【出处】中国法学会
【摘要】新时期，监狱工作形势与环境发生了巨大变化，而劳动改造相关法律法规由于存在立法上的不足，使相关法律法规对劳动改造工作在指导与规范上存在极大的滞后性和局限性，诸多矛盾和问题在实践中突显，影响了罪犯改造质量的提高，特别是在当前监狱体制改革不断向纵深推进与“首要标准”的提出的形势和要求下，我们应积极地从立法的角度去突出劳动改造的“改造”职能，提升劳动改造的法律规格、法律效力和可操作性。基于此,本文从分析总结新时期劳动改造工作发生的变化与发展趋向入手，提出修改与完善劳动改造相关法律法规已具备了条件，进而提出修改与完善的建议。
【关键词】监狱法；劳动改造；立法；监狱企业
【写作年份】2012年


【正文】

　　新中国成立以来，监狱劳动改造工作先后经历了几个不同的历史发展时期。解放之初，1951年第三次全国公安工作会议关于组织罪犯进行劳动改造的决议作出后，大规模的生产建设在全国监狱轰轰烈烈地开展，不仅解决了监狱困难，为改造罪犯提供了物质基础，还一定程度上还促进了经济的发展，不再单纯依靠财政；1964年第六次全国劳改工作会议提出“改造第一，生产第二”的工作方针，扭转了监狱重生产、轻改造的问题，但这只是提出，在实际的工作中，劳动改造的“改造”成分并未有显著的提升得到全面的落实。随着1994年《监狱法》确立“惩罚与改造相结合、教育与劳动相结合”原则和1995年（（国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》提出“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”的新的监狱工作方针，特别是2003年国务院批转司法部（（关于监狱体制改革试点工作的指导意见》后，监狱劳动改造工作进入了一个新的历史发展时期。在这期间，监狱工作的形势又发生了巨大变化，我们要修改与完善劳动改造相关法律法规，就必须要对劳动改造工作有新的认识和新的理念。

　　一、新时期劳动改造工作发生的变化与发展趋向

　　在三大基本改造手段中，劳动具有不可替代的综合改造手段作用。它不仅能使罪犯通过劳动，感悟劳动价值和意义，矫正恶习，养成劳动习惯，培养劳动技能，树立正确的劳动观、价值观和利益观，还为教育改造提供信息、检验成效和论证价值．并对教育成效作进一步巩固，为狱政管理提供新的管理空间和途径，更为监管安全和秩序的维护提供有利条件。但是，一直以来，由于担负提供监狱经费任务，使其综合改造职能被掩盖和忽略了。尽管多年来在罪犯改造过程中也发挥着一定作用，但主要还是作为创造物质财富和提供监狱经费过程的副产品而存在的。随着监狱经费保障逐步到位，提供监狱经费的压力将逐渐减轻直至消失，组织罪犯劳动的综合改造手段作用将逐渐显现，劳动改造的“改造”职能必将回归和凸显出发，我们将这个回归过程总结为“五个转变”。

　　（一）从注重劳动的经济效益向突出改造职能转变。回顾建国近六十年的发展历程中，监狱通过组织罪犯劳动，取得了巨大成就，可以不讳言地说，特别是在经济效益上起到了巨大作用，虽然也可说改造了大批罪犯，但主要还是提供了大量监狱经费，为国家经济建设作出了重要贡献，但却掩盖和忽略了“改造”这一根本目的，弱化了监狱职能。随着社会的进步和法治建设的深入，由监企合一的管理体制和生产收入与监狱经费直接挂钩的保障制度所造成的种种弊端，越来越突出地表现出来，监狱职能的回归和为劳动改造“正本清源”的呼声也越加强烈。当前，监狱体制改革的实施与深化，已将这一制度打破，而“首要标准”的提出，不仅对监狱工作提出了更高的要求，也赋予了劳动改造更多的改造实质。因此，新时期、新形势下我们的劳动改造理念应从过去的重经济效益向突出对罪犯的改造方面转变，使劳动改造真正走上回归之路。

