三部门就《违反土地管理规定行为处分办法》答问
 
严守１８亿亩耕地“红线”绝不动摇
——监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部负责人就修订
《违反土地管理规定行为处分办法》答新华社记者问
    新华社北京５月３０日电（记者李亚杰、杨维汉）监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合修订的《违反土地管理规定行为处分办法》（以下简称《办法》）将于２００８年６月１日起施行。日前，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部负责人就修订这部规章的有关情况回答了新华社记者的提问。
    加大对违法行为责任人的惩处力度
    问：请介绍一下为什么要修订《办法》？
    答：２０００年３月２日，监察部和国土资源部联合公布的《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（以下简称９号令）自施行以来，对于加强土地管理，严肃惩处违反土地管理规定行为，发挥了重要作用。但是，从近几年的执法实践看，９号令亟须修改完善。主要原因有以下三点：
    第一，近年来，违法用地、滥占耕地的势头不仅未能从根本上得到遏制，又出现了一些新问题。为此，温家宝总理等国务院领导同志多次作出重要指示，要求加大对违法行为责任人的惩处力度。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确要求，“监察部、国土资源部要抓紧完善土地违法违规领导责任追究办法”。
    第二，２００２年推行经营性建设用地使用权招拍挂出让制度和２００４年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》发布以来，国家在土地管理方面提出了很多新的严格要求，违反土地管理规定的行为也呈现出一些新的表现形式，需要补充增加相应违法违纪行为及其量纪标准的规定。
    第三，９号令的一些规定在实践中缺乏可操作性，不便执行，影响了执法效果，需要进行调整。
    基于上述考虑，监察部、原人事部、国土资源部决定联合修订９号令。在广泛调查研究，征求各省（区、市）人民政府、纪检监察机关、国土资源行政主管部门、人事部门以及国务院有关部门意见的基础上，数易其稿，最终形成了《办法》。２００８年５月２日，国务院批复同意《办法》以监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部三家名义联合公布施行。
    完善违法违纪行为构成和量纪标准
    问：《办法》修订的原则是什么？
    答：《办法》修订过程中坚持把握以下三条原则：一是突出重点。切实落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》关于“严格实行问责制”的要求，增加对地方政府领导人员追究领导责任的规定。二是增强可操作性。完善违法违纪行为构成和量纪标准，增加任免机关、监察机关和国土资源行政主管部门在查处土地违法违纪案件中加强协作配合的程序性规定。三是增设条款有依据。《办法》新增加的内容以《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》及其配套规章、制度中的相关规定为依据，新增设了一些适应当前新情况、新问题的条款。
    新增加的内容主要有四个方面
    问：这次修订，改动的幅度很大。《办法》修订的主要内容和特点是什么？
    答：《办法》由以前的２５条减少至２４条，但其中新增的条款多达８条，删除的条款有６条，原来的９号令中的其他条款均作了不同程度的修改。
    归纳起来，新增加的内容主要有四个方面：一是根据国务院文件及其配套规章、制度中要求追究责任的内容，增设了相应条款。例如，对批准以“以租代征”方式擅自占用农用地进行非农业建设的行为要追究责任等。二是根据新出台的有关土地管理方面的规章和制度要求追究责任的内容，增设了相应条款。例如，对国有建设用地使用权出让、征地中存在的种种问题明确了责任。三是增加了追究地方政府领导人员领导责任的规定。四是明确了查处土地违法违纪案件中有关部门加强协作配合的程序性规定。
    其特点归纳起来主要有以下三点：一是维护国家一系列土地政策的权威性，尤其是宏观调控政策的权威性，为贯彻落实宏观调控政策保驾护航。对国务院明确要求暂停土地审批仍不停止审批、明确禁止供地的项目仍提供建设用地的行为等，《办法》规定，要给予行政机关有关责任人处分。二是维护土地利用总体规划、年度计划的权威性。对没有土地利用计划指标擅自批准用地、没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的行为以及对通过调整土地利用总体规划，擅自改变基本农田位置，规避建设占用基本农田由国务院审批规定的行为，《办法》也明确规定要给予行政机关有关责任人处分。三是对新出现的、带有普遍性的土地违法行为，明确处分依据。对行政机关及其公务员批准以“以租代征”等方式擅自占用农用地进行非农业建设的行为，以及在国有建设用地使用权招拍挂出让中“量身定做”竞买条件等行为，《办法》以规章的形式明确其违法性，并规定要给予处分。
    对政府土地管理工作严格实行问责制
