【出处】中国法学会环境资源法学研究会
【摘要】美国1986年颁布《应急计划与社区知情权法》（EPCRA）导入的有毒化学物质排放清单制度通过不断扩展而较为完善。该制度成功的主要经验在于利用行政手段加市场调控作为制度基础，注重制度设计中的利益衡量、制度完善的修复能力以及制度保障中的行政司法联动。当前，我国正处于化学污染事件频发的阶段，而化学物质污染信息公开的法律却处于失效的境地，因此借鉴美国有毒化学物质排放清单制度的经验将对我国有毒化学物质排放清单制度的完善产生重大的影响。
【关键词】有毒化学物质排放清单；信息公开；借鉴
【写作年份】2012年


【正文】

　　长期以来，对工业企业的污染监督一直是环境法律实践中的软肋。环保行政主管部门作为环境保护统管部门不可能拥有足够的资源在全国范围内监测每一个污染源，因此，广泛的公众参与是监督企业排污行为的有效力量。要实现公众参与企业排污行为的监管，前提是公众能够获取充分的环境信息。因而环境信息的提供与获取，并且使公众能够很容易地理解就成为环境污染监管中的关键一环。美国在上个世纪80年代就开始执行有毒物质排放信息公开，并在法律上予以保障。但我国对有毒化学品信息的采集、处理、公开以及确保公众知情权方面立法还存在较大缺失。因此借鉴美国有毒化学物质排放清单制度的经验将对我国有毒化学物质排放清单制度的完善产生重大的影响。

　　一、美国有毒化学物质排放清单制度的内容

　　美国有毒化学物质排放清单（Toxic Release Inventory,简称TRI）制度，是指所有超过一定数量排放列入排放清单中有毒物质的企业必须向美国环保局提交年度报告（Form R ），报告企业使用、储存、运输、处理有毒化学物质的数据，美国环保局在对这些数据进行收集、整理、升级之后建立电子数据库向公众公开等一系列规定。实践证明，TRI制度对有害化学污染物排放控制以及重大化学事故防范方面成效显着，更对环境管理决策和公众参与提供了基础支持。

　　TRI制度产生于重大化学品泄漏事故频发背景并通过不断立法加以完善。在1984年印度博帕尔毒气泄漏事件(导致2000多人死亡) 以及之后的西韦吉尼亚联合碳化物公司事件的影响下，美国国会于1986年通过了《应急计划与社区知情法》（EPCRA）。为强化公众对社区化学物质排放信息的知情，并通过信息公开让公众知晓社区的环境风险，EPCRA第13节导入了有毒化学物质排放清单。自1986年导入有毒化学物质排放清单以来的20多年时间，以EPCAR为基础，国会以及美国环保局对有毒化学物质排放清单的扩展过程中，逐步形成了一个较为完整的规则体系，即有毒化学物质排放清单制度体系。在这个体系中，EPCRA无疑是基础，1990年颁布的《污染防治法》（PPA，Pollution Prevention Act）、1993年总统令12856、 1995年的总统令12969等法令法规将有毒化学物质排放清单制度的适用范围不断扩大。最重要的是，美国环保局一直致力于将有毒化学物质排放清单制度打造成为美国环保局最有效的执行项目，从1994年起，美国环保局为完善有毒化学物质排放清单,先后颁布了12个规章[1]，分别就增减化学物质、微量排放企业阈值的选择、报告企业的增加、PBT化学物的报告要求、减少报告频率等事项对有毒化学物质排放清单制度进行补充与完善。迄今有毒化学物质排放清单制度所创造的规则体系已成为国会最大的规则项目。[2]其内容涉及有：

　　1.化学物质的范围。EPCRA规定化学物质要进入清单，以下三个条件必须满足其一：（1）引起或者可能引起重大的急性健康威胁；[3]（2）可能导致致癌、致畸或者严重的不可逆转的生殖功能障碍、神经紊乱、基因突变等慢性健康威胁；（3）基于化学物质的毒性、在环境中的持续性以及生物聚集性等引起或者可能引起对环境的重大威胁。除美国环保局可以自主决定增删之外，公众若认为某化学物质符合增删条件，可以向美国环保局提出申请[4]，美国环保局应在180天内做出准许或者拒绝的决定。[5]EPCRA当时列出的有毒化学物质为291种，化学物质类型13个。[6] 1984年美国环保局通过颁布规章把286种化学物质及类型追加到了有毒化学物质排放清单目录中。[7] 这次追加的化学物质数目是较大的，被称之为美国环保局对有毒化学物质排放清单制度的“第一大扩展运动”。[8] 考虑到持久累积性有毒污染（Persistent, Bioaccumulative, and Toxic，简称PBT）[9] 化学物质对人体与环境的重大危害性，为了削减其环境风险，1998年11月16日美国环保局开始实施“PBT战略”，优先对PBT化学物质的环境信息公开提出更严格的要求。[10] 1999年美国环保局颁布规章首次列入18种PBT化学物质进入有毒化学物质排放清单。[11] 2001年美国环保局又将铅及铅化合物作为PBT化学物质纳入到有毒化学物质排放清单范围中来。[12] 2010年4月6日，美国环保局又公布提议，拟在TRI中添加16种“合理预期的人体致癌物质”。这份建议是该机构致力于研究化学品覆盖范围，向公众提供更多有毒化学品信息的重要部分，也是进入21世纪后10年来的首次TRI化学品扩张方案。[13] 目前规定申报的有毒化学品达600多种。

