

决议谁来起草，何时起草？一个非常设的机关如何在每年有限的十来天例会期间完成如此细致艰巨的工作？不禁要问：乡、民族乡、镇的人民代表大会在哪里开会？一定是——租用场地。

民政工作单独列示，十分费解。

第十条 地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员。县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。罢免人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。

解读：

罢免的对象应仅限于选举的对象，二者严格一一对应，超出无效。人民政府的组成人员是否仅限于政府的正副首长（本法第八条选举对象仅列示了政府的正副首长）？

罢免是结果，而非过程。如果没有东窗事发、依法查处这一系列的过程，罢免是无从谈起的。于是，罢免也就是一个自然而然、无关痛痒的尾巴工程。

第十一条 地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。

经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。

解读：

由于司局级以下的行政区域的人民代表大会没有“立法权”——制定地方性法规，于是也就不好意思被称为——立法机关。如何正确的称呼它们？是监督行政的机关，还是配合行政的机关，还是协助行政的机关？还是其他？见仁见智。

第十二条 县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集。

解读：

换届之际，谁来召集？理应是先有人民代表大会，后有常务委员会。在后的常务委员会如何召集在先的人民代表大会？

第十三条 县级以上的地方各级人民代表大会每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。

预备会议由本级人民代表大会常务委员会主持。每届人民代表大会第一次会议的预备会议，由上届本级人民代表大会常务委员会主持。

县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，由主席团主持会议。

县级以上的地方各级人民代表大会会议设副秘书长若干人；副秘书长的人选由主席团决定。

解读：

预备会议是每次会议的组成部分，还是独立于每次会议之外？

主席团什么规模？设有什么岗位？

每次预备会议都要选举主席团和秘书长，有何必要？既然每次会议都由常务委员会来召集，为何又要在常务委员会（其首长为主任）之外另选主席团和秘书长？也许是出于规模的考虑，主席团更加——精炼，进而更易于达成统一意见。即便如此，为什么一定要每年折腾一次呢？既然代表还是那些代表，那就干脆主席团还是那个主席团不就得了——一次选举，连任五年（当然会由于各种原因而导致个别调整）。最好少做无用功！

上届本级人民代表大会常务委员会在换届之后，理应光荣“下岗”，怎么还有可能“赖着不走”，继续主持下一届会议的预备会议？怪哉！怪哉！

大会期间的秘书长和副秘书长可谓“短命官衔”，一般不会超过两周。不知这样的头衔能否写进个人履历之中？

第十四条 乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届任期相同。

乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务；如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。

乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。

解读：

注意，乡、民族乡、镇的人民代表大会可是非常设的，通常情况下，一年开一次会，会期一般不会超过两周。不知其主席、副主席是否有任职工资？如果有，是只发开会期间的工资，还是发全年的？如果是前者，那肯定不能维持其一年的生活费用，因此他们应该还会去另谋生路；如果是后者，纳税人可就有意见了，那和吃空饷又有何异？

主席、副主席除了不得担任国家行政机关的职务之外，肯定也不能担任国家司法机关的职务，一言以蔽之：所有其他国家公职。

主席、副主席在大会闭会期间的工作是否义务劳动？进而，其岗位是否专任和常设？如果是专任和常设的，那么他们是不是这个世界上最清闲的工作者呢？怎么联系代表？怎么组织活动？怎么反应情况？如何考量呀？

“反映”，向谁或哪里反映？

第十五条 乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。

解读：

主席团召集下一次会议，应改为：主席团召集每一次会议。换届不在此列。这就很好吗，至少不必每年选举一次主席团，重复建设、多此一举。

第十六条 地方各级人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内，由上届本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的上次人民代表大会主席团召集。

解读：

到目前为止，这样的操作可能一直十分顺利，没有谁去介意——借尸还魂，因为上届和本届原本就亲如一家、不分彼此，甚至是继续“连庄”（注意：各级人民代表大会代表是没有连任限制的，据传：最夸张的一位代表居然一届不落、届届当选）。可是有朝一日，上届和本届不太对付、不太融洽的话，麻烦可能也就随之而来了。也许到了那时，本法也就真的该改一改了。

明显不合理的制度设计，不能因为隐患没有爆发，就掩耳盗铃——自欺欺人。

第十七条 县级以上的地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员，列席本级人民代表大会会议；县级以上的其他有关机关、团体负责人，经本级人民代表大会常务委员会决定，可以列席本级人民代表大会会议。