　　（二）从参与市场竞争向劳动生产过程管理的转变。要有效实施劳动改造，提高劳动改造质量，必须加强生产劳动过程管理，但在过去监企合一体制下，作为市场竞争主体，监狱不仅要加强生产劳动过程管理，更要在激烈的市场竞争中“争饭吃”。这就必然牵扯大量精力，导致职能弱化。监狱体制改革监企分开以后，监狱企业专门从事市场营销和产品研发，解放了监狱精力，劳动改造工作将有条件专攻直接改造罪犯的生产环节，通过加强生产劳动过程管理，创造良好生产环境，融入教育改造成分，提高罪犯改造质量。这个转变是监狱职能纯化的具体、直接体现，也必将对劳动改造职能的实现起到积极的推动作用。

　　（三）从提高生产能力向培养罪犯劳动技能转变。罪犯的劳动技术、劳动行为自我约束能力和劳动关系处理能力，直接决定罪犯回归社会后的谋生能力。在监企合一体制下，受经济利益驱动，监狱紧紧围绕创造利润的固定项目组织罪犯进行生产，注重的是罪犯劳动产出的数量、质量和成本，注重的是创造多少价值，而不是从提高罪犯谋生技能出发，注重罪犯劳动思想、劳动技术和劳动能力。监狱体制改革，监企分开以后，特别是“首要标准”的提出和贯彻落实，劳动改造工作必将转变到提高罪犯劳动技能上来。通过劳动技能教育特别是职业技能教育，培养罪犯的多样性劳动技术，培养罪犯的劳动行为自我控制能力和劳动关系处理能力，也就是从关注劳动的经济产出转变到关注职业技能上来。

　　（四）从劳动的片面惩罚性向“以人为本”保障罪犯合法权益转变。保障罪犯劳动权益是对罪犯实施有效改造的前提。过去，在相当多的监狱中，罪犯的生产安全和劳动保护条件达不到应有标准，安全制度得不到有效执行。如：关于劳动报酬，我国监狱在实践中绝大多数监狱不是以工资的形式发给罪犯，而是以实物、奖金、零花钱等形式发给罪犯；对罪犯因劳动而伤残和伤亡的，监狱部门如果按照国家劳动保险的有关规定，赔偿的金额很高，许多监狱都称没有足够的资金。既然参照执行，便可大打折扣。另外，监狱民警中存在对罪犯劳动改造的认识偏差，存在的惩罚主义的教育观念，认为只要强制罪犯劳动就能把他们改造成为自食其力的守法公民，这种观念无视罪犯首先是人，其次才是出了问题，犯了罪的人，结果长期受惩罚式的教育，加之长期单调枯燥的劳动、生活，非但没有减弱犯罪的思想，反而因为长时间的痛苦情绪积淀，强化了反社会心理。当前，随着监狱法治建设的深化，依法治监观念愈加浓厚，也更突出强调了劳动改造的改造性，这是贯彻监狱工作方针，体现关怀和挽救政策的具体化，更是保证人权不受侵犯的重要措施。监狱体制改革后，监狱从改造的角度出发，组织罪犯的劳动生产，为了取得良好的改造效果，必将高度重视罪犯劳动权益的保障工作，侵害罪犯劳动权益的问题将有条件得到逐步解决。

　　（五）从散乱粗放的劳动管理向集中规范的劳动管理转变。为了获取得足够的监狱经费，在监狱体制改革以前，在监狱布局调整之前，绝大多数监狱企业以国营工业企业、国营农场的形态存在，监狱迫于经济上的压力，往往多是组织罪犯进行野外田间的劳动，或在矿山、车间的进行生产，由于管理理念的不到位，罪犯的劳动生产往往是散乱粗放和盲目的，以致罪犯的劳动一方面条件艰苦，以劳动促进教育的职能无从谈起，更多的是从劳动到劳动；另一方面，由于监狱生产管理落后，盲目地追求经济效益，生产往往通过降低罪犯的劳动保障投入来降低成本，通过过度地消耗罪犯体力精力来增加产出，使罪犯的劳动生产产生了许多负面的影响，削弱了改造效果。随着监狱体制改革的不断深入，监狱与监狱企业的全面分离，监狱企业的管理日渐规范化，监狱的劳动生产大多摒弃了外役劳动、强体力劳动和高危劳动，劳动从野外田间、大厂、矿山向狱内、室内转变，劳动强度在为降低，并多建立起了现代监狱企业管理制度，生产规范化管理有了显著提升，为加强劳动改造的改造职能提供了有利条件。

