【出处】中国党政干部论坛
【关键词】非公权力；矛盾纠纷解决机制
【写作年份】2012年


【正文】

　　社会转型期，各种社会矛盾纠纷日渐凸显、叠加、激化，大有进一步发展的趋势。公权力解决这些问题的社会成本越来越高，资源有限。尽快构建科学、系统、完整的非公权力矛盾纠纷解决机制，是我们面临的一个十分重大的理论和实践问题，也是进行社会管理创新的应有之意。创新非公权力矛盾纠纷解决机制主要应当包括以下几方面。

　　（一）发扬光大民间调解。民间调解在我国有着悠久的传统。过去乡村中出现家庭、邻里或宗族成员矛盾以及日常生产生活中发生的各种纠纷，一般都由尊长里老、绅士族长、亲朋好友等出面调和解决，很少诉诸公堂。这是一种民间自治，虽然没有组织机构，也没有明文的规章程式，但是解决纠纷的社会效果比较好，是社会治理的一个重要手段，对于把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态，传承中华“和为贵”的精神文化，维护社会和谐秩序，起到了重要作用。然而近些年，这方面的作用被忽略、萎缩了。新时期，面对大量的社会矛盾纠纷，我国的社会治理力量和方式尤其是公权力手段不可能涵盖所有的地方和所有的方面，大力发扬民间调解这种带有强烈本土化色彩的社会治理方式，既有现实需求，又有历史经验，对完善我国社会治理方式，促进社会建设具有重要意义。应大力宣传、积极培育、加强引导、适度规范民间调解机制建设，充分发挥民间调解在当代社会治理中的积极作用。

　　（二）完善人民调解制度。人民调解制度与民间调解不同，它是在人民调解委员会的主持下，通过说服教育，规劝引导当事人互谅互让、平等协商，依照法律、政策和社会公德自愿达成协议，从而解决争议的一种群众性自治纠纷解决方式。我国农村的村民委员会和城市街道办事处大都设立了这种调解组织，有效地缓解和消除了大量的社会矛盾纠纷，促进了社会和谐。当前，随着我国社会主义市场经济的发展、人们思想观念的更新和法律意识的增强，民间纠纷呈现出许多新特点，人民调解的法律保障、工作范围、队伍素质、组织形式、调解程序、工作方法等，已不能完全适应新形势的需要。应当通过完善人民调解立法和推进人民调解组织自身改革，提高人民调解员的素质，扩大人民调解组织网络覆盖面，壮大人民调解组织，加大经费、培训等保障力度，进一步规范人民调解委员会的工作，强化调解协议的法律效力等，从而促进人民调解事业再上新台阶。

　　（三）发展行业调解。我国有许多行业协会，在规范和促进行业发展中起到很大作用，但在解决会员之间以及会员与外部各种经济纠纷方面却存在盲区，缺乏应有的认识、制度、职能和手段等。随着经济的不断发展，行业协会会员之间以及会员与其他机构、组织和个人之间，在合资、合作、产品买卖、生产经营等活动中发生的各种纠纷，不仅大量存在，而且具有明显的特点，即彼此之间一般都有协作关系和利益依赖关系，往往都是一系列的合同链条，一个环节发生纠纷，就会影响其他环节的生产经营。行业协会处理这些纠纷具有独特优势，他们熟悉本行业的生产现状、市场需求、发展趋势、知识技术、行规惯例、交易规则和会员情况等，可利用其在本行业的权威地位，对会员之间以及会员与外部的各种纠纷通过行业调解的方式解决，简便易行、成本低廉、认可度高、化解快速，有利于纠纷主体之间的长期合作和合同链条的维系，比诉诸法律走诉讼、仲裁之路效果更好。这方面德国的实践经验值得借鉴。20世纪70年代，德国为了解决消费者纠纷，设立了工商协会和手工业协会以及各种行业工会的调解所，处理有关买卖合同以及承包合同的标的物瑕疵、逾期履行的申诉等，取得了良好效果。我国也应当尽快建立健全各种行业协会调解组织机构，建立必要的制度，赋予其专门的调解职能，完善工作程序，并从法律上认可其在调解方面应有的法律地位和法律效力，充分发挥行业协会调处社会纠纷、维护经济秩序、促进社会主义市场经济健康发展的作用。

