【出处】《重庆电子工程职业学院学报》2012年第2期
【摘要】近些年，为有效破解“谁来监督监督者”的难题，保障司法决策的民主化，自2003年以来，检察机关陆续在全国范围内实施人民监督员制度，为民众参与并监督检察工作提供保障。人民监督员制度的实施，对提高检察机关执法水平和办案质量以及确保依法公正履行检察职能等方面起到了积极作用，但也因为缺乏立法支撑和机制保障，在实践中出现了诸如对“五种情形”监督不力的问题。为此保障该制度的有效运行，我国有必要在立法上对该制度加以完善。
【关键词】人民监督员制度；立法支撑；机制保障
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、人民监督员制度的历史源流

　　所谓人民监督员制度，人民监督员制度是指检察机关在办理具体案件的过程中，依照一定的程序，从社会各界中选择某些具有良好政治素质和较高法律素养的人担任人民监督员，以确保案件得以公正处理，以维护社会公平、正义的一项制度。[1]为了破解“谁来监督监督者”的难题，尤其是为有效应对学界对于“职务犯罪侦查权”问题上的非议，最高人民检察院经过反复论证后，于2003年8月29日正式启动人民监督员制度的试点工作。试点期间，最高人民检察院先后出台了《检察机关直接侦查案件实行人民监督员制度的规定试行》、《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》、《关于适用〈规定〉若干问题的意见》、《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》、《关于进一步规范和深化人民监督员制度试点工作若干具体问题的意见（二）》等文件，作为人民监督员制度实施的依据。

　　根据高检院发布的指导意见以及当地检察工作实际，在最高人民检察院下发相关文件后，福建、四川、黑龙江、辽宁、天津、内蒙古、河北、山东、浙江和湖北等地分别制定了内容更为具体的实施办法。例如，上海市制定了《人民监督员监督“五种情形”实施规定》、黑龙江省制订了《人民监督员工作暂行规定》、重庆制订了《人民监督员监督工作办法》、山东省制订了《人民监督员监督刑事案件羁押期限的实施办法》等。各地试点期间，检察机关逐步明确了必须提请人民监督员参与监督的有关职务犯罪案件的“三类案件”以及应当加强监督的有关其他案件的“五种情形”。其中，“三类案件”是指检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件；“五种情形”是指应当立案而不立案或不应当立案而立案，超期羁押，违法搜查、扣押、冻结，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定，检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等。

　　人民监督员制度实施至今，“全国检察机关共选任人民监督员4万多人次，监督案件3.6万余件，其中人民监督员同意检察机关拟定意见3.5万余件，使超过900起案件的实体性处理改变了检察机关业务部门的拟定处理意见”[2]。人民监督员制度的稳步实施，扩大了检察工作的民主性，有效保障了犯罪嫌疑人的人权，同时也在客观上促进了检察机关规范执法。可以说，人民监督员制度在保障检察权的正确行使，促进司法公正以及维护社会公平和正义，正发挥着日益重要的作用。

　　二、人民监督员制度的实施依据

　　通过人民监督员制度的历史演进，可以看出人民监督员制度并非由立法机关设立，而是作为被监督对象的检察机关主动要求建立的，其设立初衷是为了强化对检察权的监督以及保障民众对检察权进行监督的权利。毫无疑问，这是检察机关参与社会管理的创新举措，“说它“创新”，是因为这项制度，不同于法院审判的陪审制，外国没有过，中国也从未有过，是由我们根据中国国情探索创建的。”[3]然而，正如学者所指出的，“一切改革都必须是合法的，这是不能质疑的，司法改革也是如此，合法是司法改革的前提。”[4]因此，作为该制度必须有运行的法律和学理依据，否则不仅有违反程序法理之嫌，而且还有可能在运行中导致其他问题。以下，本文拟从三个方面对人民监督员制度的实施依据进行阐述。

　　（一）理论依据

　　绝对的权力导致绝对的腐败，这既是一条西方法学谚语，也是权力运行的客观现象。对于作为国家监督机关的人民检察院而言，如果其享有的检察权不受任何制约或者说无法受到有效的制约，检察权在运行过程中就极有可能损害当事人的合法权益，徇私枉法等司法腐败现象也难免发生。因此，为保障检察权的良性运转，就必然需要对其进行监督。换言之，权力制约理论和司法民主理论客观上要求设置相应的制度加强对权力部门的监督，而这就为人民监督员制度的产生提供了理论依据。作为法律监督机关的检察机关，只有在对包括职务犯罪在内的各类违反犯罪依法履行监督职责的同时，自觉接受包括民众在内的其他国家机关和社会主体的监督，才能使各种的权力之间的相互制衡。而作为社会公众的代表的人民监督员，他们具有社会代表性和公信力，由他们介入检察工作，是人民群众参与和监督司法权行使的最合理，也是最有效的监督方式。

