环境保护部副部长解读《规划环境影响评价条例》
 
 
8月17日，国务院以第559号令颁布了《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)，自2009年10月1日起施行。《条例》的颁布实施将对我国环境保护工作产生怎样的影响，今后环境保护部将如何进一步推进规划环境影响评价工作。带着这些问题，记者日前专访了环境保护部副部长吴晓青。
记者:我国已有一部《环境影响评价法》，为何国家还要再专门制定《规划环境影响评价条例》？请简要介绍一下《条例》制定的背景和意义。
吴晓青:我国自2003年9月1日起实施的《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)在我国环境立法上具有标志性意义，它不仅进一步完善了建设项目环境影响评价制度，还初步确立了我国的规划环境影响评价制度。
但是，在实践中我们感到，《环评法》关于规划环评的规定审查主体还不够明确，审查程序还不够具体，规划编制机关、审批机关、环保部门、社会公众等各方的权利义务还不够清晰，规划编制、审批与规划环评之间的强制性制约机制还不够有力，这些都制约了规划环评的实施效果，需要通过制定行政法规做出具体规定。
2009年8月17日，国务院公布了《规划环境影响评价条例》，将从10月1日起正式实施。《条例》的发布是我国环境立法的重大进展，标志着环境保护参与综合决策进入了新的阶段。《条例》要求将区域、流域生态系统整体影响作为规划环评的着力点，有利于从决策源头防止生产力布局、资源配置不合理造成的环境问题，是“预防为主”环境保护方针的重要抓手；《条例》将经济效益、社会效益与环境效益的统筹作为推进规划环评的关键点，有利于在机制体制层面促进经济、社会与环境的全面协调可持续发展，是推进生态文明建设和探索中国特色环保新道路的重要举措；《条例》将人群健康和长远环境影响作为推进规划环评的出发点，有利于更好地从源头解决关系民生的环境问题，维护人民群众的环境权益，是坚持以人为本、构建社会主义和谐社会的重要平台。
记者:与《环评法》相比，《规划环境影响评价条例》在哪些方面做出了进一步的细化和深化？
吴晓青:《条例》在《环评法》原则规定的基础上，进一步明确了规划环评的实施细则，取得了一系列重要突破。如明确了规划环评“客观、公开、公正”的三原则；规定了评价的三方面内容，即对相关区域、流域生态系统产生的整体影响，对环境和人群健康产生的长远影响，经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系；细化了规划环评的责任主体、环评文件的编制主体及编制方式、公众参与、实施程序等；明确了专项规划环评的审查主体、程序和效力；确立了“区域限批”等责任追究和约束性制度等等。因此，《条例》进一步明确了要求，规范了程序，落实了相关方的责任、权利和义务，增强了规划环评制度的可操作性和实用性，有利于促进规划环评制度的落实，发挥规划环评从决策源头预防和控制不良环境影响的重要作用，从而促进资源节约型、环境友好型社会的建设。
 
记者:请谈一谈规划环境影响评价工作面临怎样的新形势和新任务？
吴晓青:环境影响评价是与经济社会发展联系最为紧密的环境管理制度之一，其中，尤以规划环评体现的最为明显。为此，我们要深入分析、准确把握当前经济、社会、环保三方面形势对规划环评的挑战，明确规划环评的主要任务。从经济形势看，我们面临的结构性问题依然突出，体现发展绿色经济、低碳经济的需要，“调结构、促减排”是推进规划环评的着力点。要加大产业和区域开发建设规划环评的力度，以环境和资源为“硬约束”，推动结构调整和发展方式的转变，促使国民经济向“绿色”、“低碳”转型。一方面使规划确定的区域、行业发展整体规模、布局等与环境承载能力要求相适应，遏制重复建设、盲目投资；另一方面使规划明确淘汰落后产能的具体途径和禁止、限制建设的项目类型，迫使污染严重、能耗物耗高的项目和企业退出市场，把有限的环境容量优先配置给环境友好的产业门类。同时，通过各类开发区(工业园区)的规划环评，推动生态化改造，促进循环经济发展。从社会形势看，由环境问题引发的大量矛盾和纠纷已经成为影响社会稳定的重要因素，体现以人为本的需要，更好地维护人民群众的环境权益是推进规划环评的出发点。要大力开展规划环评，增强各种规划之间的环境协调性，减少由于规划不当导致的环境问题，努力维护社会和谐稳定。从环保形势看，推进环境与发展综合决策依然任重道远，体现科学谋划“十二五”蓝图的需要，促进环境保护和重大发展战略规划的结合是推进规划环评的关键点。要通过规划环评，促进环境保护的基本国策与区域发展、产业振兴等“十二五”重大战略规划结合起来，为环境与发展综合决策提供强有力的制度化保障，推动建立与我国基本国情相适应的环境保护宏观战略体系；要按照《条例》要求，在规划环评中将规划实施可能对人群健康产生的长远影响作为环评分析、预测和评估的基本内容之一。在规划环评文件的编制过程中，严格执行公众参与的有关要求，使规划环评成为保障公众环境权益的重要平台。同时，对社会公众就违反《条例》规定的行为或者对规划实施过程中产生的重大不良环境影响的举报，要认真进行调查处理。