解读：

“县级以上的其他有关机关、团体”，何解？如果说机关是有级别的，合乎常理，那么团体也可以县级以上，就十分幽默了。

“列席”，何解？荣耀乎？苦役乎？1、行政机关和司法机关的负责人，是要去汇报工作的，苦不堪言；2、其他有关机关、团体负责人，是去看热闹、显身份的，好不逍遥。

与本法存在血缘关系的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第八条规定：“国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，列席全国人民代表大会会议；其他有关机关、团体的负责人，经主席团决定，可以列席全国人民代表大会会议。”请注意其中的细节，决定的主体是——不一样的。

看来，就连立法者（这两部法律都是由全国人民代表大会制定的）本身，也在人民代表大会常务委员会和主席团之间——摇摆不定。

第十八条 地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。

县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。

列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提案人要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止。

解读：

太糙，地方各级人民代表大会与常务委员会和各专门委员会并不兼容呀！乡镇一级人民代表大会是光杆儿司令，并无常务委员会和各专门委员会陪王伴驾。

还是应该将乡镇一级人民代表大会与县级以上人民代表大会分开规范为妥。

请注意：“并交”与“先交”的措辞差异。清晰地映射出了提案者的高低贵贱。在此，我们必须赞赏立法者的精细之处。

为什么要赋予提案人撤回权？提案权是否为私权利？提案是否体现私益？能否为提案人自由处置？既然大会已经审议通过某提案列入议程，该提案就已经进入审议程序转化为议案，就已经与提案人相对隔离，提案人也就失去了对议案的进一步控制权。注意：提案不是买卖商品，想退货就退货。

第十九条 县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。

乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。

解读：

这里的“建议、批评和意见”，并非提案，是否有实质性的限制要求？还是可以畅所欲言——抛去公心、以泄私愤？特别是“各方面工作”，是否失之过宽？

这里的“有关机关和组织”是否为建议、批评和意见所指向的对象？还是能够解决该建议、批评和意见的单位？

乡、民族乡、镇的人民代表大会代表如果要提出建议、批评和意见，必须要有足够的耐心，一年只有一次机会。怕只怕，代表有耐心，而建议、批评和意见的内容却时不我待呀。

这些冠冕堂皇的法律条文，真的好像马三立的相声——逗你玩儿！

第二十条 地方各级人民代表大会进行选举和通过决议，以全体代表的过半数通过。

解读：

“过半数”，什么呀？表决方式通常有三种：1、赞成；2、反对；3、弃权（其实是不应允许出现的。如果弃权，放弃的不是表决权，而应是代表资格。试想：如果有足够多的代表永远只投弃权票，那么所有的决议都是无法达成的。那可真就成——扯淡了）。您倒是明确一种呀？

第二十一条 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长的人选，由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名。

省、自治区、直辖市的人民代表大会代表三十人以上书面联名，设区的市和自治州的人民代表大会代表二十人以上书面联名，县级的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会常务委员会组成人员，人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人。

主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人人数，均不得超过应选名额。

提名人应当如实介绍所提名的候选人的情况。

解读：

为什么不明列直辖市市长、副市长？难道这里的市长、副市长包括了直辖市市长、副市长吗？之前的条款可是不包括的呀。参见本法第一条。

标准的汉语表达不应该是“由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名”，而应该是：由本级人民代表大会主席团提名或者代表依照本法规定联合提名。提名和联合提名不应混淆，提名不能被联合提名合并省略表达。

“人民法院院长”和“人民检察院检察长”之前应加注“地方各级”字样。

“候选人”与“人选”是否同义？为什么要分别使用？人选有非你莫属之意，还是统一使用候选人为佳。当然，必须是差额选举。

本法中并无限制或禁止跨选区或选举单位的代表联合提名之内容，“不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人”之规定，有画蛇添足之嫌。

“酝酿”二字，纯属多余。

“提名的候选人人数，……不得超过应选名额”，实在是荒唐的相当可以。应该是，当选的人数不得超过应选名额。否则的话，选择的数量小于等于当选的数量，那还有什么选择的余地呢？与下一条的内容直接冲突。