　　二、修改与完善劳动改造相关法律法规的前提条件

　　1994年12月29日《监狱法》颁布生效，作为劳动改造工作参照的主要依据，已不能很好地规范和指导劳动改造工作，这已是不争的事实，并且当前监狱工作形势又发生了巨大的变化，如果还是按旧内容执行，势必在执行中出现不尽合理的问题。因此，对《监狱法》相关劳动改造工作规定的修改应提上日程，就当前的形势而言，也具备了相当优越的前提条件：

　　（一）监狱体制改革，进一步明晰监狱与企业的职能。明晰监狱与企业的各自职能，是监狱体制改革的关键，也是改变监狱职能弱化问题，实现劳动改造沿着正确方向发展的关键。在监企合一体制下，特别是在社会主义市场经济体制逐步确立以后，监狱适应市场经济规律，担负起并逐渐强化了产品研发和市场营销等市场竞争职能，这些职能服务于劳动改造，但并不直接用于改造。正是由于这些职能的存在，干扰了监狱根本职能的发挥。监狱体制改革就是要将这些职能从监狱分离出去。基于这样的认识，按照纯化监狱职能的原则，从劳动改造发展方向的角度出发，已对监狱和企业的职能作了如下明确的划分。监狱的主要职能是：进行罪犯劳动行为的约束与管理，促进罪犯行为习惯养成；进行生产劳动过程管理，建立良好的生产运行环境，并为企业提供产品；进行罪犯劳动教育，强化罪犯劳动观念，提高罪犯劳动技能；落实罪犯劳动权益，充分保障罪犯人权。监狱企业的主要职能是：进行产品研发和项目引进，形成具有竞争优势的生产项目和产品；进行市场营销，为监狱提供持续、稳定、充足的生产任务；进行物资供应，为监狱生产提供硬件设施和生产物资；进行技术管理，为监狱生产提供专业技术支持；进行生产经营财务核算和资金管理，为监狱生产提供必要的资金保障。通过这样的划分，对于企业来说，监狱相当于其生产车间，为其生产制造产品；对于监狱来说，企业相当于其服务机构，为其改造工作提供条件。

　　（二）“首要标准”的提出，明确了劳动改造与劳动生产的关系。受“改造第一、生产第二”的监狱工作方针长期影响，人们在认识上，将改造与生产割裂开来，并逐步演进为对立的两个方面。由于认为二者是对立的、冲突的、矛盾的，所以要排列出一、二的顺序。实际上，劳动改造在很大程度上是罪犯在生产当中自我感悟的过程，监狱开展劳动改造工作，就是要创造用于罪犯自我感悟的生产环境，也就是进行生产劳动过程管理。之所以有不同的称谓，是为了适应不同语境的需要，前者就监狱而言，后者就企业而言，监狱从中获得改造成果，企业从中获得物质产品。不管是获得改造成果，还是获得物质产品，都要求罪犯劳动过程有良好的组织与管理。因此劳动改造与生产工作并不是对立、冲突和矛盾的，而是一个完整的统一体。由此我们还可以得出一个重要结论，即进行生产劳动过程管理，是监狱依法对罪犯进行的改造活动，是监狱劳动改造的主要职能。这个职能不能由企业承担，也不能由监狱与企业分割承担。这一点在当前的监狱工作形势下已越来越明朗。

　　（三）保障机制的完善，片面注重劳动改造经济性的错误将被扼制。目前进行的监狱体制改革，是以监狱经费的全额保障为首要前提的。没有全额保障，监狱体制改革的各项措施就难以落实到位，劳动改造也无法回归到本来的发展方向，监狱职能弱化的问题就无法从根本上得以解决。而当前，监狱体制改革已全面落实监狱经费全部由国家预算支付制度，确保监狱经费可靠稳定的来源，使之不因监狱企业或监狱企业集团的效益变动而变动。这样，劳动改造的创造经济职能就不能再提为“主业”或“重点”，相反其为突出改造功能奠定了物质基础。这一点是与过去经济不发达时期最有区别的一点，也应是我们修改与完善劳动改造相关法律法规所必须要坚持的一点。