　　2.履行报告义务的企业。EPCRA为进入有毒化学物质排放清单的企业范围设定了三个条件。第一，企业规模必须达到十个以上全职雇员。[14] 第二，企业经营范围在标准工业分类码20-39的范围之内。[15]为了对经营范围进行必要的变更，美国环保局有权增加或者删除有毒化学物质排放清单的企业范围代码，但是这种变更必须符合有毒化学物质排放清单的立法目的。[16]第三，规定了企业报告排放有毒污染物质的阈值，即“企业生产、加工或者其他方式使用有毒化学物质排放清单列表上的化学物质超过一定的限度”就要履行报告义务[17]。三个条件的具备是企业履行信息公开义务的前提。但是在特殊情况下，美国环保局基于有毒化学物质的毒性、与其他企业或者人口聚集地的临近等因素，可以自主决定某一特定企业履行有毒化学物质排放清单报告义务。[18]在实践中，美国环保局经常运用该条款无须通过任何规定，只要发一封信函或者请求书就可以要求企业报告环境信息。在BARRICK 采矿公司诉美国环保局一案中，原告的主要理由就是美国环保局通过信件的方式将其纳入到有毒化学物质排放清单违反行政程序原则。[19]尽管哥伦比亚特区法庭否决了原告的诉求，但是案件反映出了企业对美国环保局该职权的担忧。[20]

　　有毒化学物质排放清单制度企业范围的扩展主要从三个条件中的后两个条件进行的，即扩展标准企业分类代码与降低排放阈值。1995年的总统令12969规定：“成为与联邦政府签订10吨订单以上的企业，有毒化学物质排放清单报告是条件。”[21]这是联邦层面对有毒化学物质排放清单企业范围的扩展，而在美国环保局层面，1997年进行的第二阶段扩展运动，所针对的就是标准企业分类代码的扩大。根据美国环保局规定，在原有基础上，增加7个产业部门进入有毒化学物质排放清单范围。[22]至于报告阈值的降低，则主要体现于PBT化学物质报告阈值的降低，由原来的25000磅与10000磅降低到100磅与10磅，其中二恶英及其化合物的阈值为0.1千克。[23]

　　3．企业报告的内容。EPCRA规定的信息公开内容包括如下几个方面：(1)企业的名称、位置以及主要经营活动；（2）信息真实性与完整性的保证书，该保证书必须由企业高管签署；（3）企业所使用的有毒化学物质的名称[24]、进入产品、废弃物的数量以及从企业中排放、转移的数量；[25]（4）对每一废物源的处理和弃置方法及处理的效率，源削减与回收的措施及效率；（6）进入环境媒介（水、大气、土壤、地下水）的各种有毒化学物质的年度总量。

　　4.报告阶段及形式。有毒化学物质排放清单报告分为两个阶段：第一个阶段是企业向美国环保局报告阶段。企业先填报有毒化学物质排放清单报告表格，并在每年7月1日之前向美国环保局提交报告表[26]。虑及中小企业负担，美国环保局在1994年颁布规章，规定单个化学物质排放量低于500磅的企业，可以选择使用替代性报告表格（Form A）,在替代性报告表格中，只需要提供一个证明书对符合适用替代性报告表格的条件予以说明，当然这些条件的说明必须有充实的估算记录予以证实。[27] 第二个阶段是美国环保局向公众报告的阶段。根据EPCRA的规定，美国环保局应当建立并维护一个全国性的有毒化学物质排放清单信息数据库（TRI Explorer），并使得数据库能够通过网络为所有的人无偿获取。TRI Explorer 提供快速简易的有毒化学物质排放清单、处置等数据，并且能够回复公众关于化学物、企业、地理位置、企业部门等疑问。TRI Explorer是联邦层面上的数据库，在州一级层面，各州都建立了有毒化学物质排放清单电子数据库,即TRI Fact Sheet，并且这种州数据库可以从联邦数据上找到链接。但是，最有效的形式莫过于美国环保局在分析升级数据后出具的有毒化学物质排放清单年度报告，这个报告能够清晰看到各类数据总量与明细，更重要的是数据的历史发展趋势。该报告是最有力的促使企业自动削减自身排放，同时环保团体能够明确的区分出各企业遵守联邦、州的排放许可情况，这些情况往往能够影响国会成员加强或者执行国家或者州的污染削减立法。[28]