“提名的候选人人数”，应精确表述为：每一岗位提名的候选人人数。

“每一代表与其他代表联合提名”，又是含混的汉语表达。正确的是：每一组代表联合提名。

忘了问了：如果某个岗位无人提名，那可怎么办呀？

第二十二条 人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。人民代表大会常务委员会副主任，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人，人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。如果提名的候选人数符合选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人数超过选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单，进行选举。

县级以上的地方各级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，提名、酝酿候选人的时间不得少于两天。

解读：

本条的“候选人数”与上一条的“候选人人数”是否同义？

本条的“应选人数”与上一条的“应选名额”是否同义？

“人民代表大会常务委员会主任、秘书长”之前，应加注“地方各级”字样。

“应多一人”，看来，多两个以上是万万不可的。是否还要明确，哪一个人是多余出来的那个呢？这样多好呀，大家在投票的时候才好心往一处想、劲往一处使呀！

既然好意思规定“如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举”，那么，是否还应该规定：如果提名的候选人没有一人，也可以不选举？

由本级人民代表大会制定的选举办法，是一次性的，还是长期有效？

换届选举的酝酿，为什么一定要不少于两天呢？为什么不能当天，甚至即刻就进行选举呢？看来，一定是有一些必要的工作必须完成。等待准备工作充分就绪后，再选不迟。立法者可谓：深思熟虑、意味深长呀！

第二十三条 选举采用无记名投票方式。代表对于确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何代表或者选民，也可以弃权。

解读：

“另选”——“选民”，不符合汉语表达。可改为：符合条件的公民。

弃权必须绝对禁止。

如果所有的发言者都不带面具的话（即使如此也无法隐藏身份，因为空虚的席位和发言者存在简单对应关系，可以直接锁定），那么所有的表决，都应记名。每一位代表都必须忠实地履行自己的神圣职责。只有记名，才能真实的记录每一位代表的履职情况，进而才可以对其履职行为进行评价。法官可是要在自己撰写的司法裁判文书上署名的。同理，制定每一部法律、作出每一项决议或选举每一位重要的公职人员，投赞成票（或反对票）的代表也一定要署名。如果是迫于压力扭曲自己的意愿，也要将扭曲的结果如实的披露出来。这毕竟是历史真实的写照呀。请大家深思：就算给你一个不记名表达的机会，你的这一次真实表达又能够改变什么呢？毕竟在现实中，你的绝大多数表达都是——“记名的”（也就是公开的）。在公开场合不能真实表达的环境之下，人为地去制造一个私密表达的氛围，也只能是——自己安慰自己。

不记名的初衷，是使真实表达意愿的人免遭打击报复，进而可以无顾虑的真实表达。其前提是：既有体制对于打击报复者无能为力，任其猖獗肆虐。只有靠匿名才能做到消极保护，这是一个正不压邪的时代背景。

公务公开，除了政府公开、法院公开之外，必然也包括议会公开在内。都是国家的公事，没有理由遮遮掩掩（当然，涉及国家机密、商业秘密和个人隐私除外）。

第二十四条 地方各级人民代表大会选举本级国家机关领导人员，获得过半数选票的候选人人数超过应选名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的人再次投票，以得票多的当选。

获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举。另行选举时，可以根据在第一次投票时得票多少的顺序确定候选人，也可以依照本法规定的程序另行提名、确定候选人。经本级人民代表大会决定，不足的名额的另行选举可以在本次人民代表大会会议上进行，也可以在下一次人民代表大会会议上进行。

另行选举人民代表大会常务委员会副主任、委员，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员时，依照本法第二十二条第一款的规定，确定差额数，进行差额选举。

解读：

“以得票多的当选”，如果得票未过半数，也能当选？

“也可以在下一次人民代表大会会议上进行”，下一次一般是在下一年。难道某个本级国家机关领导人员岗位就一直空缺吗？如果可以空一年，那么干脆不选也无所谓。

第二十五条 地方各级人民代表大会补选常务委员会主任、副主任、秘书长、委员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。选举办法由本级人民代表大会决定。

解读：

补选与正选，不应有别。

第二十六条 县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会或者十分之一以上代表联名，可以提出对本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。

乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。

罢免案应当写明罢免理由。

被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。在主席团会议上提出的申辩意见或者书面提出的申辩意见，由主席团印发会议。

向县级以上的地方各级人民代表大会提出的罢免案，由主席团交会议审议后，提请全体会议表决；或者由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由本级人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。

