旅游局就落实国务院关于加快发展旅游业意见答问
 

《国务院关于加快发展旅游业的意见》公布以后，全行业高度关注，反响强烈，一个全行业认真学习《意见》的热潮正在涌现。就学习理解《意见》的有关问题，记者采访了国家旅游局副局长杜一力。
记者：国家旅游局的《关于贯彻落实〈国务院关于加快发展旅游业的意见〉的通知》中说，这个文件具有“里程碑意义”。请问怎么理解这个“里程碑意义”？
杜一力：我认为，这样认识《意见》对旅游业的作用和意义是准确的。第一，这是新时期国务院对旅游业发展的第一个文件，党中央国务院在历史发展的每个重要时期都对旅游业提出新的要求，这次《意见》有鲜明的新时期特点，具有强烈的里程碑意义。第二，这个《意见》明确提出了新时期旅游业在国民经济和社会发展中的新的战略地位和任务要求，这就是“要把旅游业培育成为国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，这个目标是里程碑式的。第三，我们可以读出，国务院对旅游工作的每一项任务和每一个要求，都是从贯彻落实科学发展观的高度提出，有些任务我们一直在做，有些任务和要求我们感觉是全新的，其内涵需要深入领会，其工作落实的途径方法还需要去探索去开拓。新任务、新要求、新内涵，实质就是深入贯彻落实科学发展观。这就是《意见》的主要精神和重要特点，这也是强烈的时代特征，当然也具有里程碑意义。
记者：你的总结是，《意见》提出了新时期的旅游业的新战略、新任务、新要求，所以具有里程碑意义。
杜一力：这个归纳很好。还有新战略、新任务、新要求要求我们发展方法的改变、发展理念的改变，要求体制机制的转变、工作方法的转变，要求改革、创新、管理、服务。《意见》具有丰富的内涵。
记者：业内外对《意见》中提出“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业”热议纷纷，有同志说这样的表述前所未有。你怎么理解？
杜一力：你说得对。《意见》开章明义第一句就是“旅游业是战略性产业”，这是指现状。在“总体要求”中又更进一步明确新时期对中国旅游业的发展的战略定位：“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。这个目标确实很高，分量很重。我的认识就是，这样高度的定位表现出旅游业被作为新时期重大战略举措，放在了国民经济和社会发展战略全局中更重要的位置；也可以认为，这一定位的含义是，发展旅游业是一个国家战略。我们所有的旅游工作者当然是非常受鼓舞的。
我想，理解旅游业是战略性支柱产业，先要对国家当前的战略体系有充分的理解。当前中国经济的战略方向非常明确，就是保增长、扩内需、调结构、促就业，还有降低能耗保护环境，实现发展的可持续。旅游业和每一个大的战略都有直接关系，近十年旅游业发展的基础和功能使旅游业可以在国家战略转型期或者战略选择中，凸显优势。我们有过很多种总结角度和归纳方法。我们从社会发展阶段研究，认识到旅游业发展是人的全面发展的要求，小康社会必然的要求；从消费拉动的角度研究，说旅游是扩大消费的重要领域。温总理视察海南时的重要讲话中所概括的四句话对旅游消费的肯定非常到位：综合消费、最终消费、多层次消费和可持续消费。我们在总理和国务院领导对其他方面的讲话中很少看到对消费这样全面的表述，说明旅游消费在经济社会中确实令人刮目相看。从旅游对经济社会其他方面的贡献研究，说旅游业是当前增加就业的重要渠道，是促进经济结构调整的重要举措，是促进地区协调发展、城乡协调发展的重要途径。这些关于旅游业的战略意义和价值，不是一种理论研究，而是一种实践总结。这些年各地旅游业发展朝气蓬勃，势头劲猛，各级干部和广大群众业内外人士的体会感受生动深刻得很。“抓旅游就是抓调整”“抓旅游就是抓结构”“抓旅游就是抓开放”“抓旅游就是抓就业”“抓旅游就是抓环境”。旅游业的丰富实践最好地总结和说明了旅游业的战略地位。长期以来各地党委政府非常重视旅游业的发展，30个省区市都对旅游业有明确而突出的产业定位，其中27个省区市把旅游业确定为支柱产业。也就是说，从国家层面提出战略性支柱产业已经具有非常成熟的实践基础，在这个方面，任何产业没有旅游业这样雄厚的实践基础。从这个角度，也可以说，国家层面对旅游业产业定位是根据新时期要求，对实践的总结和提升，是各地旅游业发展做出来的。在国家层面把旅游业放到重要战略位置，用王岐山副总理的话说——“是时候了”。
当然国家对旅游产业性质和产业定位的研究需要深入论证。国内经济研究工作者、政策研究工作者，还有业内的同志为此作了大量的研究。在国务院《意见》起草的过程中，国务院研究室主持研究的《中国旅游业发展战略研究报告》，深入地分析了我国旅游业发展的战略环境、战略思路和主要目标，以及我国旅游业作为战略产业发展的一系列问题。这个报告为国务院提供了较为充分的决策依据。
 