　　5.报告的执行与责任。有毒化学物质排放清单制度的执行与责任机制除了罚款（包括法院的民事罚款、美国环保局的行政罚款）外，还包括公民诉讼。根据EPCRA的规定，公众可以对违反下列义务的企业或单位提起公民诉讼：（1）未及时完成或者提交有毒化学物质排放清单报告的；（2）美国环保局未在规定时间内就公众提出的增加或者减少化学物质做出答复的；（3）美国环保局未按照规定建立电子数据库的；（4）美国环保局未颁布商业秘密保护规章的；（5）美国环保局未在规定期限内对商业秘密保护请求做出回应的。[29] 公民诉讼的机制十分有效的。仅1998年至1992年就有202个公民诉讼的案例。[30]

　　6. 报告的豁免。报告的豁免在EPCRA中未做规定，是之后颁布的联邦规章予以细化的。[31] 这种豁免有：(1) 微量豁免。该豁免是指当企业决定是否排放超过规定阈值时，可以对他们加工或者其他使用的混合物产品中所含有的低浓度化学物质不予计算在内[32]。但是，PBT化学物质是不予豁免的，即任何浓度的PBT化学物质都需要计算进排放量。(2) 零件豁免。该豁免是指出现在加工或其他使用方式下的零件内所含的化学物质不予计算在内。此处的零件须满足三个条件，一是在产品中被形成特定的图案或者形状；二是在此种图案与形状下，零件本身的功能已经全部或部分丧失；三是此种零件在正常条件下不再排放有毒化学物质。(3) 特殊用途豁免。该豁免是指如果化学物质属于特定的用途[33]，那么在此情形下的化学物质排放不计入阈值计算范围之内。(4) 实验室活动豁免。该豁免是指在实验室中为研究或者质量控制所生产、加工或者其他使用的化学物质不予计算，但是该豁免不适用于为商业目的或者试验场的规模经营。(5) 出租财产的所有人豁免。该豁免的是说如果排放设施之上存在出租法律关系，那么报告义务由出租方承担，所有人不重复报告。[34]

　　二、美国有毒化学物质排放清单制度的特点

　　美国有毒化学物质排放清单制度效果是显着的，除为联邦、州、地区政府以及公众提供化学物质排放信息，为学者以及其他进行数据整理、研究的人员提供帮助，为法规、指导方针以及环境保准的科学制定提供帮助[35] 外，更为重要的是提高了公众环保意识和公众监督、参与环境保护的力度。[36] 从很多方面来看,清单的作用达到了预期的效果，有些作用甚至是EPCRA制定初期所未能预见到的[37]。因此，日本学者评价说，美国有毒化学物质排放清单是环境保护厅所执行计划中最成功的。[38] 通过对美国有毒化学物质排放清单制度的介绍，可以看出，美国有毒化学物质排放清单制度有以下特点：

　　（一）制度基础——行政手段加市场调控

　　环境灾难的避免的方式是多样的，作为环境公益的维护机构——环保部门的行政手段无疑是最直接、最有效的方法之一，但行政规制的成本高昂，而且会造成资源的浪费。而利用市场手段则是另一种有效方式，因为污染产生者——企业如果能够将外部不经济性内部化，自动采取减少污染行动，这是最合理的方式，但是如果仅仅将其作为一种道德上的责任，基于成本增加的考虑，企业一般不会采取这种行动。有毒化学物质排放清单制度的设计基础在于[39]同时运用行政手段与市场手段来实现环境风险的规制。美国环保局不直接运用行政强制去规制企业进行污染削减，而是利用行政手段强制企业将其环境信息公开，接受信息受众——消费者的评价。而这个评价会为企业自动采取削减污染提供了强大的经济上的诱因——商誉。在绿色消费者增多的市场中，污染环境企业之形象明显损害其市场竞争力。即使对于非绿色消费者而言，具有污染企业形象的品牌，其品牌魅力也遭受损害。即使对于最实际的消费者而言，购买因懈怠于污染防止而导致低价的商品，意味着参与污染行为，故要避免购买。[40]因此，将企业环境信息公开与企业商誉联系起来，企业基于市场的压力自愿削减污染，实现了行政资源利用的最大化。

　　（二）制度设计——利益衡量

　　有毒化学物质排放清单会增加企业的规制负担，同时也必然增加美国环保局的执行成本。因此，环境利益与美国环保局执行成本、企业的规制负担之间的衡量就成为有毒化学物质排放清单制度设计的核心。制度初期，因虑及化学物质多样、企业部门繁多、执行成本高、效率低、小企业很难承受如此高的规则成本等因素，有毒化学物质排放清单对报告范围是谨慎的，小企业排除在外。可见，当时虑及的是美国环保局执行成本与企业的规则成本，一定程度限制了公众全面的知情权和忽略了小企业的环境风险。但是，当前期的企业为适应规则而显示其减低环境风险的努力成果时，要求污染消减费用相对低下的排放量较小的企业消减污染是必要的，这既符合执法经济原则，也反映了公众对小企业的环境知情和诉求。因此，有毒化学物质排放清单的扩展是必须的。尽管化学物质、企业部门、报告频率等各种形式的扩展在立法优先顺位是不同的，但其本质上都体现了企业、公众以及政府三者之间的利益衡量。这种制度设计不仅克服了规制的断片化[41]，而且公众意识的广泛参与也使得这种衡量体现了公众对有毒化学物质排放清单制度的优先顺位与价值选择的评价。