　　（四）创立律师独立调解制度。众所周知，律师业在社会生活中的作用越来越重要。但目前许多律师主要的业务是帮助当事人“打官司”，作为“在野法曹”，其独特的优势和潜能尚未充分发挥出来。应尽快研究建立律师独立调解制度，即除了代理当事人诉讼或仲裁以外，律师在当事人提起诉裁前，独立地直接主持调解各类纠纷。律师具备专业法律素养，熟知法律和政策，具有丰富的办案经验，能对纠纷产生原因、问题焦点、是非曲直等作出基本判断和预测，并根据具体情况提出可行的解决方案。同时由于律师身份特殊，地位超然，更容易发现客观事实，掌握问题的实质和要害，而且律师调解程序简单、方式灵活多样，可以避免诉讼程序的一审、二审、再审等，既节省当事人费用，又节省司法资源，解决纠纷的社会成本较低。充分发挥律师独立调解的作用，必须建立健全相关的法律制度。首先应从立法上赋予律师调解相应的法律效力，使当事人解除后顾之忧；其次应从制度上调动律师主动调解的积极性，如规定律师独立调解的收费标准可以高于诉讼或仲裁代理的收费标准；再次可以考虑在律师队伍中逐渐分离出专事调解的律师和专门出庭的律师，以确保调解律师的力量。

　　（五）构建专家解决纠纷制度。社会纠纷存在于不同领域不同行业，而不同领域和行业又有各种各样的专家，如法律专家、心理学专家、社会学专家、经济贸易专家、自然科学专家等，如何发挥专家力量解决社会矛盾纠纷也是我国目前急需研究解决的问题。专家具有深厚的知识结构和丰富的专业经验，对特定领域发生的纠纷起因、问题实质、解决方案等具有权威的认知，由专家参与解决纠纷，可以在很大程度上弥补法官、律师技术知识与经验的欠缺，可信度高，说服力强，容易被当事人接受。尤其涉及复杂的专业性强的案件，专家参与解决纠纷就更显优势。这种纠纷解决方式是多种多样的，可以由特定领域的专家长期固定组成或者临时组成独立的调解组织，由当事人聘请专家或者专家主动主持纠纷双方进行调解，也可由专家担任法院特邀调解员、专家证人、人民陪审员等。在美国就有“中立专家事实发现”的一种非正式程序。由法院任选一名特定领域的专家，作为中立的第三方进行事实调查、搜集证据，作出一份专家意见书或作为中立证人出庭作证。在专家参与解决纠纷的各种方式中，专家起的作用有时是直接的，有时是间接的；有的具有法律效力，有的只是起辅助作用。但总的讲效果好、潜力大，关键是要通过有关法律政策，鼓励、规范专家参与社会纠纷的解决。

　　（六）改革创新仲裁制度。现代仲裁制度建立以来，其在处理国际贸易和商事纠纷中始终占有重要地位。如今，仲裁制度又被扩展到各个领域的纠纷解决过程中。1995年，我国《仲裁法》的施行标志着我国现代仲裁制度的正式确立。新的仲裁制度既体现了国际商事纠纷解决中的传统惯例，又体现了意思自治、程序简便、灵活高效、成本低廉等优势。这些年来，全国仲裁机构得到重建和壮大，仲裁水平不断提高。然而，我国通过仲裁解决的纠纷绝对量还很小，仲裁的巨大潜能尚未得到充分发挥。在民商事纠纷数量迅猛增长的情况下，非常有必要探索仲裁制度改革。目前，应在坚持仲裁的民间化、确保独立性和公正性、实现国内仲裁与涉外仲裁一元化体制、建立临时仲裁和专业仲裁制度、扩大仲裁庭职权、改革仲裁员制度、改善司法与仲裁的关系等方面改革和完善仲裁制度。还要修改完善《仲裁法》，进一步扩大仲裁案件的范围，放宽仲裁协议的形式要件，对于撤销仲裁裁决的条件从严规定，从立法上赋予仲裁裁决较高的法律效力。应特别注意大力宣传仲裁制度，让全社会了解仲裁制度和仲裁机构，认识仲裁机制的优势，使更多的法人、自然人积极运用仲裁方式解决各种纠纷。

　　除上述几种制度机制外，还可建立更多的专业性非公权力纠纷解决制度，如医疗纠纷调解制度、土地转让纠纷调解制度，等等。总之，这类矛盾纠纷解决机制，具有替代性、选择性、灵活性和自治性等优势，既可以降低社会管理成本，又有利于社会和谐稳定，应当大力推进。




【作者简介】
卢子娟，中共中央党校报刊社编审。