【出处】《法学》2011年08期
【摘要】“7.23”事故的处理暴露出诸多的法律问题。“通车”优先于“救人”说明应急救援的立法价值序位错乱；救援过程中的混乱暴露出应急救援指挥体系存在条块分割；过早损毁车体折射出证据保全的意识十分淡薄；赔偿标准的“三级跳”暴露出铁路事故赔偿立法的陈旧与过时；而事故的深层次原因与铁道部长期政企不分的体制痼疾有关，所谓的“自然垄断”与“国有化”诉求并非政企分开的真正障碍。
【关键词】铁路事故；应急处理；法律问题
【写作年份】2011年


【正文】

　　2011年7月23日20点34分，甬温线永嘉站至温州南站间，北京南至福州D301次列车与杭州至福州南D3115次列车发生严重的追尾事故，造成40人死亡，200多人受伤。事故发生后，包括互联网在内的各种舆论机器全力发动，将这一场惨烈事故的生死救援实时呈现在了全世界面前，继而引发了一场充斥着质疑与声讨的舆论大战。在这一场“互联网大战铁老大”的口水战中，压抑多年的对立情绪固然需要释放，而暴露出来的法律问题更应予以探讨。唯有如此，前车覆辙方能真正成为后车之鉴。而如此先进的动车为何会发生如此低级的事故不妨留待未来的技术裁断与道德审判，本文仅就“7.23”事故应急处理引发的几个法律问题进行一次检讨。

　　一、“7.23”事故暴露了铁路事故应急救援立法价值序位错乱

　　“7.23”事故发生后不到36个小时，甬温线就奇迹般地恢复通车。然而铁路部门的抢修速度这次并没有赢得民众的赞扬，反而招来了舆论的猛烈围攻：究竟是通车重要，还是救人重要？实事求是地讲，在不妨碍救人与调查取证并确保同类隐患已经得以排除的前提下，抢修通车当然是越快越好，毕竟中国的铁路承担着全世界最为繁忙的运输重任。然而问题就在于，这次抢修通车看来的确是妨碍了救人和调查取证，否则就不会出现特警队长邵曳戎抗命坚持原地救援以及小女孩项炜伊最终获救的所谓“生命奇迹”一事了。在通车的压力和救人的可能之间，为什么铁道部会倾向于前者而不是后者？在“以人为本”已成为全社会普遍共识的今天，铁道部如此巨大的思维惯性究竟从何而来？

　　2007年9月1日施行的《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》（以下简称《应急救援条例》）是目前铁路部门开展事故应急救援的主要法律依据。该条例第6条规定：“事故发生后，铁路运输企业和其他有关单位应当及时、准确地报告事故情况，积极开展应急救援工作，减少人员伤亡和财产损失，尽快恢复铁路正常行车。”同时第19条又规定：“事故造成中断铁路行车的，铁路运输企业应当立即组织抢修，尽快恢复铁路正常行车。”从《应急救援条例》的规定可以看出，“救人”和“通车”其实是铁路事故应急救援的两大价值目标。不过认真研读条文，我们依然可以得出一个不过分的判断：铁路应急救援的真正重心确实在于“通车”而非“救人”。因为从立法技术上看，在确认条例立法价值目标的第6条规定中，“减少人员伤亡”前面并没有冠以“最大限度”之类的定语，且后面没有再出现过。而“恢复铁路正常行车”的前面却被冠以“尽快”的定语，且在第19条的规定中再次得到强调。可见“通车”在《应急救援条例》的价值序位中的确要优于“救人”。其实这种价值序位的渊源可以追溯到《应急救援条例》的上位法-《铁路法》。1991年5月1日施行的《铁路法》第57条规定：“发生铁路交通事故，铁路运输企业应当按照国务院和国务院有关主管部门关于事故调查处理的规定办理，并及时恢复正常行车，任何单位和个人不得阻碍铁路线路开通和列车运行。”令人惊诧的是，对于发生事故后应该先救人的问题，《铁路法》居然没有规定。