　　（二）法律依据

　　人民监督员是否有法律依据，理论界尚有争议。不过，主流观点认为人民监督员制度是现行检察制度基本框架之内的一项制度创新，符合宪法和法律的精神是有宪法和法律依据的。[5]首先，我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民是检察权的享有者，有对检察工作管理和监督的权力。同时，专门机关与群众相结合也是我国刑事诉讼的一项基本原则。其次，《人民检察院组织法》第7条明确规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督”。此外，新修订的《刑事诉讼法》第6条也再次明确了“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众，必须以事实为依据，以法律为准绳。”以上法律规定直接或间接第明确了司法机关在工作中必须坚持群众路线和群众观点的要求，这些规定为人民监督员制度的事实提供了坚实的法律基础。

　　（三）现实依据

　　当前，我国正处于社会转型期和改革开放的攻坚阶段，社会矛盾的范围和刑事案件办理的难度都在不同程度的增大。与此同时，由于司法腐败现象的长期存在，民众对于司法机关也存在诸多不信任，对于司法工作存在种种误解。因此，为了有效提升检察工作的质量，不断消除误解，树立司法威信，有必要通过民众参与司法等方式，提高司法透明度。事实上，民众参与司法在我国并非仅“人民监督员制度”一例，此前，我国刑事诉讼制度中早已确立了人民陪审制度与审判公开制度，成为我国实践司法民主的先河。而人民监督员在参与法律活动的过程中，对于检察官严格遵循办案程序依法办理案件，客观上会形成一种监督和约束，这样会更加有利于查明案件事实、正确适用法律。

　　三、人民监督员制度的效果评析

　　就全国范围而言，人民监督员制度自试点以来，为保障检察权的正确运行发挥了重要作用。根据有关数据，截至目前“全国共有3137个检察院开展了试点工作，占各级检察院总数的86.5%；先后在社会各界选任人民监督员3万多次。人民监督员共监督‘三类案件’32304件，其中不同意检察机关拟处理意见的1635件，检察机关采纳899件，占人民监督员不同意检察机关拟处理意见的55%；对‘五种情形’提出监督意见1000多件，均及时办结并向人民监督员反馈。”[6]

　　而就地方而言，人民监督员制度同样发挥着举足轻重的作用。以重庆市为例，自2004年10月在全市范围内实施人民监督员制度试点工作以来，各级人民检察院积极宣传试点工作，认真选任人民监督员，为检察工作的顺利开展提供了有力保障。据统计，截至2008年10月，各试点人民检察院共将439件“三类案件”提交人民监督员监督，其中犯罪嫌疑人不服逮捕决定的5件，检察机关拟作撤案处理的138件，拟作不起诉处理的296件，人民监督员现已监督结案432件；此外，人民监督员还对5件“五种情形”提出了监督意见，检察机关均已办结并回复。

　　实践中，人民监督员进行监督的范围并非囿于上述“三类案件”和“五种情形”，其作用也并非上述数据所能完全涵盖。事实上，为确保人民监督员制度的作用得到最大限度的发挥，地方检察院根据当地检察工作实际不断发掘人民监督员参与检察工作的其他监督方式。例如，重庆市南岸区人民检察院通过已经施行的“检察开放日”以及准备试行的“检务手机报”等形式，逐步扩大社会各界人士对检察工作了解的范围。同时，该院还邀请人民监督员对其他检察工作提出意见，以便在此后的工作中加以改进。人民监督员制度发展到今天，监督方式不断创新，监督力度不断深入，监督效果不断增强，该制度已然成为民众参与司法的重要形式。

　　四、人民监督员制度的问题及完善

　　（一）人民监督员制度的问题

　　人民监督员制度在实践中取得良好效果，并不能掩盖该制度本身固有的缺乏立法支撑、机制保障不足等问题，而这些问题的存在，不仅使该制度在理论界饱受质疑，而且也已成为长期制约人民监督员制度发展的重要因素。概括而言，人民监督员制度主要存在以下问题：

　　1．缺乏立法支撑

　　尽管最高人民检察院制订了多项专门规定，尤其是高检院在2010年10月颁布实施的《关于实行人民监督员制度的规定》，从人民监督员的选任、人民监督员的职责、监督工作程序、履职保障等方面对人民监督员制度进行了详细的规定，但立法机关对人民监督员制度的态度似乎更为谨慎，他们认为：“人民监督员没有必要写入《刑事诉讼法》，由于人民监督员所涉及的监督领域较为宽泛，对立法技术提出了很高的要求。如果在《刑事诉讼法》中加以体现，要么只做泛泛的规定，依然不具有可操作性；要么就要对其涉及的诉讼环节均加以修改，使之散见于具体程序之中，陡然增加修法的工作量和难度。”[7]立法支撑的缺失，致使人民监督员制度虽经实务部门多年实践而不断完善，但仍有许多无法克服的问题。例如，《关于实行人民监督员制度的规定》中虽然规定了人民监督员可以监督的案件情形，也规定了履职保障的条款，但问题是如何发现上述情形，该规定并未明确。这也恰好与前文中所列举的数据进行印证，即：无论是在全国还是在诸如重庆市的地方，人民监督员制度对于“三类案件”的监督越来越强，但由于没有明确可以人民监督员发现“五种情形”的渠道，在该问题上人民监督员制度显得力不从心。