　　（三）制度完善——自我修复

　　自我修复是指有毒化学物质排放清单制度的完善在其制度本身已经为其预留了空间与途径，而不再需要强大的外部推力。这与传统立法不同，传统的做法是追求法律的稳定性，通过规则确定某种制度，制度的完善是通过发现立法漏洞、执法困境等问题之后再增加其他规则。这就存在两点不足，一是立法成本高昂，在民主社会的立法往往是利益的博弈，如果制度只能从外部来推动，那么一旦遇到利益之间的落差，规则就极有可能被搁置。二是制度完善极少体现公众意志，由于立法机关、执法机关以及司法机关是制度的制定与实施者，因此，制度的完善一般由官方进行推动，公众没有推动的权力。EPCRA在确定有毒化学物质排放清单基本架构的同时，在制度之内赋予美国环保局、企业以及公众广泛的裁量权去动议规则的修复。美国环保局的权力包括增删化学物质，增删工业部门，修正报告频率、报告内容、报告形式等，当然，这种修正不是毫无根据的，EPCRA为美国环保局的权力行使设定了基本原则，如增删化学物质必须基于化学物质的毒性对环境与人体健康的影响。但是，只要美国环保局遵循了这些规定，就享有制定规则的自由权，而不受政治压力的影响。EPCRA同时关注公众与企业对有毒化学物质排放清单完善的作用，公众与企业享有的权利是可以向美国环保局提出增删化学物质的请求。与美国环保局广泛的裁量权相比，公众对制度修复的权利明显不足，但是，公众毕竟能够参与到制度的修复中来，而且将来有毒化学物质排放清单努力的方向应该是不断扩展公众对有毒化学物质排放清单完善的裁量权。

　　（四）制度保障——行政司法联动

　　制度的保障无疑是最重要的。有毒化学物质排放清单的经验在于同时引入美国环保局的环境行政执法与环境司法手段。在设计行政执法中，罚款限额是很高的，一次违法罚款25000美元，使得违法所得很难高于违法成本。立法者也虑及美国环保局执法的不足之处，又为有毒化学物质排放清单引入司法保障，即公众可以对任何违法有毒化学物质排放清单义务的行政机关与企业提出诉讼，由法院强制公开或者执行民事罚款。这种行政执法与司法保障的联动的制度保障是有效的，一方面弥补了行政执法的不足，更重要的是将公众的监督通过司法予以保障，这种监督无疑是最有保障的。

　　三、我国有毒化学物质排放信息公开制度存在的缺陷

　　与美国有毒化学物质排放信息公开形成鲜明对比，我国没有单独的有毒化学品物质排放信息公开规定。有毒化学品物质排放信息公开作为企业环境信息公开的一部分其立法还处于起步阶段。我国对企业公开环境信息公开作出的规定除了散见在《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《关于对申请上市的企业和申请再融资的上市企业进行环境保护核查的规定》、《环境影响评价公众参与暂行办法》以及《企业环境信息公开公告》等法律法规中外，目前唯一一部对企业环境信息公开进行的立法是2007年原环保总局（现环保部）颁布的《环境信息公开办法（试行）》（下称《办法》）。办法第十九条规定：“国家鼓励企业自愿公开下列企业环境信息：……（四）企业排放污染物种类、数量、浓度和去向；（六）企业在生产过程中产生的废物的处理、处置情况,废弃产品的回收、综合利用情况……”。从该规定我们可以看出，对于企业的污染物信息包括有毒化学物质排放信息，我国原则上采取的方法是自愿公开。但是，办法第二十条规定了例外情况：“列入本办法第十一条第一款第（十三）项名单的企业（即污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业，笔者注），应当向社会公开下列信息：（一）企业名称、地址、法定代表人；（二）主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况；（三）企业环保设施的建设和运行情况；（四）环境污染事故应急预案。企业不得以保守商业秘密为借口，拒绝公开前款所列的环境信息。”在法律责任一节中，办法第二十八条规定了违反该条法律责任：“违反本办法第二十条规定，污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业，不公布或者未按规定要求公布污染物排放情况的，由县级以上地方人民政府环保部门依据《中华人民共和国清洁生产促进法》的规定，处十万元以下罚款，并代为公布。”粗略的看，从第二十条与二十八条的规定，我们基本上看到了有毒化学物质排放清单制度的框架，即企业如果超标排放污染物，就应当向社会公开包括污染物排放情况的信息，如果不予公开可能面临10万元以下的处罚。这里还必须提及的是除了强制超标企业公开有毒物质排放信息之外，我国立法还对未超标的企业自愿公开排放信息提出了倡导，这对于强化企业社会责任，保障公众环境知情权是具有重要意义的。但是，就强制公开有毒化学物质排放信息这一部分立法来说，立法却存在不足：