　　（四）理论研究得以加强，为劳动改造的“改造”职能定位奠定理论基础。劳动改造具有不可替代的基础性作用，其功能的发挥具有其自身的特点和规律，其基本原理也要建立在哲学、生理学、心理学、社会学、管理学等学科的基础上。在缺乏理论基础和足够重视的下，要实现劳动改造沿正确方向发展，是不可想象的。近年来，关于劳动改造、监狱经济、监狱生产、监狱企业等的学术探讨已经有了长足进展，部分话题已经相当深入，有的专家甚至开始进行制度设计的探讨。这些成熟的理论包括：1、劳动改造作用研究，充分认识到劳动对罪犯改造的重要作用，为抵制监狱经费保障到位后的劳动改造无用论，提供理论武器；2、劳动改造功能研究，充分认识了劳动改造功能发挥的基本规律，为正确开展劳动改造提供方法论指导；3、劳动改造基本原理研究，将哲学、生理学、心理学、社会学、管理学等学科理论融入劳动改造理论中，丰富了劳动改造内涵；4、劳动改造理论的学习、教育和实践，使警察对劳动改造的认识达成广泛共识，使劳动改造的基本原理、规律、方法得到广泛理解、准确把握和深入实践。

　　三、修改与完善劳动改造相关法律法规遵循的原则

　　（一）以人为本的原则。《监狱法》规定了罪犯在劳动改造中的权益和义务，但对罪犯劳动的保障机制和人身健康保护措施提得较少。在制定新《监狱法》时要对此多着些笔墨，围绕新形势下劳动保障的相关规定，从以人为本的角度，进一步维护罪犯参与劳动的合法权利和未被限制的政治权利、经济权利、民事权利的实现，杜绝过去的重体力、高危险和重污染的劳动生产环境。

　　（二）质量至上的原则。《监狱法》作为劳动改造工作的主要法规，它的立法质量直接而深刻地影响着劳动改造职能的贯彻实施。立法质量是劳动改造工作相关法律法规的生命和灵魂。修改好的《监狱法》必然能促进劳动改造职能由片面追求经济价值向教育改造方面转变，以更好地充分发挥惩罚和改造罪犯，维护社会安全稳定的积极作用。因此，在制定新《监狱法》关于劳动改造部分要突出质量至上的原则，做细致周密，力求精品，以防反复修改，降低法律权威。

　　（三）操作可行的原则。修改与完善劳动改造相关法律法规，要避免原《监狱法》条文少，法律规定笼统，操作性不强等问题，不囿于“宜粗不宜细”的立法指导思想，能详尽的一定要详尽，能细化的一定要细化，绝不能含糊其辞，语焉不详。对于与其它法相冲突的地方，要进行规范统一，紧密衔接，消除歧义，维护法统。

　　（四）与时俱进的原则。规范监狱工作的主要法律《监狱法》从颁布至今已有近十七年，而今监狱工作形势与过去已大相径庭，劳动改造相关法律法规已不足以指导和规范其有效运行，因此，我们要树立与时俱进的观点，认真系统地归纳总结十七年来全国各地监狱在执行劳动改造相关法律法规的具件做法和基本经验，将这些内容有机地溶入到法律的条条框框中。当前重点是将以提高教育改造质量为中心、“首要标准”、创建现代化文明监狱、监狱体制改革、监狱生产、监企分离等影响劳动改造工作的创新措施和纲领性东西在新《监狱法》中体现。

　　四．修改与完善劳动改造相关法律法规要积极思考的几个问题

　　当前，监狱体制改革正向纵深推进，为修改与完善劳动改造相关法律法规确立了明晰的方向，也提供了良好的立法条件。我们要积极地抓住这一有利时机，把握方向、着眼规范、全面提升劳动改造工作的立法质量。