记者:近年来，环境保护部开展了哪些主要工作来推进规划环评？《规划环境影响评价条例》颁布实施后，环境保护部将如何进一步推进规划环境影响评价工作？
吴晓青:《环评法》实施以来，为了推进规划环评，环境保护部主要开展了以下几项工作:
一是稳步推进制度体系建设。先后制定了《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)》、《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)》和《专项规划环境影响报告书审查办法》等规范性文件。上海、河北、内蒙古、江苏、四川等14个省(区、市)及大连、深圳、杭州、武汉、青岛、南京等多个城市发布了地方规章和专门文件。
二是积极服务国家重大宏观决策。对汶川地震灾区《灾后恢复重建总体规划》、《生产力布局和产业调整专项规划》等7项灾后重建规划，《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划》、《辽宁省沿海经济带发展规划》、《江苏沿海地区发展规划》、《横琴发展总体规划》等带有全局意义、战略意义的规划组织开展了环评工作，为国家审批规划提供了重要的决策参考依据。
三是全面深入推开试点工作。在全国范围内开展了典型行政区、重点行业和重要专项规划等三种类型的23个规划环评试点，在探索机制、培养队伍、完善方法等方面取得了明显成效，通过“典型引路”，有力地推动了全国的规划环评工作。
四是不断加强重点领域管理。城市轨道交通、高速公路、煤炭、港口、流域梯级水电开发等领域的规划环评工作呈现出整体有序推进的态势。
《规划环境影响评价条例》颁布实施后，我们将着重做好以下几方面工作:
一是集中抓好《条例》的宣传贯彻。将组织各方面力量广泛宣传《条例》及规划环评制度，并分层次、分行业、分部门举办规划环评人员培训班，提升队伍管理能力。加强与发改、建设、水利、交通等部门的沟通，尽快联合制定不同领域规划环境影响报告书的审查办法，切实增强《条例》的可操作性。
二是突出抓好重点行业和区域规划环评。开展重点行业规划环评，适时出台相关规范性文件。加强对钢铁、水泥等产能过剩行业规划的环境影响评价管理，深入论证行业规划确定的发展规模、布局等的合理性，作为受理审批区域内高耗能项目环评文件的前提；按照“让江河湖泊休养生息”的要求，推动造纸、化工等对水环境影响较大的产业规划环评，严格控制有毒有害物质排放；不断强化矿产资源开发规划环评的实效性，防止规划实施对区域自然保护区、风景名胜区等重要生态功能区产生不良影响，维护好重要生态系统的服务功能；认真做好交通基础设施规划环评。重点关注路网、港口布局与区域生态安全格局、生态功能区划以及景观生态格局之间的协调性；努力提高城市规划环评质量。把规划环评早期介入城市总体规划及有关建设规划编制，实现与规划编制的全过程互动作为切入点，从城市建设布局上保障人居环境质量、优化城市生态安全格局、引导城市全面健康发展；严格规范开发区及工业园区规划环评，明确开发区环境保护措施和入区项目环境准入标准。推进关系经济社会发展全局的重点区域开发建设规划环评，促进重大生产力合理布局和区域产业合理衔接，推动建立维护国家生态环境安全的产业空间布局体系。
三是切实强化规划环评的执行效力。联合有关部门加强《条例》实施的监督检查，使规划编制、审批机关和环保部门都履行好各自职责；发挥规划环评的指导作用，完善规划环评和项目环评的联动制约机制，对于未依法组织开展规划环评的部分重点行业，暂停受理和审批规划所包含的建设项目环评文件；组织开展规划环境影响跟踪评价试点，促使规划环评提出的对策措施落到实处。
四是着力推进五大区域战略环评工作。继续做好环渤海、海峡西岸、北部湾、成渝和黄河中上游等五大区域重点产业发展战略环评工作，统筹协调15个相关省(区、市)的工作，在年底前提交阶段性成果，为相关区域“十二五”发展战略制定及规划编制做好服务。
五是不断拓展规划环评的内涵。着眼于“后金融危机时代”的发展要求，顺应世界范围内的低碳经济发展趋势，在规划环评中对温室气体减排、低碳生产等问题开展前瞻性的研究。在生物多样性敏感区域的开发建设规划环评中，探索引入生物多样性评价，重点关注规划实施对生物多样性的累积性影响。