　　为了进一步求证这一问题，笔者查阅了2006年1月颁布的《国家处置铁路行车事故应急预案》（以下简称《铁路应急预案》），发现预案的四项工作原则中，第一项就是“救人”-“坚持以人为本。以保障人民群众生命财产安全为出发点和落脚点，最大限度地减少行车事故造成的人员伤亡和财产损失。”第二项才是“通车”-“尽快恢复运输。分秒必争，快速抢通线路，尽快恢复通车和运输秩序。”如果从字面上看，该预案好歹是把“救人”放在了第一位。然而当笔者同时查阅了《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》、《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》、《国家海上搜救应急预案》以及《国家安全生产事故灾难应急预案》之后，才发现事情并不像字面上表现得那么简单。在这些同样是国家级的应急预案中，所有预案都无一例外地将“救人”放在了工作原则的第一位，同时所有预案都无一例外地没有任何关于“尽快通车”、“尽快通航”或“尽快生产”的工作原则。比如在最可比较的《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》中，四项工作原则分别是：“以人为本、科学决策”、“统一指挥、分级负责”、“属地为主、分工协作”、“应急处置与日常建设相结合、有效应对”，根本就没有“尽快通车”的要求，更别提什么“分秒必争”了。真是不比不知道，一比吓一跳。其实不用说都知道，不管是飞行事故还是地铁事故，尽快恢复通航、通车一定也是运营方十分重要的诉求，然而在应急预案中，这一诉求基本上只能靠边站。唯独在铁路事故的应急预案中，“通车”原则就如同D301次列车一样，以“分秒必争”的赶超精神紧紧跟随着如蜗牛爬行的“D3115次列车”-“救人”原则，终于在众目睽睽之下发生了严重的“追尾”事故。动车的追尾事故或许真的是“天非时、地不利、人失和”的偶然之过，然而应急救援价值序位的追尾事故则是铁路封闭式王国多年来人文精神缺失的必然之祸。铁路部门乃至于立法部门唯有深刻反省，站在“以人为本”的科学发展观高度认真重估应急救援的价值序位，方可避免再次落入“价值追尾”的尴尬之中。

　　二、“7.23”，事故的应急救援程序存在着诸多瑕疵

　　除了应急救援价值序位错乱之外，“7.23”事故的应急救援程序也存在着不少的瑕疵。

　　首先，应急救援程序的启动与终结缺乏明确的公开宣告。根据《应急救援条例》的界定，造成30人以上死亡的事故为特别重大事故。因此“7.23”事故发生后，必须依据《铁路应急预案》，由铁道部报请国务院启动或由国务院授权铁道部启动I级响应行动。进人应急状态后，铁道部应急指挥小组代表铁道部全权负责行车事故应急协调指挥工作，调度救援力量，封锁事故区间。应急结束后，按照“谁启动、谁结束”的原则，宣布应急结束。这些规定表明，由于应急救援本质上是一种紧急状态，涉及到了资源的紧急调度和权利的临时性限制，因此其程序的启动与终结必须依法向公众做出明确宣告。然而在这一点上，“7.23”事故的应急救援并没有做到。事故发生后，公众第一时间接收到的信息不是应急程序的依法启动，而是领导人的批示和重视。尽管后者同样重要，前者依然不可或缺，因为这是一个法治社会处理公共事务的基本程序之一。在随后的几天时间里，应急救援程序究竟在何时结束，更是“神龙见首不见尾”。实际上《铁路应急预案》的规定本身就含含糊糊，该预案的第4.12“应急结束”是这样写的：“当行车事故发生现场对人员、财产、公共安全的危害性消除，伤亡人员和旅客、群众已得到医疗救护和安置，财产得到妥善保护，列车恢复正常运输后，经现场救援指挥部批准，现场应急救援工作结束。应急救援队伍撤离现场，按‘谁启动、谁结束’的原则，宣布应急结束。”从字面上分析，似乎恢复通车应该是结束救援的标志。可是“7.23”事故恢复通车仅仅用了36个小时，随后救援队伍还在现场处理了好几天。在一片忙乱之中，根本就不知道究竟什么人在什么时间什么地点宣布过应急救援程序终结。程序的生命在于公开，否则就难免各种推测的暧昧。从混沌不清的实际效果来看，即便本次应急救援中铁道部的确宣布过应急救援程序的开始和结束，也至少说明了铁道部并没有意识到法定程序的重要性而充分利用各种现代媒介对公众做出清晰的宣告。