　　（一）要在法律层面上解决好监狱企业的职能界定。考虑劳动改造工作必然要考虑它的生存环境---（或监狱生产），只有这个环境的职责明晰了，我们才能更好地明确和认识劳动改造的职能，及促使其发挥作用的条件与制度。笔者认为，监企分开后，监狱企业的职能可以试界定为：监狱企业是依据《中华人民共和国监狱法》设立，以《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业法》为指导，以服务监狱改造工作，为罪犯改造提供场所和手段，既追求社会效益，又兼顾经济效益的特殊企业。在这一层面上，要明确规定监狱企业必须以服务监狱改造工作，为罪犯改造提供场所和手段，追求社会效益为基本要件。监狱企业的特殊属性决定了监狱企业的任务是为罪犯改造提供场所和手段。改造罪犯和服务社会是监狱企业区别于其他企业的基本特征。监狱企业应该更多的是非营利性的公共企业。一方面，监狱企业作为国有企业，既有企业性更有公共性，是公共企业。它不应以追求利润为主要目的，而以履行政府公共政策为要务，组织劳动改造罪犯，减少和预防犯罪，维护社会公共安全。另一方面，监狱企业应当是非营利性的。监狱企业的利润只是组织罪犯劳动改造过程中的副产品，而不是主产品，不能像一般的企业单纯追求经济效益，否则就会把经济效益和劳动指标的完成情况作为评价罪犯改造的唯一标准；就会损害罪犯劳动的教育改造作用，损害监狱改造功能；就会淡忘甚至妨碍主要目标和任务的完成，结果是否定监狱企业存在的意义。

　　（二）要在法律层面上突出改造的主导地位，规范监狱与监狱企业的关系。规范监狱与监狱企业的关系，实现规范运行，是监狱体制改革的难点。通过近六年多来的监狱体制改革试点和总结，在规范监狱与企业关系上，形成了一些好的做法，如建立联席会议制度、成立调处仲裁机构、领导交叉任职等等，但是仍需从以下几个方面着重加以规范。一要准确定位监狱与监狱企业的关系。监企分开并不是说企业就完全独立于监狱，而是要从改造这一根本出发，服务于监狱劳动改造。监狱企业是因监狱改造罪犯的需要而存在的，没有劳动改造，也就没有监狱企业，监狱与企业之间是被服务与服务的关系。因此，必须确立改造的主导地位，监狱企业的组织运作，必须服从和服务于监狱改造工作大局。当然，监狱也要兼顾企业发展，促进其市场竞争优势的形成。否则，监狱企业不景气，将会使监狱缺乏必要的劳动岗位，劳动改造将难以正常进行。二要建立监狱与企业之间的约束机制。一方面，上级机构对监狱或监狱企业的绩效评价中，要明确对二者之间相互负责任务的考核；另一方面要建立监狱与企业之间的相互督导和考核评价机制。三要建立监狱与企业之间的激励机制。监狱与企业对罪犯劳动的要求，最终都落在加强生产劳动过程管理上。企业拿出适量资金，根据生产劳动过程管理情况对监狱警察进行奖励，不仅有利于调动监狱警察生产劳动过程管理的积极性，更好地完成生产任务，还对监狱提高劳动改造质量具有重要意义。就像绩效奖金一样，只要使用得当，必将起到强化而非弱化的作用。这与迫于生存压力而对监狱经费的过度追求，是完全不同的。

　　（三）要在法律层面上深化罪犯劳动教育，强化劳动观念，提高劳动技能。 对罪犯进行劳动教育，是劳动改造的关键职能，这是其相关法律法规的核心。要对其修改与完善上，我们要整合劳动改造与教育改造的职能分工，将劳动观念和劳动技能教育纳人劳动改造的职能范畴，明确以下几个方面：一要对罪犯进行经常性的劳动思想、劳动观念、劳动态度、劳动纪律和协作意识教育，引导、启迪、强化罪犯思想观念的转变；二要对罪犯的劳动行为、劳动关系处理进行指导，提高罪犯的劳动能力；三要就监狱生产所需的劳动技术，进行岗前培训和在岗培训，为劳动改造提供条件；四要对监狱生产中的劳动技术进行定期晋级评定，促进罪犯在劳动中不断学习和提高劳动技术；五要根据罪犯刑释后就业的需要，进行非监狱生产性职业技术培训，使罪犯掌握多项技术，扩大就业门路；六要推动罪犯劳动技术的行政认定，保证罪犯所学技术得到社会认同；七要对罪犯进行刑满释放前的就业指导，促进其顺利就业；八要积极组织“就业推介会”等职业介绍活动，向社会用人单位推介人才，为罪犯提供就业机会。