　　2．缺乏机制保障

　　就目前实践情况而言，人民监督员并非是一个专门的职业，其组成人员通常是从具有其他职业的人群中予以选任。尽管《关于实行人民监督员制度的规定》对于人民监督员的条件并不高，普通民众基本上都具有人民监督员的任职资格。但是，由于检察工作的具有专业性和保密性等特点，事实上，普通的民众由于缺乏系统的法学知识和保密意识，即便能够担任人民监督员，也无法有效地行使职权，有些甚至因为没有遵守相关检查工作纪律而使检察机关的办案工作陷入被动。因此，当前的人民监督员通常由人大代表、政协委员担任。不过，虽然这种安排有助于保证监督效果，但鉴于他们并非专职的人民监督员，除此之外还要承担其他工作，因此监督效果难以保障。同时，由于实务部门工作繁忙，无法经常性地邀请人民监督员参与检察工作，实践中人民监督的频度的力度也并不理想。以重庆市检察机关为例，每年年初各级检察机关会根据自身情况上报监督方案，供人大代表和政协委员以及其他人民监督员进行选择，通常而言方案的数量为3个，内容包括“体验检查开放日”、“参与案件评议”以及“听取相关工作汇报”。由于行程较短而涉及的内容众多，人民监督员无法深入了解案情，而要发现其中存在的问题更非易事。

　　（二）人民监督员制度的完善

　　由上述分析，我们可以看到，人民监督员制度总的来说取得了良好的效果，但是在实践中反映出来的不完善、不规范的问题也是不容忽视的。本文认为，在人民监督员制度在改革试点中，应该针对其中存在的问题，从以下两个方面发对该制度加以完善：

　　首先，将人民监督员制度法治化。当前，人民监督员制度法制化的呼声日益高涨，人面监督员制度的实践也为法治化建设提供了良好的经验。如前所述，尽管最高人民检察院颁布了多项有关人民监督员制度的规定，但存在法律效力较低的问题，而且就其内容看，虽然条文数量较多，但大多规定的较为原则缺乏可操作性，而且在涉及经费保障、监督形式以及违法监督应当承担的法律责任上都规定的较为原则。尤其是，由于人民监督员的选任是由检察机关自行决定，这种“自己选人监督自己”的模式难免让人诟病。因此，要通过国家立法实现人民监督员制度由“体制内”向“体制外”转化，实现检察机关独立行使检察权和人民监督员独立行使监督权的统一，就必须以法律的形式对人民监督员制度予以确认和规范，并且对人民监督员制度的内容作出具体而详尽的规定。

　　其次，要完善人民监督员的聘任制度和履职保障。检察工作毕竟是技术性和理论性较强的工作，没有一定的法律基础，是不可能胜任这项工作的。人民监督员要比较好的行使其监督权，就必须具备相应的法律知识，以免“心有余而力不足”。此外，由于缺乏长效的机制保障，人民监督员制度在实践中容易出现“三天打鱼两天晒网”的现象。因此，实务部门不仅要保障人民监督员的办公地点，还应当在条件成熟的情况下设立专门的监督机构保障监督的长效性。此外，因监督工作的特殊性，在对人民监督员聘任的时候，除了要符合身体健康、作风正派、年龄适当等基本条件外，还要重视人民监督员的道德水平以及法律经历等因素。在履职保障方面，要应当作出以下努力，例如，一要保障人民监督员参与监督的时间；二要保障人民监督员依法参加监督；三要保障人民监督员充分获悉案件情况；四要保障人民监督员独立行使监督权，等等。




【作者简介】
范卫国，男，（1986-），重庆市南岸区人民检察院，助理检察员，法学硕士，研究方向：民事诉讼法、检察实务。


【注释】
[1]陶涛：《浅析我国的人民监督员制度》，载《扬州教育学院学报》，2009年第2期，第30页。
[2]戴佳：《人民检察制度创新的生动样本——聚焦检察机关实行人民监督员制度》，载《检察日报》，2012年3月7日，第2版。
[3]陈光中：《应考虑人民监督员制度立法》，载《法制日报》，2007年3月13日，第3版。
[4]张卫平：《司法改革的艺术讲究》，载《人民法院报》，2002年11月29日。
[5]谢鹏程：《人民监督员制度的法理基础》，载《检察日报》，2004年3月1日，第3版。
[6]戴佳：《人民检察制度创新的生动样本——聚焦检察机关实行人民监督员制度》，载《检察日报》，2012年3月7日，第1版。
[7]陈卫东、孙皓：《人民监督员制度运行调研报告》，载《国家检察官学院学报》，2011年第5期，第90页。