　　（一）企业的范围确定不合理

　　关于负担排放量申报义务的企业的范围，美国是根据企业规模或者特定化学物质的处理量来划定界限。而我国是“双超”企业即污染物超标排放或者污染物排放超过规定限额的污染严重企业才按照国务院环境保护行政主管部门的规定公布主要污染物的排放情况，接受公众监督。众所周知，企业排放的有毒或有害物质即使未超标，但有害因子进入环境后会在环境中发生扩散、迁移、转化，并跟生态体统的诸要素发生作用，使生态系统的结构与功能发生变化，对人类以及其它生物的生存和发展产生直接或间接的不利影响。这种不利影响衍生的环境效应具有滞后性，往往在污染发生的当时不易被察觉或预料到，然而一旦发生就表示环境污染已经发展到相当严重的地步。只规定“超标”企业公布环境信息，忽略公众对一般有毒污染物的知情权，这显然不合理。

　　（二）公开的步骤不科学

　　美国有毒化学物质排放清单制度下的企业污染物排放信息是由企业向美国环保局报告，再由美国环保局建立数据库供公众查询，而我国《办法》的规定则恰恰相反，企业的污染物信息由企业向社会公布，企业不予公布才由环保部门代为公布。很明显企业是公众环境知情权的义务主体。这是规定是不妥的，第一，没有虑及企业的成本。信息的公开都需要成本，如果要求所有的企业将其排污信息向社会公布将大大加重企业的经济负担；第二，没有分析公众的需求。对于某些点源排污的企业而言，由于排污行为影响的范围有限，其排污情况的信息并非全社会公众都特别关心；第三，忽视了环境监管部门的义务。环境保护部门是环境保护的监管部门，理应承担环境信息公开的义务。

　　（三）公开的方式太分散

　　美国有毒化学物质排放清单制度下的企业污染物排放信息公开的方式是政府把所有的企业污染物信息集中起来，通过统一的网上平台向公众公开。公众可以随时上网查询企业的相关污染数据。有时简单到只需输入自家的邮政编码，附近工厂的排放情况便一目了然。而我国是企业各自用不同的方式分散向社会公开。也就是说，在我国，公众要知情本社区的环境风险，还得从各个企业的网站、报纸或者电视新闻中搜索资料，这种参与成本无疑是巨大的，也是不切实际的。

　　此外，办法关于企业污染信息强制公开的执行也是相当乏力的。2009年绿色和平组织对企业污染物信息公开进行了专门调查，并于2009年10月13日公布《“沉默的大多数”——企业污染物信息公开状况调查》。[42] 调查选取的样本企业是在我国的世界500强企业与中国100强企业，结果显示：位列世界500强和中国100强的18家行业领先企业的25家工厂，因存在向水体中排放污染物超标的情况而被环保部门在网上公开，然而没有一家企业按照《办法》在规定时限内公布污染物排放信息；截止调查结束，仅3家公司（涉及4家工厂）公开了其污染物排放信息，公开信息的四家工厂中，最多的一家公开了6种污染物信息，最少的两家仅公布了两种。而8家跨国公司在海外工厂公开的污染物排放信息更加详细全面，最多的一家工厂公开了49种污染物的排放信息。用一句话概括，办法规定的企业污染物信息公开基本上处于失效状态，沉默的不是大多数而是绝大多数。

　　四、完善我国有毒化学物质排放信息公开制度的构想

　　美国有毒化学物质排放清单制度的背景，归纳起来主要有三：一是化学品在工业生产中广泛使用；二是环境灾难诱发；三是行政管理体制在预防环境污染事件的失效。比较当前我国的化学品环境管理现状，其与美国设立有毒化学物质排放清单制度的背景是完全契合的。第一，我国工业门类齐全，危险化学品种多样。尽管尚无具体数据统计在工业生产中具体使用了多少种化学物质，但是仅2005年颁布的《危险货物分类和品名编号》（GB6944-2005）中列举的危险化学品就达2009种。[43]第二，全国已进入污染事故高发期，面临的形势十分严峻。“松花江水污染事件”、“三聚氰胺事件”带来的灾难尚未完全在国人的记忆中淡忘，2009年的环境污染事件更是频发。2009年8月到9月两个月之内就发生重金属污染事件12起，其中“浏阳河镉污染事件”，“湖南武冈铅污染事件”，“陕西凤阳血铅事件”“福建龙岩血铅超标事件”在全国范围内都造成极大的反响，这些事件不仅对生态环境尤其是水体、土壤造成了不利影响，更重要的是对公众的生命与健康造成了重大威胁。[44]第三，化学物质的行政管理制度失效。对于化学物质的环境管理事实上我国已经建立一套相应的行政管理制度。如2001年制定《危险废物贮存污染控制标准》、《危险废物污染防治技术政策》，2002年我国颁布《危险化学品安全管理条例》，2004年颁布《危险化学品生产储存建设项目安全审查办法》等。但是，单纯的行政管理制度并没有阻止我国环境污染事件高发的态势。

　　解决中国严峻环境问题的最终动力来自于公众。而公众的环境知情权无疑是公众参与环境保护的前提与基础。因此，要防止化学污染事件爆发，就必须建立一套有毒化学物质排放信息公开制度，将企业的有毒化学物质使用、排放信息向公众公开，充分利用环保部门、企业与公众三方的力量去避免环境灾难的发生。如若不然，诸如“博帕尔灾难”等环境污染灾难也许会不断上演。