　　其次，“条块合作”的应急救援指挥体系不够统一和协调。“7.23”事故的应急救援出现了许多“无头公案”和“乌龙球”。比如媒体曾广泛报道，为了及时恢复通车，铁路部门要求把事故车吊下铁轨再清理，结果温州特警队长邵曳戎抗命不遵，坚持原地救援并最后救出小女孩项炜伊。然而7月29日铁道部有关负责人在答新华社记者问时，却矢口否认了这一“指控”，认为铁路部门始终是把救人放在第一位，正是由于铁路部门的坚持，才使得项炜伊最终获救，救援工作结束前，铁路部门指挥人员从未宣布过“停止搜救”。[1]由于事发突然，现场混乱，再加上这种“内部打架”的事情也不可能对簿公堂，因而此事要想求得法律上的真实恐怕还需时日。然而这一件典型事件暴露出了我国当前铁路事故应急救援指挥体系的一个重要问题-条块分割。《铁路应急预案》规定，国务院或国务院授权铁道部成立非常设的国家处置铁路行车事故应急救援领导小组，铁道部成立铁路行车事故应急指挥小组，下设行车事故灾难应急协调办公室。这种“领导小组-指挥小组-办公室”的指挥体系是典型的中国式指挥体系。不过由于铁路一旦出事还会涉及地方，因此《铁路应急预案》同时又规定，事发地省级人民政府成立现场救援指挥部，具体负责事故现场群众疏散安置、社会救援力量支援等方面的现场指挥和后勤保障工作。这就是中国铁路事故应急救援的“条块合作”模式，其初衷并无不妥。然而在实际运作中，条块合作虽是主流，条块分割痼疾难消。其实，《铁路应急预案》本身就充满了这种矛盾。该预案第4.4“指挥和协调”一方面规定，铁道部应急指挥小组代表铁道部全权负责行车事故应急协调指挥工作，另一方面又规定，现场救援指挥部根据铁道部应急指挥小组的授权，统一指挥事故现场救援。由于现场救援指挥部是事发地省级人民政府成立的，因此从字面上理解这一指挥体系应该是“铁道部授权地方政府统一指挥”。然而《铁路应急预案》第4.5“紧急处置”中又规定，现场处置主要依靠事发地铁路运输企业应急处置力量。在随后的规定中，指挥主体更是混乱，一会儿是“指挥小组”，一会儿是“现场救援指挥部”，一会儿是“地方政府”。在第4.11“信息发布”中，居然又把信息发布的主体直接规定为“铁道部或被授权的铁路局”。从中国的立法潜规则来看，《铁路应急预案》无疑应该是铁道部主导编写的，因此行文之中完全可以看出铁道部既想借助地方力量又想掌控指挥权的复杂心态。这使得地方成立的所谓“现场救援指挥部”被半架空，地方政府“出人卖力”是必须的，“统一指挥”那是不可能的。在这种条块分割的指挥体系之下，信息混乱、现场忙乱乃至于“邵曳戎抗命”也就是偶然中的必然了。其实从立法技术上看，指挥体系的问题完全可以处理得更好。比如将“现场救援指挥部”由地方政府成立改为由国务院责令铁道部和地方政府共同成立，然后赋予“现场救援指挥部”全权，在应急程序启动之后，一切有关的资源调度、救援决策、信息发布均出于此。待应急程序结束后，再正式撤销现场救援指挥部，条块之间重新各归其责。指挥体系若能如此，即便不能包治百病，相信也不致于会出现“7.23”事故救援中层出不穷的混乱与扞格了。