解读：

看来，乡镇一级人民代表大会对罢免案只能“斩立决”，而无权组织调查委员会。要命的是，经过调查的罢免案要等到来年（“下次会议”）才能见分晓，至少在这一年里可以平安无事。真是荒唐的可以。

第二十七条 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会组成人员和人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长，可以向本级人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受辞职；大会闭会期间，可以向本级人民代表大会常务委员会提出辞职，由常务委员会决定是否接受辞职。常务委员会决定接受辞职后，报本级人民代表大会备案。人民检察院检察长的辞职，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。

乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，可以向本级人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受辞职。

解读：

不接受辞职，又能怎样？

“报本级人民代表大会备案”，注意：人民代表大会早都散会了，到哪里找谁去备案呀？

乡镇人民代表大会闭会期间（注意，一年大约五十二周，其中大约五十周都是闭会期间），向谁辞职？人家辞职者还急等着去发大财呢，这不是明摆着刁难人吗？干脆，不辞而别。

第二十八条 地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。

质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。

质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主席团印发会议或者印发提质询案的代表。

解读：

不知与乡镇人民代表大会对应的本级人民法院、人民检察院，是哪一级？与之对应的本级人民政府是否设有所属各工作部门？这样的常识性错误居然“隐藏”在本法里长达三十三年之久。面对本法的起草者、审议者、表决通过者和历次修改者，以及吃这一领域饭的专家学者，我真的有点儿脸红。

质询的对象是否还应包括国家机关工作人员？

能否对本级人民代表大会常委会及其组成人员提出质询？

“负责人”和“领导人”，在本法以及其他的组织法中，交替使用，是何用意？

第二十九条 在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。

解读：

提出询问的代表人数是否有限制？

“地方国家机关”，是否应等于或低于提出询问的人民代表大会的级别？

询问的对象，是否仅限于地方国家机关？

在审议议案以外的时候，能否提出询问？

第三十条 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。

各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。

各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。

解读：

看来，专门委员会是常设的。但是其委员是专职的吗？如果是的话，那么恭喜贺喜作为委员的代表就算是找到单位上岗就业了。要不要辞去其原来的工作呢？

专门委员会的委员可以是常务委员会的组成人员吗？

第三十一条 县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。

主席团或者十分之一以上代表书面联名，可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请全体会议决定。

调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主席团在代表中提名，提请全体会议通过。

调查委员会应当向本级人民代表大会提出调查报告。人民代表大会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。人民代表大会可以授权它的常务委员会听取调查委员会的调查报告，常务委员会可以作出相应的决议，报人民代表大会下次会议备案。

解读：

特定问题的调查委员会肯定是非常设的，其寿命是由调查活动的时间来决定的。

“报人民代表大会下次会议备案”，这其中的“下次会议”实属必要，要不然，连庙门儿都找不着。

第三十二条 乡、民族乡、镇的每届人民代表大会第一次会议通过的代表资格审查委员会，行使职权至本届人民代表大会任期届满为止。

解读：

代表资格审查委员会，是否独立？是否常设？

自然只能审查本届代表的资格。既不能审查上一届，也不能审查下一届。

第三十三条 地方各级人民代表大会代表任期，从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止。

解读：

“本级”，多余。

两次出现“第一次会议”，正常的理解：代表当然可以参加本届大会的第一次会议，而当然不能参加下届大会的第一次会议。因此正确的汉语表达应该是：到下届本级人民代表大会举行第一次会议前为止。

第三十四条 地方各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员，在人民代表大会和常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究。

解读：

表决既然是不记名的，请问：如何追究，追究谁呀？难不成还有什么高科技的识别技术吗？果真如此，不记名那不就是：老头儿劈叉——扯蛋吗？

通常的发言，自然不受法律追究。例如：打倒执政党！现任国家主席滚下台！！等等。但恐怕也不是绝对豁免吧，例如：对他人的侮辱、诽谤和诬陷，大讲特讲黄色段子等等。

此外，代表在各专门委员会和调查委员会的会议上的发言，是否也不受法律追究呢？进而，所有代表在所有履职情况下的发言都不受法律追究呢？

第三十五条 县级以上的地方各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者常务委员会报告。

解读：

乡镇一级人民代表大会代表看到这一条款，不知作何感想？同样是中国的人民代表大会代表，在法律上的待遇，差距咋就那么大呢？如此疏漏，实不应该。

“许可”，何解？可以不许可吗？那么，到底是法院审判，还是人民代表大会审判？

“该级”，何级？自然应该是该被拘留代表所属的那一级。

第三十六条 地方各级人民代表大会代表在出席人民代表大会会议和执行代表职务的时候，国家根据需要给予往返的旅费和必要的物质上的便利或者补贴。

解读：

地方各级人民代表大会的代表，都是兼职的，因此也就没有工资。他们的所得也就是“出场费”。而所有常设机构里的专职工作人员，都是有工资的，他们就不应同样享受“出场费”了。

