【摘要】行政复议由于具有监督、救济等多重的功能，在社会管理领域中日益受到重视。在“方便申请”、“积极受理”等原则的指导下，行政复议范围也出现了扩大的趋向。本文中，笔者结合行政复议制度的定位，针对当前阶段行政复议面临的实际情况，提出复议范围的扩大应当审慎缓行才能取得好的效果。
【关键词】行政复议；定位
【写作年份】2011年


【正文】

　　今年初，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，要扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。由此，创新和改进社会管理方式成为各级党政机关的重要工作内容。行政复议由于具有监督、救济等多重的功能，也日益受到重视。在“方便申请”、“积极受理”等原则的指导下，行政复议范围也出现了扩大的趋向。但是笔者认为，结合行政复议制度的定位，在当前阶段复议范围的扩大应当审慎缓行才能取得好的效果。

　　一、行政复议制度的定位

　　（一）我国行政复议制度的沿革

　　新中国行政复议制度初创于20世纪50年代。1950年政务院颁布的《税务复议委员会组织通则》和《印花税暂行条例》，首次使用“复议”一词。由于其后的历史原因，直到80年代后期，行政复议制度才作为社会主义法制建设的一项重要内容得到迅速发展，到1990年12月为止，我国已有100多个法律、法规规定了行政复议。1990年12月24日，国务院发布《行政复议条例》，标志着我国建立了统一的行政复议制度。《行政复议条例》经过8年的实施以及修改完善，1999年4月29日，第九届全国人大常委会第九次会议全票通过了《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》），标志着我国独立的行政复议制度正式诞生[1]。2007年5月29日国务院公布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》），行政复议制度进入一个新的发展阶段。

　　（二）不同阶段复议制度定位的调整

　　1.《行政复议条例》主要定位于维护行政权力运行

　　《行政复议条例》第1条规定行政复议的功能定位是：维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。对这一条文的理解，现任国务院法制办袁曙宏副主任在其《行政复议制度的发展》一文中这样写道：“从该条的规定可以看出，‘维护’行政机关依法行使职权是其首要目的。笔者认为，行政复议制度作为一种行政救济制度和行政系统的层级监督制度，其首要功能应当是防止和纠正行政机关违法或者不当行使行政权力，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，通过行政复议对合法权益受行政机关侵犯的公民、法人或者其他组织给予救济。如果行政复议首先是为了‘维护行政权’，这种制度就失去了其存在的意义和价值，因为行政机关依法行使职权的行为主要不是通过行政复议制度来维护的。”

　　2.《行政复议法》定位转向行政纠错

　　经过近10年的行政复议实践，《行政复议法》对行政复议的功能定位也发生了变化，把“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于首要地位。虽然《行政复议法》也规定了“保障和监督行政机关依法行使职权”，但其地位明显降低，而且“维护”与“保障”的含义也有一定的区别，“保障”更多地体现为对合法行为的支持。这一阶段的行政复议制度总体上还是“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度[2]”。

　　3.《实施条例》突出解决争议、化解矛盾

　　从《行政复议法》出台到《实施条例》发布的8年，也是对行政复议制度定位认识不断深化的过程，突出的反映在《实施条例》的变化上。《实施条例》第1条描述了这一阶段行政复议制度的功能定位，即“解决行政争议、建设法治政府、构建和谐社会”。联系该条例的所处阶段和出台背景，能够更清晰地反映出定位的变化。世纪之交，我国进入改革发展的关键时期，整个社会进入转轨时期，各种社会矛盾也进入集中凸显期，行政争议呈现多样、多发态势，严重影响整个社会的和谐、稳定。2006年10月，党的十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出构建社会主义和谐社会的目标，强调要完善行政复议制度，要化解矛盾，增加社会和谐因素，2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，将行政复议作为预防和化解行政争议的重要法律渠道，对加强和改进行政复议工作提出了明确要求，2006年12月，华建敏国务委员主持召开全国行政复议工作座谈会，对进一步做好新形势下的行政复议工作做了全面部署。正是在这样的大背景下，《实施条例》更加突出了行政复议制度解决社会突出矛盾的社会救济功能，即更加注重解决问题，更加关注复议制度的实效。因此，行政复议制度也逐渐成为“依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度[3]”。

　　二、行政复议制度定位的变化带来的影响

　　在行政复议制度定位变化的指引下，行政复议的案件受理范围在不断拓展，相应的程序措施也在不断变化。

　　1．案件受理范围的变化

　　《行政复议条例》第9条对行政复议申请范围的规定有9项，内容十分简略，且限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同。

　　《行政复议法》则大幅度扩宽了行政复议的范围，大大突破了行政诉讼的受案范围，规定只要公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，就可以依法申请复议，同时明确增加7种可复议的内容：对行政机关做出的有关资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；对行政机关做出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用的；认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；申请行政机关履行保护受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；申请行政机关依法发放社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。同时《行政复议法》还赋予当事人启动规范性文件监督审查的权利，将抽象行政行为也纳入了监督的范畴。《实施条例》虽然未就受理范围做出新的规定，但对《行政复议法》中一些较为原则的规定做了进一步细化，提高了可操作性。