　　三、“7.23”，事故应急救援中的证据保全意识十分淡薄

　　“7.23”事故发生后，媒体广泛质疑的另一问题就是认为铁道部“掩埋车头，销毁证据”。7月24日晚上，针对媒体的这一疑问，铁道部发言人王勇平在新闻发布会上言之凿凿地说，为了抢险施展方便，因此“把那个车头埋在下面，盖上土，目前他的解释理由是这样，至于你信不信，我反正信了”。[2]然而到了7月29日，铁道部有关负责人在答新华社记者问时对此矢口否认，认为只是“采取外移并集中堆放在取土坑中，绝没有实施掩埋，更不存在销毁证据的问题”。[3]铁道部前后不一的说辞，着着实实地在全世界面前自摆了一记乌龙。为了搞清这一问题，笔者认真搜索了有关的视频，确实没有发现将车头盖土掩埋的直接证据。这说明铁道部29日的否认是提前做过功课的，至于王勇平“说漏嘴”该怎么算那就不管了。然而即便没有视频直接证明曾经盖土掩埋过车头，众大型抓斗车一拥而上拼命翻滚车体并将其推入坑中大肆破坏切割却是无可争辩的事实。仅仅凭这一点铁路部门就已经涉嫌严重违法，因为《应急救援条例》第24条规定：“有关单位和个人应当妥善保护事故现场以及相关证据，并在事故调查组成立后将相关证据移交事故调查组。因事故救援、尽快恢复铁路正常行车需要改变事故现场的，应当做出标记、绘制现场示意图、制作现场视听资料，并做出书面记录。任何单位和个人不得破坏事故现场，不得伪造、隐匿或者毁灭相关证据。”证据保全的重要性在法律上是毋需多言的，因为它是唯一可以帮助我们查明事故真相、厘清法律责任、消除安全隐患的东西。这一点我们从德国1998年高铁ICE884号出轨事故的调查中可以看得十分清楚。

　　造成101人死亡的德国高铁事故发生后，调查工作一度迷雾重重。关于高铁出轨的原因，先是怀疑列车撞上汽车（因为现场有辆汽车被压在残骸下），但是调查人员仔细勘查了高铁车头，没有发现撞击的痕迹，从而排除了这一怀疑。随后调查人员扩大搜索，在距离出轨地点6公里外的铁轨上发现了刮蹭的痕迹，证明出轨前的几分钟就有异物刮蹭铁轨。接下来调查人员通过对车厢残骸的搜索，在第一车厢发现了一截卡在车厢地板上的巨大钢条，证明是车轮的外部钢圈因金属疲劳断裂而被高速转动的车轮带来的离心力甩出，犹如长矛般贯穿车厢地板并一路刮蹭铁轨。然而为什么钢圈脱落后没有马上脱轨？调查人员在出轨处仔细搜查，发现出轨地点正好是铁路支线和主线的交汇点，而交汇点上的一截钢条状的护轨恰恰不见了，必须找到这段护轨。于是调查人员再次回到车厢残骸中搜索，最后发现那段护轨也如同长矛般地在地板和天花板上刺穿大洞。原来是卡在车厢地板上的钢圈一路刮蹭，最后将这一段护轨挑起。然而即便护轨被挑起，同样不致于脱轨。于是调查人员再次返回事故现场，最后在第二组交汇点上发现脱轨的真正原因。原来经过前面一系列的破坏，第一节车厢两个出轨的车轮之一撞开了第二组交汇点，将后面的车厢导向了错误的轨道，终于导致车头和车厢分离，酿成脱轨悲剧。就这样经过反复细致的调查，高铁出轨事故最后水落石出。德国人根据调查结果做出了事故处理，消除了事故隐患，重新赢得世人对德国高铁技术的信任。[4]然而这样的反复调查无疑需要将所有残骸原样保留，保护好出事现场，同时封闭至少6公里以上的轨道。对照铁道部在“7.23”事故中的所作所为，其中差别可谓天壤。

　　从另一角度来看，如此快地损毁车体，也十分不利于厘清财产性的侵权责任。车体中除了伤者和死者遗体外，还散落了许多乘客随身携带的财产，根据《侵权责任法》的规定，铁路部门还需要赔偿乘客的财产损失，而以今天中国人的生活水平，动车乘客随身携带的财产中肯定不乏贵重物品。果然到了7月31日，“7.23”事故善后工作组发出寻物启事，请求公众帮助寻找31份旅客遗失物品，其中不乏“OMEGA星座系列女式手表1块”、“棕色小包一个，内有美金若干”、“银色AP牌手表一块，表盘镶满小钻”等贵重财产。[5]即便铁道部财大气粗，赔得起这些东西，然而车体既然已经被彻底损毁，那么这些东西究竟是有还是没有又有谁能说得清楚呢？真相是最好的纪念，铁道部在“7.23”事故中的某些应急处置措施既缺乏证据保全的法律意识，也缺乏对逝者生命和生者精神的基本尊重。