希望能够阳光一下。

第三十七条 地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或者选民保持密切联系，宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作，并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求。

省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议。

县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组，协助本级人民政府推行工作。

解读：

“原选举单位”，“原”字应改为“本”字，或者干脆省略。

“选民”，应添加“本选区”三字，或者“选区”二字。

“宣传法律和政策”，与废话无异。

“协助本级人民政府推行工作”，这明显是对代表的不恰当的角色定位。

“反映”，是事实行为，还是法律行为？但愿不要转化为通过打电话或写条子来谋取私利的行为。

“列席原选举单位的人民代表大会会议”，就足以证明：上级人民代表大会代表不可能同时兼任下级人民代表大会的代表。否则，就应该是出席了。如果一个公民，身兼两个以上人民代表大会的代表，那一定是——国际玩笑。

问题出现了（以下表述并非——绕口令儿）：下级人民代表大会在选举产生上级人民代表大会代表之后，由于有相当多的上级人民代表大会代表是从下级人民代表大会代表中产生的（当然，也可以选举本级人民代表大会代表以外的其他人），于是当选上级人民代表大会代表的下级人民代表大会代表自然也就失去了下级人民代表大会代表的资格（本条第二款的规定已经证明了这一点）。他们是——高升了，可是他们离去之后留下的空缺如何填补？这种情形显然不能按照一般的补选程序来对待。现有的各级人民代表大会组织法和选举法对此种情形均只字未提。这是一个重大的制度设计漏洞！！！

“代表小组”，是啥玩意儿？是否还应设置组长、副组长和秘书长、副秘书长？他们可都是义工呦。抱歉，我忘了，“执行代表职务的时候，国家根据需要给予往返的旅费和必要的物质上的便利或者补贴。”（参见本法上一条），还有“出场费”呢。

第三十八条 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。

地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权随时罢免自己选出的代表。代表的罢免必须由原选举单位以全体代表的过半数通过，或者由原选区以选民的过半数通过。

解读：

所有的人民代表大会代表，都应接受国民的监督。

“随时罢免”，说得轻巧。由选举单位间接选举的，选举单位必须召开大会才能决议，而大会通常是一年一次。由选民直接选举的，就更加麻烦，如何召集选民？谁来召集选民？

第三十九条 地方各级人民代表大会代表因故不能担任代表职务的时候，由原选举单位或者由原选区选民补选。

解读：

代表可以辞职吗？如何辞职？

怕就怕：在其位不谋其政（但是比胡乱谋政还是要强一点），俗语：占着茅坑不拉屎。能够主动放弃代表资格（非因违法事由），倒是一件很磊落的事情。

补选和罢免，是一样麻烦的事情。

第三章 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会

第四十条 省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民代表大会设立常务委员会。

县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。

解读：

本章标题中的“的”字，可以省略。

“常设机关”，何解？是人民代表大会的内设机构，还是独立的法人机关？如果是前者，则不能以自己的名义对外发号施令，这显然与事实不符；如果是后者，则应独立于人民代表大会之外，与人民代表大会是两个不同的法律主体。如果常务委员会符合机关法人的条件的话，我们不禁要问：人民代表大会符合机关法人的条件吗？人民代表大会——一天打渔，十天晒网，可能是这个世界上最不正经工作的单位了！且慢，如果说人民代表大会是一个单位的话，请问：这个单位有一个正式的员工吗？有没有任何一个中国公民可以拍着胸脯自豪地说：我在全国人民代表大会上班，每个月都能领取工资？