    问：在土地管理上为什么要严格实行问责制？在什么情况下要追究地方人民政府领导人员的领导责任？
    答：对政府土地管理工作严格实行问责制，是国家加强土地管理的重要举措，其目的在于通过建立有效的责任约束机制，限制和规范政府权力和政府工作人员行为，将政府土地管理和耕地保护的责任落到实处，保证经济社会可持续发展。
    多年来，土地违法量大面广的问题，特别是有的地方政府土地违法的问题一直未能有效解决，一个重要原因就是，现行的责任追究制度中缺少有效的政府领导问责制度。由于土地违法多是所谓“因公违法”，政府领导往往主观上狠不起来，管理上“松”，查处上“软”，一定程度上纵容了土地违法违纪行为的发生。为贯彻落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，督促地方政府切实负起土地管理和耕地保护的责任，修订中增加了追究地方人民政府领导人员的领导责任的规定。
    根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》要求，结合当前土地管理现状，《办法》规定有以下四种情形之一的，要追究地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员的责任：第一，土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到１５％以上或者虽然未达到１５％，但造成恶劣影响或者其他严重后果的；第二，发生土地违法案件造成严重后果的；第三，对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的；第四，对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的。
    确定将“１５％”作为问责比例标准
    问：为什么要将“一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到１５％以上或者虽然未达到１５％，但造成恶劣影响或者其他严重后果的”作为追究地方人民政府领导人员的领导责任的情形之一？按照这个比例标准，是否会出现大面积的地方人民政府领导人员被追究领导责任的情况？
    答：“１５％”这一比例标准是国土资源行政主管部门在对近三年全国土地变更调查情况，以及近年来土地执法情况进行分析的基础上设定的。
    主要基于以下考虑：第一，要保证国家最严格的土地管理制度的落实，在严肃查处土地违法案件的同时，必须将耕地保护的责任落到各级政府领导人员的头上。但地方政府领导人员只是对本行政区域内执行国家土地政策和土地管理负有领导责任，不是土地违法行为的直接责任人，不能只要出现土地违法行为就追究政府领导人员的责任，而是在当地土地违法状况达到一定程度才追究该地方政府领导人员的责任，给予相应的处分。因此，需要设定一个具体比例作为追究领导责任的处分标准。第二，设定具体比例既要考虑近年来的土地违法状况，同时也要考虑有利于严把土地“闸门”，确保我国１８亿亩耕地的红线不被突破，增强《办法》的可操作性。
    据统计，２００４年至２００６年，全国实际占用耕地面积平均每年２２５．６万亩，其中违法占用耕地面积平均每年为３８．４万亩，违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的平均比例为１７．０２％。排除在土地审批程序上存在瑕疵的部分，实际上违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例接近１５％。据此，我们确定将“１５％”作为问责比例标准。也只有严格执行这样一个比例标准，才能够确保我国１８亿亩耕地的红线不被突破。
    根据《中华人民共和国立法法》第八十四条的规定，《办法》不溯及既往。也就是说，“１５％”这个处分比例标准只适用于《办法》出台后发生的土地违法行为，对此前发生的土地违法行为并不适用。制定这个相对严厉的处分比例标准，主要目的是要对地方政府领导人员起到警示作用，从而避免或防止今后违法占用耕地行为的大量发生。为防止有些地方政府领导人员打“擦边球”，钻空子，《办法》对违法占用耕地面积比例未达到１５％，但造成恶劣影响或者其他严重后果的，也明确规定要追究领导责任。
    严守１８亿亩耕地“红线”绝不动摇
    问：监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部对贯彻实施《办法》有何具体要求？
    答：首先，要认真学习宣传《办法》。通过新闻媒体、编印宣传材料、举办讲座和培训等多种形式，加大学习宣传力度，形成强大的舆论声势，为加强土地管理工作营造一个学法、知法、守法、严格依法办事的良好氛围。各级纪检监察机关、人力资源和社会保障部门、国土资源行政主管部门的工作人员要认真学习掌握《办法》的各项内容，做到严格、公正执法。第二，严格执行《办法》，对违反土地管理规定行为坚决打击，绝不手软，发现一起，查处一起。不仅要追究直接责任者的责任，也要追究地方政府领导人员的领导责任。对于查处的典型案例要予以公开曝光。第三，以贯彻执行《办法》为契机，加大对土地管理各个方面、各个环节的监督检查力度，加强队伍自身建设，规范执法行为，提高执法水平，进一步推进全国土地管理工作，严守１８亿亩耕地“红线”绝不动摇。