　　四、“7.23”，事故赔偿标准“三级跳”背后的法律冲突

　　“7.23”事故赔偿标准的确定颇具戏剧性，先是媒体盛传每位遇难人员只能获得17.2万元人民币的赔偿，接着7月27日赔偿标准被提高到了50万元，最后7月29日赔偿标准定格在了91.5万元。根据媒体的报道，大部分遇难人员家属目前已经陆续签订了协议。关于死亡赔偿的问题似乎已经基本上尘埃落定，然而这场赔偿标准“三级跳”表演充分暴露了铁路事故赔偿立法陈旧落伍的问题。

　　17.2万的赔偿额其实并非空穴来风，而是有明文规定的。2007年的《应急救援条例》第33条规定：”事故造成铁路旅客人身伤亡和自带行李损失的，铁路运输企业对每名铁路旅客人身伤亡的赔偿责任限额为人民币15万元，对每名铁路旅客自带行李损失的赔偿责任限额为人民币2000元。铁路运输企业与铁路旅客可以书面约定高于前款规定的赔偿责任限额。“同时1992年颁布的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》（以下简称《铁路保险条例》）第5条规定：“旅客之保险金额，不论座席等次、全票、半票、免票，一律规定为每人人民币两万元。“其第6条又规定：”旅客之保险费，包括于票价之内，一律按基本票价百分之二收费。”15万加上2000元再加上2万元就等于17.2万元，这也正是2008年4月28日胶济铁路撞车事故中每位遇难人员的赔偿标准。[6]换言之，本次“7.23”事故铁路部门如果坚持赔偿17.2万元，似乎也算是“依法办事”了。然而问题在于，无论是《应急救援条例》还是《铁路保险条例》，事实上都与自己的上位法发生冲突。

　　首先，《应急救援条例》作为行政法规，与作为基本法律的《民法通则》和《侵权责任法》的有关规定直接冲突。《侵权责任法》第77条虽然规定承担高度危险责任可以规定赔偿限额，但是规定只有法律才有权限额，《应急救援条例》作为行政法规显然不能越俎代庖。因此按照《侵权责任法》第16条的规定，铁路部门应当赔偿伤者的医疗费、互利费、交通费、误工损失、残疾生活辅助具费、残疾赔偿金、被抚养人生活费等，造成死亡的，还应赔偿丧葬费和死亡赔偿金等。这一系列赔偿肯定大幅度超过17.2万元的限额。被侵权后获得相应的赔偿乃是公民的基本民事权利，《应急救援条例》作为行政法规，对涉及这样的基本民事权利做出重大限制，明显涉嫌违反《立法法》第8条和第9条的规定，应属无效。

　　其次，《铁路保险条例》的规定与铁道部门的实际操作涉嫌违反《保险法》的有关规定。《铁路保险条例》第1条规定：“凡持票搭乘国营或专用铁路火车之旅客，均应依照本条例之规定，向中国人民保险公司投保铁路旅客意外伤害保险，其手续由铁路局办理，不另签发保险凭证。”从字面上看，这份所谓的铁路旅客意外伤害强制险是由铁路部门代向中国人民保险公司投保的，然而《铁路保险条例》所指的中国人民保险公司早在19％年就拆分为中国人民财产保险股份有限公司和中国人寿保险股份有限公司，所谓的中国人民保险公司的法律人格已经消灭。更令人吃惊的是，据媒体报道，其实铁道部门从来就没向任何保险公司代办过投保手续，而是自己当起了“业余保险公司”-自投自保，而且既没有成立专门的保险业务部门，也没有对保险业务进行单独的核算。[7]这一做法明显违反了2009年修订的《保险法》第6条规定-“保险业务由依照本法设立的保险公司以及法律、行政法规规定的其他保险组织经营，其他单位和个人不得经营保险业务。”铁路部门自身不是保险公司，《铁路保险条例》也没有赋予它这样的地位，其保险人的地位显然是非法的，所谓的2万元保险限额19年来都是一笔违法的糊涂账。