委员长到底是全国人民代表大会的法定代表人，还是全国人民代表大会常务委员会的法定代表人？还是身兼二职？对此，中国的法律应该有个交代吧？

各级人民代表大会到底是不是一个独立的机关法人？一个独立的法律主体？还是跟达沃斯论坛、博鳌论坛一样，仅仅是一个会议的名称。

这里外两张皮的制度设计，在左某人穷追不舍的逼问之下，很难自圆其说呀。

第四十一条 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成。

县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人和委员若干人组成。

常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，必须向常务委员会辞去常务委员会的职务。

常务委员会组成人员的名额：

（一）省、自治区、直辖市三十五人至六十五人，人口超过八千万的省不超过八十五人；

（二）设区的市、自治州十九人至四十一人，人口超过八百万的设区的市不超过五十一人；

（三）县、自治县、不设区的市、市辖区十五人至二十七人，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过三十五人。

省、自治区、直辖市每届人民代表大会常务委员会组成人员的名额，由省、自治区、直辖市的人民代表大会依照前款规定，按人口多少确定。自治州、县、自治县、市、市辖区每届人民代表大会常务委员会组成人员的名额，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会依照前款规定，按人口多少确定。每届人民代表大会常务委员会组成人员的名额经确定后，在本届人民代表大会的任期内不再变动。

解读：

看来，秘书长可是一个关键人物呀。令人惊叹的是，居然没设副秘书长若干人！

为什么没有明示地方各级人民代表大会代表的名额？

看来，直辖市和自治区的人口不会超过八千万；自治州的人口不会超过八百万。

还是给出与所辖人口的比例关系为宜。

如果一个省的人民代表大会常务委员会的组成人员可以达到八十五人，那么一个超过十三亿人口的国家的全国人民代表大会常务委员会的组成人员应该是多少呢（自有公论）？事实又是多少呢（没有规定）？

第四十二条 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，它行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止。

解读：

正确的表述应该是：它行使职权到下届本级人民代表大会开会前为止。道理很简单：皮之不存，毛将焉附？本级人民代表大会都歇菜了——集体下岗了，与之同生共死的常务委员会还瞎折腾个啥呀？

第四十三条 省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，在本级人民代表大会闭会期间，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

解读：

全国人民代表大会和它的常务委员会，在制定法律方面还是有所差异的，至少在立法事项上是有所区别的。而这两级地方人民代表大会和它的常务委员会，连这一点“遮羞布”也不要了。在制定地方性法规方面，这两级常务委员会与本级人民代表大会——同权。不仅不做立法事项上的划分，而且居然连长幼尊卑也抹杀啦！连“不同本级人民代表大会制定的地方性法规相抵触”这样的装饰性内容也省略了。

这就进一步将这两级人民代表大会——架空了。

第二款中没有规定“不同本省、自治区的地方规章相抵触”，真的是——目无尊长！

第四十四条 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：

（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；

（二）领导或者主持本级人民代表大会代表的选举；

（三）召集本级人民代表大会会议；

（四）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；

（五）根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；

（六）监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见；

（七）撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议；

（八）撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；

（九）在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选；决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案；

（十）根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案；

（十一）按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，批准任免下一级人民检察院检察长；省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名，决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免，根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名，决定人民检察院分院检察长的任免；

（十二）在本级人民代表大会闭会期间，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务；

（十三）在本级人民代表大会闭会期间，补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表；

（十四）决定授予地方的荣誉称号。

解读：

何谓“上级人民代表大会及其常务委员会”？每一级人民代表大会及其常务委员会都是由该行政区域内的选民直接或间接选举产生的，该人民代表大会及其常务委员会如果要服从的话，也是要服从该行政区划内的选民，而不是其他。全国人民代表大会是河北省人民代表大会的上级吗？全国人民代表大会能选举产生河北省人民代表大会常务委员会的主任吗？同理，各级人民政府是由同级人民代表大会选举产生的，如果要服从的话，也是要服从本级人民代表大会，而不是其他。国务院是河北省人民政府的上级吗？国务院能任命河北省人民政府省长吗？

谁产生你，你就服从谁，天经地义，其他人都靠边站，就这么清楚！上下级人民代表大会和上下级人民政府，都是伪概念。

“领导或者主持本级人民代表大会代表的选举”，没有理解错误的话，这里的选举对象肯定是指：下一届本级人民代表大会代表（当然也会包括本届本级人民代表大会代表的补选）。又是——鸠占鹊巢。

“变更”，只能是部分的。如果是全部的，就不是变更了，而是推倒重来了。

“受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”，常务委员会应否成为纠纷解决机关？

“决定代理的人选”与“决定当选的代理人”，可不是一回事呦。

“科长”，是机关内设部门的首长，不是独立建制的机关法人的首长的称谓。有的局长是正科级，但是要称呼局长，而不是科长。本条此处没有出现处长（也是机关内设部门首长的称谓），这就很好吗。