　　2．具体程序及措施的变化

　　针对现在行政复议制度“解决争议、化解矛盾”的定位，《实施条例》做出以下四个方面的变化：一是对申请制度的有关规定进行了完善，包括明确多种申请提交方式、查阅材料权利的保障和复议权利的告知；二是细化了受理的程序，明确了受理的条件；三是改进和创新了审理方式，包括在书面审理的基础上增加了实地调查、听证等审理方式，规定了和解、调解的结案方式等；四是增加了驳回申请的决定类型。这些细化的规定以及新增的内容，提高了实际可操作性，为利用行政复议制度解决争议、化解矛盾提供了有力的支持。

　　三、现阶段行政复议与信访、政府信息公开的衔接

　　行政复议制度具有监督、救济等多重重要作用是无庸置疑的，但结合当前复议制度解决问题求实效的定位，在现阶段似乎更应关注如何在现有复位范围内发挥好复议制度应有的作用，而不是首先考虑如何扩大复议的范围。笔者就行政复议实践中经常遇到的与信访、政府信息公开有关的事项是否纳入复议范围，提出以下建议：

　　（一）行政复议应谨慎受理涉及信访的事项

　　新中国成立以来，由于法制的不健全以及其他一些历史原因，信访作为一种沟通表达的渠道，长期以来为广大人民群众所熟悉。在社会主义法律体系已经形成的今天，如何明确信访与行政复议两种制度的边界也成为实践中一个不容回避的问题。

　　根据2005年出台的《信访条例》第2条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从这一条文规定来看，信访的内容主要有三种类型，即反映情况、提出意见建议和投诉请求。前两种主要是为了促进行政机关改进工作，投诉请求才涉及实体权益，容易和行政复议产生交叉的也主要是投诉请求这一类信访。对在信访中遇到可复议的事项，《信访条例》第14条规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。第21条也规定，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。但是在《行政复议法》和《实施条例》中却没有反向的规定。行政复议似乎只能单纯地接受从信访中“分流”出的事项。实践中，经常可以遇到申请人同时向信访部门和复议机关提出申请，或者就信访处理结果又申请行政复议等情形，行政复议机关应当如何处理？是否可以不再受理？《行政复议法》和《行政复议法实施条例》都没有做出规定。

　　在信访事项中，涉及投诉请求的，多数都是经过较长时间反映的问题，基本都超过了复议申请时限，很多甚至连当初经历事情的见证人都已无从寻找了，还有部分涉及当时的党和国家政策，即使符合申请行政复议的条件，也不是通过复议能够解决的。毕竟行政复议作为一种“准司法”的制度，有着较为严格的程序要求、证据要求，而信访作为一种较为开放的制度，相应限制较少，有利于充分动员各方面力量解决问题。因此，笔者认为，按照现有行政复议制度“解决问题”的定位，不应过分宣传“行政复议是解决行政争议的主渠道”，也不应盲目扩大行政复议的受理范围，将原本应当通过信访途径或者本已进入信访渠道正在解决的问题引入行政复议。否则，若行政复议变成一个什么问题都可以装的兜底“大筐”，最终既解决不了问题，又浪费了行政资源，还削弱了政府的权威，直接影响了群众对政府的信任。具体可作如下区分处理，对于同时向信访部门和复议机关提出申请的，除法律法规明确规定应申请行政复议的外，以信访部门受理为宜；对信访处理结果又申请行政复议的，行政复议机关应当不再受理；对于信访过程中新发生的行政机关损害信访人合法权利的具体行政行为，行政复议机关应当依法受理。

　　（二）政府信息公开纳入行政复议范围应循序渐进

　　2007年颁布的《政府信息公开条例》对行政机关的依法行政提出了更高的要求，也是建设法治政府的重要举措。这一条例实施三年多来，在促进阳光政府建设上取得明显效果，但在实践中也出现了一些问题，特别是申请人滥用信息公开制度的现象比较突出。

　　该条例第33条明确规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”实践中一些申请人借申请政府信息公开的方式，将一些历史问题重新搅起，再借助行政复议要求解决，甚至有的申请人在提交政府信息公开申请的同时就已经拟好行政复议申请书，试图通过这种路径来实现信息公开形式之下掩盖的真实目的。这种情况下，申请行政复议并不能解决实际问题，只会造成行政资源的浪费。

　　从《政府信息公开条例》的规定看，政府信息公开的客体是已经客观存在的信息，只要不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，公开行为就不会对申请人的权利造成损害。同时，基于当前对政府信息公开制度本身的研究尚不深入，在实体法的相关问题尚未弄清楚之前，要求后续的行政复议对其做出准确的处置并不现实。因此，在政府信息公开相关事项纳入行政复议范围的过程中，可以按照“成熟一种、纳入一种”的思路循序渐进确定。当前，在涉及政府信息公开的行政复议中，对公开内容不满意的，应当明确排除在行政复议范围外；仅对无理由不予公开或者公开超期等行为才可以申请行政复议。




【作者简介】
杜晓伟，农业部产业政策与法规司。


【参考文献】

[1]《行政复议制度的发展》袁曙宏、赵永伟，载于应松年、袁曙宏主编《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》一书。

[2] 1998年10月27日国务院法制办主任杨景宇在第九届全国人大常务会第五次会议上《关于《中华人民共和国行政复议法（草案）》的说明》。

[3] 《国务院法制办公室关于《中华人民共和国行政复议法实施条例（草案）》的说明》。