　　也许正是由于意识到上述法律依据的致命缺陷，铁路部门被迫在短短几天时间里上演了一场赔偿标准的“三级跳”表演，最后还是确定以《侵权责任法》为主要依据，赔偿遇难人员死亡赔偿金、丧葬费、精神抚慰费和一次性救助金（含被抚养人生活费等）合计91.5万元。91.5万元的总赔偿额并不算高，因为2010年“8.24”伊春空难的遇难人员赔偿标准就是96万元。既然高铁雄心勃勃要与民航展开替代性竞争，说明二者本来就是同一层面的东西，人们完全有理由将它们的赔偿标准进行直接的比较。倘若铁路部门已经意识到了原有法律依据的不合法与不合理，那么希望此次事故尘埃落定之日便是相关法规提出废改之时，未来也就无须如此费力地一事一议了。

　　五、“7.23”事故应当成为推动铁路部门政企分开改革的新契机

　　“7.23”事故发生后，铁道部的体制再次成为舆论批评的焦点。由于铁路运输工作需要高度集中、统一指挥的特点，因此铁道部从1949年成立以来，就既是国家政府部门，又开展企业经营管理，是目前国务院下属政府机构中唯一实行政企合一、兼负政企双重职能的部。事实上铁道部哪里只是“政企合一”，简直就是“党、政、企、研、公、检、法”“七剑合璧”。直到2010年12月，中编办、最高法、最高检、财政部、人力资源和社会保障部、铁道部联合发布了《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》，才确定将铁路法院和检察院从铁道部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系。而即便此次改革成功，铁道部依然是一个高度封闭垄断的巨无霸。客观地说，铁路的所谓“自然垄断”不是没有道理的。因为即便是将铁路网分成几块分别进行市场化经营，它们彼此之间也无法直接展开市场竞争，反而会由于不能实行交叉补贴而无法均衡发展。2003年宣告失败的“路网分离、网运分离、客货分离”的所谓“三分改革”就已经证明了这一点。至于有些人借机鼓吹的“铁路私有化”，就更是一种不顾国情、不懂历史、不负责任、不怀好意的胡言了。然而即便如此，铁道部依然需要政企分开。

　　首先，政企分开有利于政府部门实施独立监管。其实只要稍作分析就可以知道，所谓的“自然垄断”和“国有化”从来只是企业运营的原则，而不是“政企合一”的理由。换句话说，即便铁路的运营公司是一家国有的垄断公司，也不等于这家公司居然还可以办政府。有一种观点认为，如果单独成立一个铁路公司，而将管理职能划归交通部，那这个公司实际上还是铁道部，只是多了一个婆婆。[8]笔者不能同意这种看法，因为只要政府的管理职能被剥离，即便运营业务依然垄断在一个公司手中，这个公司最多也只是一家超大型的国有垄断企业，而决不可能是另一个铁道部。而政府部门一旦与经营业务脱钩，其监管的独立性和有效性无疑会大大增强。那种认为既然经营业务垄断那就干脆政企合一的观点，就如同认为既然出纳统一经手资金那就干脆将会计和出纳合一，或者如同认为既然政府统一执法那就干脆将立法机关与政府合一一样，是经不起推敲的。阻碍政企分开的真正原因并不是所谓的自然垄断理论，而是既得利益者不愿意放弃政企合一带来的翻手为云、覆手为雨的巨大利益罢了。

　　其次，政企分开有助于减少内部关联交易带来的弊端。除了铁路运营企业之外，与铁路相关的企业还有很多，包括各种铁路工程建设企业和铁路技术研发机构。如果实现了政企分开，那么这些企业与铁路运营企业由于同为企业，因此容易采用市场化的方式处理彼此的关系。然而由于现在政企不分，这些企业都被公权力在握的铁道部强力整合在了一个高度关联的利益集团之中，从而催生了盛产腐败、低质量产品和低市场竞争力的寄生型产业链和内部关联交易。比如据媒体报道，生产高铁监测系统和防灾安全系统的辉煌科技公司在2010年铁路通信信号行业收入达2.44亿元，占其主营收入的比例高达98％。而佳迅飞鸿公司生产的铁路常规调度系列产品、应急指挥系列产品和铁路防灾安全监控系统产品则几乎囊括了公司100％的主营收入。[9]最近一段时间屡遭雷击而停电的全国高铁电气系统的80％是由中国中铁旗下的中铁电气局承建的，[10]而此次“7.23”事故初步认定的罪魁祸首-北京全路通信信号研究设计院则是铁道部管理的集团二级企业。[11]产业链的寄生性在人事问题上也表现得十分明显，最近各路财经媒体屡屡揭发出铁道部许多领导普遍任职铁路产业链相关上市公司高管的事实，个别领导甚至一人兼任18家所属企业的董事长。[12]如此瓜田李下，又怎会清清白白？刘志军为首的一彪高官先后落马，关联企业生产的信号设备存在严重设计缺陷，都是政企不分带来的必然恶果。