“补选上一级人民代表大会出缺的代表”,显然不够严谨，应表述为“补选上一级人民代表大会应由本级人民代表大会选举产生的出缺的代表”。

第四十五条 常务委员会会议由主任召集，每两个月至少举行一次。

常务委员会的决议，由常务委员会以全体组成人员的过半数通过。

解读：

看来不是奉行“有事则聚，无事则散”的原则，而是刻意追求开会的次数。即使是平安无事，各位组成人员按例也要点卯升堂。

第四十六条 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会会议审议。

县级以上的地方各级人民政府、人民代表大会各专门委员会，可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常务委员会会议审议。

省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向本级常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议。

解读：

为什么将法院、检察院排除在提出议案的主体范围之外？而且提出议案的主体范围仅限于特定国家机关和人员，为什么连普通的人民代表大会代表（以联名的方式）也是断然没有资格的？代表的主人地位如何体现？

第四十七条 在常务委员会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。

质询案由主任会议决定交由受质询机关在常务委员会全体会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见；主任会议认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。

质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主任会议印发会议或者印发提质询案的常务委员会组成人员。

解读：

质询对象为什么不包括人民政府所属工作部门和国家机关工作人员？

既然受质询机关可以在“有关的专门委员会会议上口头答复”，为什么要规定质询只能在常务委员会会议期间提出？

质询的目的是什么？质询的结果是什么？对质询答复不满意怎么办？

第四十八条 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会主任、副主任和秘书长组成主任会议；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常务委员会的重要日常工作。

解读：

本条出现的位置有误。显然应该置于第四十六条之前。

第四十九条 常务委员会主任因为健康情况不能工作或者缺位的时候，由常务委员会在副主任中推选一人代理主任的职务，直到主任恢复健康或者人民代表大会选出新的主任为止。

解读：

“缺位”，何解？包括去世吗？当然可以。是否包括被罢免呢？是否应明示被罢免的情形呢？

第五十条 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会设立代表资格审查委员会。

代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由常务委员会主任会议在常务委员会组成人员中提名，常务委员会会议通过。

解读：

看来，代表资格审查委员会的地位高过各专门委员会的地位。是常设的吗？应明示。

第五十一条 代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。

解读：

看来代表的资格，不是选举委员会所能够决定的。

代表资格审查委员会的组成人员的代表资格谁去审查呢？

第五十二条 主任会议或者五分之一以上的常务委员会组成人员书面联名，可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，由全体会议决定。

调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在常务委员会组成人员和其他代表中提名，提请全体会议通过。

调查委员会应当向本级人民代表大会常务委员会提出调查报告。常务委员会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。

解读：

调查委员会的职权范围是什么？调查对象是什么？

第五十三条 常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。

省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构。

解读：

在地区设立的工作机构，是外派机构。是否类似于政府的派出机关或政府机关的派出机构？

第四章 地方各级人民政府

第五十四条 地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。

解读：

如果与之对应的人民代表大会压根儿就不制定规则（例如乡镇一级人民代表大会），那么说政府是人民代表大会的执行机关，可就名实不符了。

更有甚者，政府本身就是规则（例如地方规章）的制定者，称之为行政机关，是不是以偏概全了？

第五十五条 地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。

地方各级人民政府必须依法行使行政职权。

解读：

下级政府与上级政府之间没有法律上的血缘关系，为何要负责并报告工作呀？

下级政府向上级政府报告工作的方式是什么呀？

乡镇一级政府，在乡镇人民代表大会闭会期间，向谁负责并报告工作呀？这个问题能逃避的了吗？

请问：全国人民代表大会能否统一领导全国地方各级人民政府？后者是否都服从前者？

请问：地方各级人民代表大会是否必须依法行使职权？如果是的话，本法为什么没有同样的表述？

第五十六条 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。

县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。

乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长。民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。镇人民政府设镇长、副镇长。

解读：

政府由若干官员组成，这话听着怎么那么别扭呀。区区几个当官儿的就组成了堂堂一级人民政府，这也不符合老百姓的朴素认知呀。一种矫正方案：所有的政府所属工作部门一律不独立，都是本级政府的内设机构，都不能以自己的名义独立对外作出法律行为。政府要为自己的所属部门的行为负完全的法律责任。这一方案也彻底解决了政府随意设立行政机关这一顽疾。