　　我国构建有毒化学物质排放清单制度应当借鉴美国的先进立法经验，并充分考虑我国的实际情况，解决如下具体问题。

　　（一）有毒化学物质排放清单制度的立法进路

　　美国的有毒化学物质排放清单制度的立法进路是由国会立法，再由总统令、环保局的行政规章予以不断完善。这种立法进路不仅有利于制度的执行，同时也保证了制度的基本方向在国会立法的框架之内。但是，我国目前对此有规定的只有环境保护部的一个规章，完全照搬美国模式是不可行的。笔者认为目前我国有毒化学物质排放清单制度的立法进路有两种模式可供选择。一是对《办法》中的有毒物质排放信息公开的规定进行补充与修正，在《办法》中建构有毒化学物质排放清单制度，并适时提高办法的法律位阶。二是对有毒化学物质排放清单制度进行单独规范，先由环境保护部制定《有毒化学物质排放清单管理办法》或者《企业环境信息公开办法》，在积累经验的基础上再不断提高规章的法律位阶。

　　（二）报告企业、化学物质范围的规制

　　有毒化学物质排放清单制度中最重要的利益平衡点是企业的规则负担与公众的环境知情权之间的协调。如果企业的规则负担过重则不但无法实现公众的环境知情权，相反会拖垮企业，阻碍经济社会的发展。即使在美国，有毒化学物质排放清单制度在这方面也是备受企业界诟病的。因此，我们在构建有毒化学物质排放清单制度时，一方面应当充分保障公众的环境知情权，但是同时也必须考虑到我国的企业与美国企业在发展水平上的差异，对于纳入报告范围的企业与化学物质应当做较为审慎的考虑，先要求大中型企业公开，公开那些毒性较强的化学物质，再随着经济发展水平的提高而不断扩大报告企业的范围，增减化学物质的数量。

　　（三）环保部门的职责

　　要实现公众的环境知情权，环保部门应承担最主要的环境信息公开的义务。因为环保部门是政府的环境保护职能部门，履行着环境保护的监督职责。同时它的特殊地位掌握着大量的环境信息。[45]如果政府不承担起信息公开责任，一般公众是很难真正享有与充分利用环境信息。只有政府作为知情权的义务主体，才能使公众的知情权得以实现。我国目前的有毒物质排放信息公开的立法实行的是环保部门代企业公开信息的模式，环保部门在这个过程中的作用是消极的，同时这种信息也属于分散状态，没有整体的把握。我们应当借鉴美国有毒化学物质排放清单的规定，将环境保护部门的职责明确为收集、整理信息，并经过利益衡量，尽可能地完整和全面地公开环境信息。同时在立法的过程中应当充分考虑企业、化学物质等报告要素的变化，赋予环境保护部门一定的自由裁量权即制度自我修复能力，比如环保部门在一定的条件下可以增删化学物质，可以扩大报告企业范围，增减报告频率等等。这是美国有毒化学物质排放清单的优势所在，也是我们着重应当吸收的。

　　（四）豁免的限定

　　有毒化学物质排放信息公开必须遵循公开为原则不公开为例外。至于豁免的情形，美国有毒化学物质排放清单制度可以作为一个参考的样本。但是，其中商业秘密的豁免应当考虑国内法的基础，应当对商业秘密进行严格的界定。

　　（五）公众参与

　　公众是潜在环境污染事故的直接受害者，因此有极大的兴趣了解有毒化学品物质排放的信息，并会对化学品生产企业的行为进行监督。我们应借鉴美国经验充分发挥公众参与的作用。在有毒化学物质排放清单制度的构建中，公众除了获取信息，还应该有权对企业范围、报告形式、化学物质的增删提出意见，环保部门在对政策做出修正的时候，也应该充分尊重公众的意愿。另外，要引入环境公益诉讼机制，公众如果认为行政机关或者企业违反信息公开的法律，有权向司法机关提起诉讼。[46]

　　任何法律制度的建立和完善既要受经济发展水平的制约和社会文化背景的影响，又必须通过不断改革来适应社会的发展变化。随着企业排放有毒化学物质所造成的环境压力不断扩大以及社会公众环境知情权意识的不断增强，我国企业有毒化学物质排放信息公开制度作为有效的环境管理手段应尽快步入立法议程。这是重视民众的知情权，消除污染，减少不必要环境负担和社会危害的最佳选择。美国有毒化学物质排放清单制度的经验对于我国具有借鉴意义，合理借鉴其立法技术和制度设计方略，有利于我们尽快把企业有毒化学物质排放信息公开制度化、长效化。