　　再次，政企分开有利于权力的分立与制衡。“7.23”事故发生后，有学者主张应该由人大依据《宪法》第71条之规定成立特别调查委员会，开展独立调查。[13]而互联网上许多网友更是对事故调查组中出现铁道部领导表示不解，认为这样的调查组无法摆脱铁道部的影响，不能开展真正的独立调查。鉴于此，8月10日国务院常务会议决定，调整、充实国务院“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组和专家组，铁道部官员不再出现在名单中，新增了工业与信息化部、电监会两个部门以及数名有专业技术背景的官员和学者。[14]然而即便如此，铁道部在事故调查过程的影响也不可能轻易消失，铁道部缔造的政企联合体几十年来高度垄断了与铁路有关的资源、知识和信息。没有铁道部的有效配合，事故调查很难真正顺利开展。这种挥之不去的尴尬究根结底还是归咎于铁路系统长期政企不分造成的弊端。没有权力的分立，就没有权力的制衡，这是“7.23”事故处理告诉人们的根本道理。

　　如同汶川大地震，如同孙志刚事件，“7.23”事故也是中国人一次难得的集体记忆。在走向现代化的过程中，中国人需要这样的集体记忆。因为唯有痛切的集体记忆，方能唤醒深刻的集体自觉，从而一步一步地改进我们的生活。笔者唯一希望的是，在这些注定载入历史的集体记忆和集体自觉中，法律总是一个不可缺席的身影。




【作者简介】
刘哲昕，单位为中国浦东干部学院。


【注释】
[1]《铁道部就甬温线“7.23”事故有关情况答记者问》，http: //www. gov. cn/jrzg/2011-07/30/content-1916597. htm,2011年8月3日访问。
[2]《铁道部发言人承认掩埋车头？称是救援需要》, http: //pie. people. com. cn/GB/15233321. html, 2011年8月5日访问。
[3]同前注[1]。
[4]《致命真相：重返危机现场之德国高铁惊魂》, http: //news2. ycwb. com/2011- 07/27/content-3504711. htm, 2011年8月5日访问。
[5]《“7·23”事故善后处理工作组发出寻找旅客遗失物品启事》, http: //society. people. oom. cn/GB/41158/15288250. html, 2011年8月5日访问。
[6]在2007年《应急救援条例》出台之前，1994年的《铁路旅客运输损害赔偿规定》只规定4万元的人身赔偿责任限额和800元的自带行李赔偿责任限额，再加上2万元保险，总共只有6.08万元。
[7]李松涛：《铁路自我保险巨额资金如何运转》，《中国青年报》2011年7月29日。
[8]张智：《铁道部，最后的堡垒》，《华夏时报》2011年3月4日。
[9]宋江云：《真相背后的高铁“寄生”健》，《中国企业报》2011年7月29日。
[10]王冠：《动车高铁屡停电 中国中铁旗下中铁电气局承建总里程80％》, //www. 21cbh. com/HTML/2011 - 7 - 24/2OMzA3XzM1MjU2OA. html,2011年8月5日访问。
[11]衣鹏、高江虹、杨亦宁：《揭秘甬台温线上元凶通号院：铁路专家把持的垄断大鳄》,《21世纪经济报道》2011年7月29日。
[12]李剑：《还有多少高官会落马》，《投资者报》2011年第30期。
[13]贺卫方：《事故调查能否启动宪法第七十一条》，《南方周末》2011年7月28日。
[14]《国务院决定调整充实“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组和专家组》, http: //politics. people. corn. cn/GB/1026/15387051.html,2011年8月5日访问。