民族乡如何建立呀？

第五十七条 新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请本级人民代表大会常务委员会任命人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长。

解读：

为什么要时隔两个月？为什么不是在选举新的一届人民政府领导人员的同时就作出决定？

请大家关注一下中央人民政府的换届选举。总理和各部部长、各委员会主任就是先后在新一届全国人民代表大会的第一次会议上相继产生的。

第五十八条 地方各级人民政府每届任期五年。

解读：

抱歉，无话可说。

第五十九条 县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；

（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；

（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；

（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；

（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；

（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（七）保护各种经济组织的合法权益；

（八）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；

（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。

解读：

难道就不需要执行上级人民代表大会及其常务委员会的决议了吗？

领导下级，是下一级，还是所有的下级？这是需要明示的。同理，还有服从上级。

“经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育”，这些内容分类杂乱，不宜并列使用。在难以穷尽列举的情况下，最好使用概括式的语言。

有些职权与人民代表大会混同。

第六十条 省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。

依照前款规定制定规章，须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定。

解读：

这里实际上是出现了两个级别的地方政府规章，分别是正省部级和副省部级。按级别来讲，前者也应该成为后者的根据，而本条却遗漏了。此外，副省部级市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规也应该成为同级政府制定地方规章的根据，本条也遗漏了。

没办法，婆婆实在是太多了，难免忘了一两个。

在此，应事先明示政府常务会议或者全体会议的组成。

第六十一条 乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（四）保护各种经济组织的合法权益；

（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；

（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

解读：

一方面要执行决定和命令，另一方面又要发布决定和命令，真的是忙得不亦乐乎！怕只怕忙昏了头，也不知道自己究竟是应该干什么的了。

决策与执行，在政府层面，彻底混淆了。

第六十二条 地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作。

解读：

什么是负责制？负什么责？负责的方式是什么？

自然应该是法律责任。可是找遍了中国的法律，也找不到如何负责，负什么责。所有的官员的头上都应该悬着一柄利剑——要为自己所有的错误决定付出代价（执行命令的下属则可免责）。遗憾的是，这样的利剑只是画在那里拿来说事的，是无法伤人的。官员，必须是一种逐级递增的高风险的岗位，要不然，凭什么比下属拿更多的工资呢？

第六十三条 县级以上的地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议。全体会议由本级人民政府全体成员组成。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府常务会议，分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府常务会议，分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长组成。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长召集和主持本级人民政府全体会议和常务会议。政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。

解读：

政府常务会议或者全体会议，除了组成人员上的差异之外，我们就什么也不知道了。这两种会议到底有何实质区分？

第六十四条 地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。

县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。

省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。

自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。

解读：

乡镇人民政府设立工作部门吗？这样的硬伤居然安之若素。

什么是精干？精干有标准吗？

地方政府设立工作部门，由上级政府批准，而不是本级人民代表大会批准，实在荒唐！一个上级行政机关居然可以批准成立一个下级行政机关，那根本就是：和尚打伞——无法无天。

注意，国务院设立工作部门，只能乖乖的由全国人民代表大会来批准。

第六十五条 各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长，在必要的时候可以设副职。

办公厅、办公室设主任，在必要的时候可以设副主任。

省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府设秘书长一人，副秘书长若干人。

解读：

难道办公厅、办公室不属于各厅、局、委员会、科系列吗？有必要单独列示吗？

第六十六条 省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。

自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。

解读：

这两款内容有区分的必要吗？

还是应该明示指导和领导的区别。

第六十七条 省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。

解读：

既然不属于自己管理，又如何做到监督到位呢？

中南海坐落于北京市西城区某街道办事处的辖区内，不知该街道办事处应该如何监督国务院呢？

第六十八条 省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。

县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。

市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。

解读：

省、自治区的人民政府设立的派出机关，到底叫什么呀？

设立区公所需经省、自治区、直辖市的人民政府批准，而设立街道办事处却只需经市辖区、不设区的市的人民政府的上一级人民政府批准，明显厚此薄彼。

第五章 附 则

第六十九条 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本法和实际情况，对执行中的问题作具体规定。

解读：

多余的表述。

本法之前的条款，已经明确授予省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的权力。




【作者简介】
左明，单位为北京农学院人文社科学院法学系。