【作者简介】
李爱年，湖南师范大学法学院副院长，教授，博士生导师，中国社会科学院法学所博士后。刘爱良，湖南师范大学法学院环境法硕士研究生。


【注释】
[1]规章的列表可以通过浏览美国环保局的网站获得。//www.epa.gov/tri/lawsandregs/index.htm（2009年9月25日最后访问）。
[2]Enforcement: EPCRA Business Potential Substantial for Defense Attorneys, EPA Official Says, 16 Chem. Reg. Rep. (BNA) No. 25, at 1122 (Sept. 18, 1992)..
[3]必须说明的是这里所称的化学物质是基于最通常的解释，不能将条件适用于非化学物质。2004年的Am. Chemistry Council v. Whitman, 309 F. Supp. 2d 111,2004 U.S. Dist. LEXIS 4938 (D.D.C., 2004)一案中，美国环保局想将MEK适用于上述条件被法院否决，其理由就是认为MEK本身不属于化学物质，即使客观上造成了这些影响，但是仍然不能将其列入清单。
[4]实践中，公众的环境信息公开请求权的作用是明显的，九个请求被作出，具体可参见//www.epa.gov/有毒物质排放清单/lawsandregs/index.htm（Chemical Petitions and Associated Regulations），并且这一机制与公益诉讼相结合，可以对美国环保局形成有力的监督，如果美国环保局予以拒绝，公众很容易就会进入到诉讼阶段。这样的案例可以参见Am. Chemistry Council v. Whitman, 309 F. Supp. 2d 111,2004 U.S. Dist. LEXIS 4938 (D.D.C., 2004).
[5]42 U.S.C.§11023（e）.
[6]40 C.F.R.372.65.
[7]Addition of Certain Chemicals;Toxic Chemical Release Reporting,59 FR 61432(1994).追加并不是受到所有的人的欢迎，许多企业在规定颁布后起诉美国环保局，典型的案例有TROY CORPORATION, APPELLANT v. CAROL M. BROWNER,ADMINISTRATOR, UNITED STATES ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY AND ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY, APPELLEES No. 96-5188, Consolidated with Nos. 96-5203, 96-5204
[8]其实对化学物质的扩展，自有毒物质排放清单实施以来的前几年也一直在进行，1990年增加了9个化学物质，1991年增加了7个化学物质，1994年增加了32个化学物质。See Changes To The TRI List Of Toxic Chemicals （1987-2005）来源于美国环保局官方网站//www.epa.gov/tri/trichemicals/index.htm.
[9]PBT污染物是指持续性、生物积聚性以及有毒性的化学物质，对环境和生态构成巨大的威胁，对于PBT物质的最大担忧是它们极易通过水、大气、土地等环境介质进行跨界传播，这种传播甚至会持续数代人。See Persistent Bioaccumulative and Toxic (PBT) Chemical Program, //www.epa.gov/ opptintr/pbt/pubs/ background. htm.
[10]PBT Strategy, A Multimedia Strategy for Priority Persistent, Bioaccumulative, and Toxic (PBT) Pollutants, //www.epa.gov/opptintr/pbt/ pubs/pbtstrat.htm.
[11]Persistent Bioaccumulative Toxic (PBT) Chemicals; Lowering of Reporting Thresholds for Certain PBT Chemicals; Addition of Certain PBT Chemicals; Community Right-to-Know Toxic Chemical Reporting,64 FR 58666; October 29, (1999).
[12]Persistent, Bioaccumulative, and Toxic (PBT) Chemicals Rules, 64 F R 58666( 1999). Lead and Lead Compounds Rule,66 FR 4499(2001).
[13]美国环保局（EPA）向有毒物质排放（TRI）添加了16种化学物质，见//www.foodmate.net/news/yujing/2010/04/161795.html。访问时间2010年2月20日。
[14]42 U.S.C.§11023（b）（1）.
[15]42 U.S.C.§11023（b）（1）（A）.
[16]42 U.S.C.§11023（b）（1）（B）.
[17]42 U.S.C.§11023（b）（1）（A）.
[18]42 U.S.C.§11023（f）（2）.
[19]BARRICK GOLDSTRI KE MINES INC., APPELLANT v. CAROL M. BROWNER,ET AL., APPELLEES,No. 99-5298, 215 F.3d 45; 342 U.S. App. D.C. 45; 2000 U.S. App. LEXIS 14058; 50 ERC (BNA)1705; 30 ELR 20673,May 8, 2000, Argued,June 16, 2000, Decided.
[20]2007年美国环保局通过信件通知木材加工厂、贸易协会提交有毒物质排放清单报告，法院颁发禁令不予实施该决定。CREOSOTE COUNCIL, et al., Plaintiffs, STEPHEN L. JOHNSON, Administrator,U.S. Environmental Protection Agency, et al., Defendants.Civil Action No. 08-0512 (JR).
[21]E.O.12969(Federal Acquisition and Community Right-to-Know),60 FR 40989(1995).