　　（四）要在法律层面上落实罪犯劳动权益，提高权益保障水平。保障罪犯劳动权益，是劳动改造的固有职能，也是新时期要修改与完善其规定所要进一步突出与充实的，在法律层面上要完善两个方面，即：保证罪犯获得劳动机会和保护罪犯在劳动中的权益两个方面。对于前者，要加大与监狱企业的协调力度，建立生产任务保障机制，既要确保罪犯获得劳动机会，还要避免生产任务超过正常生产能力。对于后者，一要根据罪犯的身体状况安排适宜的劳动岗位；二要积极改善硬件设施条件，防止机械事故、灾害噪音、有害气体和粉尘污染；三要改善卫生状况，美化劳动环境；四要依法保护罪犯节假日休息的权利和实行加班补休制度，杜绝超世超体力劳动；五要及时、足量配发劳动保护用品、用具和保健食品、药品；六要建立劳动保护教育制度、实施特种作业培训和开展定期体检，切实落实劳动保护措施；七要加强安全生产管理，杜绝生产安全和人身伤亡事故发生；八要参照国家劳动保险的有关规定处理好罪犯劳动中的致伤、致残或死亡事故。通过对这些措施作出法律上的规定，使劳动改造工作在法律法规层面上更好地反映出党和国家的关怀挽救政策。

　　（五）要在法律层面上规范劳动现场管理，发挥综合改造手段功能。罪犯劳动现场管理，是落实劳动改造首要职能的“主战场”。它对规范罪犯劳动行为，维护监管秩序和监管安全，保证劳动改造发挥综合改造手段作用，具有重要意义。为此，要按照行为约束性、范围限制性、任务确定性的要求来明确罪犯劳动现场管理：一要建立劳动纪律、操作规程等行为约束规范，约束罪犯行为，维护良好秩序；二要科学实施定置管理，不断加强环境管理，实现安全文明生产；三要建立劳动定额、质量标准和消耗限额，明确责任，严格落实，提高质量效率，降低物资消耗；四要建立巡查检查和考核奖惩制度，严格考核，奖优罚劣，保证各项措施落实；五要通过加强劳动现场管理，为检验和强化教育改造效果，为完善和加强狱政管理，为维护监管秩序和安全奠定基础。

　　（六）要在法律层面上促进劳动改造与社会的相互融合，建立良好的社会外部环境。要突显劳动改造的“改造”职能离不开社会这个大环境，在监狱生产运行环境建立过程中，要积极引进社会企业先进的生产劳动过程管理经验，使罪犯在劳动生产中就可以真实感受社会生产的氛围，以利于刑满释放后顺利融人社会。为此要规范和明确几个方面的问题：1、建立科学的分工协作组织，促进罪犯良好人际关系形成；2、科学实施生产计划管理、生产准备管理、工作地组织管理、生产轮班管理和流水作业管理，为罪犯感悟劳动营造良好氛围；3、罪犯劳动报酬制度，采用科学的报酬分配机制和办法，建立良好的报酬分配模式；4、建立就业基金积累制度，使罪犯通过狱内劳动积累资金，为释放后生存与发展提供储备；5、受害补偿基金制度，建立罪犯劳动报酬回馈社会、补偿受害人的恢复性司法制度，促进罪犯更好地感悟劳动；6、利用监狱所特有的减刑等激励约束资源，发挥行政和刑事奖罚措施的作用，建立有效的劳动奖惩机制。




【作者简介】
梁振林，单位为广西监狱管理局。


【参考文献】
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