[22]Addition of Facilities in Certain Industry Sectors; Revised Interpretation of Otherwise Use; Toxic Release Inventory Reporting; Community Right-to-Know,62 FR 23834(1997).这七个产业部门分别是Metal mining, Coal mining, Electri c utilities, Commercial hazardous waste treatment, Chemicals and allied products-wholesale, Petroleum bulk terminals and plants-wholesale, Solvent recovery services, Manufacturing.
[23]Persistent, Bioaccumulative, and Toxic (PBT) Chemicals Rules, 64 F R 58666( 1999). Lead and Lead Compounds Rule,66 FR 4499(2001).
[24]若涉及到商业秘密，则适用豁免条款，仅仅填写通用名称。
[25]即化学物质在企业生产活动中从原材料到产品的整个循环过程。 See EPA, Office of Pollution Prevention and Toxics, Issues Paper #3 30 (1996).在该文件中美国环保局使用了"materials accounting"与"chemical use accounting"两个不同术语，而这两个不同术语表达相同的含义，可以互换使用。
[26]42 U.S.C.§11023（a）.
[27]Alternate Threshold for Facilities With Low Annual Reportable Amounts; Toxic Chemical Release Reporting; Community Right-To-Know(1994), //www.epa.gov/fedrgstr/epa-tri/1994/November/Day-30/pr-3.html.
[28]See Eric M. Falkenberry, The Emergency Planning and Community Right-to-Know Act: A Tool for Toxic Release Reduction in the 90's, 3 Buff. Envtl. L. J. 1, 20-21, 26 (1995).
[29]42 U.S.C.§11046（a）(1).
[30]Enforcement: 202 EPCRA Citizens' Suit Notices Filed Since 1988 by 17 Groups, Individuals, 美国环保局 Says, 16 Chem. Reg. Rep. (BNA) No. 22, at 938 (Aug. 28, 1992).
[31]40 C.F.R §372.38.
[32]这里的低浓度具体是指含量在1%以下，如果是《职业安全健康管理法》（OSHA）规定的致癌物质，那么低浓度就是指0.1%以下。
[33]这些特殊用途包括：作为企业设备的结构性元件；为日常清洁以及企业场地维护；为个人使用的食品、药品、化妆品（包括这些产品的供应）；为汽车保养（包括发动机燃料）；从环境或者市政设施中的工艺水或者非接触的冷却水或者气用作压缩气体或者燃烧的部分。
[34]美国环保局,The Emergency Planning and Community Right-to-Know Act,Section 313 Release and Other Waste Management Reporting Requirement,EPA 260/K-01-001,February 2001.P8.
[35]42 U.S.C.§11023（h）.
[36]公众利用TRI所提供的信息，通常对他们所在地区中在有毒化学品排放方面表现最差的企业采取“直接行动”，如抗议、拒绝购买该公司的股票等活动。可以经常看到的现象是：与环境保护团体、地区居民签订相当于公害防止协定的“好邻居协定（Good Neighbor Agree-ments）”，约束化学物质排放量的消减。另外，新工厂要进来时，在别处大量排放化学物质的事情被知道后，反对运动就会很多。参见[日]黒川哲志著：《环境行政的法理与方法》，肖军译，中国法制出版社2008年版，第123页。
[37]EPA, How Are the Toxics Release Inventory Data Used,May, 2003,Foreword.
[38][日]黒川哲志著：《环境行政的法理与方法》，肖军译，中国法制出版社2008年版，第122页。
[39]可能EPCRA的初衷是满足公众的环境知情权，但是真正促使信息公开产生企业自愿削减的成效的确是来自市场的压力。
[40][日]黒川哲志著：《环境行政的法理与方法》，肖军译，中国法制出版社2008年版，第123页。
[41]传统环境法普遍存在规制断片化的问题，即环境风险中只有一部分成为规制对象，对规制对象严格要求，对象之外则被搁置。克服断片化的方法就是通过成本分析进行规制的优先顺序衡量。关于规制断片化问题，可以参见Richard B.Stewart,A New Generation of Environment Regulation.29Cap.u.l.Rev.21(2001)。
[42]来源：//www.greenpeace.org/china/zh/press/reports/silent-majority-rpt
[43]严季：《危险货物分类和品名编号》、《危险货物品名表》与原标准的比较研究，《交通世界》，2005（12）：22-26.
[44]浏阳河镉污染事件中2888人中尿镉超标509人。//www.8pima.com/market/spread/200908038864.html.湖南武冈铅污染事件中对1958名群众进行了体内铅含量检测，超标人数为1354人。//news.sohu.com/20090824/n266171534.shtml.陕西凤翔血铅事件中长青镇3个村1016名受检儿童中，851名儿童血铅超标。//news.sohu.com/20090819/n266060065.shtml.福建龙岩血铅超标事件中龙岩市上杭县少儿血铅含量抽样检测结果, 有100多名少儿血铅含量超标。//finance.ifeng.com/huanbao/hbsd/20090928/1290899.shtml.
[45]如排污单位要向当地环保部门进行排污申报登记。同时，环境保护部门还可以通过现场检查、环境监测等方式主动收集排污企业单位的环境星系。因此，对于企业单位的排污信息，当地的环保部门一般都已拥有，只要环境保护部门承担环境信息的公开义务，环境知情权人就可以通过环境行政的公开而获得其需要的某一个企业的环境信息。
[46]可喜的是2009年11月5日最高院颁布了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》，该规定最大的亮点就是将行政机关的信息公开行为纳入到司法审查范围内，公众可以就行政机关不予公开的信息的行为向法院提起诉讼，这为公众知情权的司法保障迈出了第一步。