记者：总结你的分析，“旅游业战略性支柱产业”对旅游业下一步发展意义重大，我们对此还需要深入领会。
杜一力：理解旅游产业的战略意义，还是温总理在海南对旅游业的讲话中概括得最好。那就是：资源消耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好。这四大优势足以作为旅游业成为“战略性支柱产业”的依据和柱石。
记者：同时《意见》提出旅游业成为“人民群众更满意的现代服务业”的目标，你对此如何解读？
杜一力：我理解，战略性支柱产业的定位是从全局和战略的高度，对旅游业提出的要求，而“人民群众更加满意的现代服务业”更侧重对旅游业的要求。看起来，这个目标要求很明白，但同时也有深刻的内涵。第一，这是旅游业进入大众化时期以后的新要求，旅游不应该被视为一部分人的消费，而应该是人人享有的权利；第二，旅游发展的出发点是满足人民群众的需求，落脚点是要人民群众满意。把“人民群众更加满意度”作为评价产业发展的标准和要求，是服务业的突出特征；达到这个目标有很大难度，必须转变产业发展方式和发展观念，实现产业的转型升级。第三，要求还体现了旅游业是现代服务业，所以应该更加突出现代服务业的特征和素质。
就这个问题我想多说一句。一直以来旅游业发展中都有一个最制约其发展的观念问题，就是把旅游作为人们的奢侈生活方式，并非必需品和基本需求。我认为这是对社会发展阶段的判断上有问题。领导抓旅游，不像抓工业、抓农业、抓民生那么理直气壮、理所当然。但凡把旅游作为重要产业、观光立省来工作的各级领导，一定要反复论证，反复说明，以避非议。当前之时，需要国家给一个声音：社会发展到现阶段，精神需求、健康需求已经成为广大人民群众生活的基本需求，旅游是人们生活质量提升的标志，旅游业是社会发展阶段的标志性产业。所以我看文件提出培育一个“人民群众更满意的现代服务业”，有深刻意义。
记者：那么，请问《意见》中关于旅游业的发展目标有什么特点？
杜一力：第一，这是一个目标体系。对国内、入境、出境三大市场有发展指标，对居民消费有预测指标，对旅游消费、旅游总收入、占服务业的增加值都有比重指标，对就业也有指标要求，还有质量效益等定性目标，各方面指标有内在联系，体现了对旅游业发展的全面要求，而不是单纯追求GDP的引导方向。还有一点，这个目标体系比较全面、具体，有充分的统计制度体系支撑，因为在第三产业中旅游业具有比较成熟的指标体系。
第二，这个指标对旅游业的发展规模要求不低。在国内、入境、出境三个市场上各有一个关键的指导性和预测性指标，增幅分别是10%、8%、9%，这意味着三大市场的增幅均高于国民经济的增幅。从旅游业发展的历史指标来看，这个增幅不是很高，但在金融危机严重影响全球旅游业发展的现阶段看这些指标，其中个别指标的实现是有难度的。作为一个历史阶段的指标，主要还是从整体上考虑。在这个历史阶段要把旅游业建设成为一个战略性支柱产业，应该进一步提高旅游业在国民经济中的比重。没有三大市场的增长，旅游业占居民消费的比重、占GDP的比重、占服务业增加值的比重都不能提高。
第三，国家首次提出人均出游的指标：人均出游超过2次。这是一个历史性的指标，体现了“把人民群众日益增长的物质文化需求”作为发展的出发点和落脚点的要求。
记者：确实，从发展目标、基本原则和指标体系中都可以看到，《意见》突出“以人为本”的思想观念。请问在具体的工作任务中怎么体现和实现“以人为本”的科学发展观？
杜一力：《意见》提出的主要任务都是围绕一个对象：大众旅游。有五大任务是直接围绕“大众旅游消费者”提出的。仅“优化旅游消费环境”一项任务，就提出大大小小11个方面的要求，涉及到旅游、城市管理、物价、交通、民航、铁路、金融、邮政、广播电视等十几个部门，主要目的是加大旅游公共服务的力度。还有，“倡导文明健康的旅游方式”也是以人为本的体现。《意见》提出的七大保证措施中有四项是将保障措施直接落实到旅游者的，这是《意见》的特点，也是服务业的特点。
记者：这些“以大众旅游者为本”的措施要求中有些什么亮点？
杜一力：如果一项措施提出后立刻带给旅游者巨大利益，那是不可能的。如果把措施要求体现的思想观念所带来的进步作为亮点，那么每一条措施经过认真执行，都可以期待其带来一个历史的进步，都将是出色的亮点。
比如《意见》要求，“各类经营场所的公用厕所都要对游客开放”，要求很简单，但在中国的大中小城市基本做不到。前两天北京电视台还播了一个商店不让上厕所的报道。如果有的城市和地区能够率先做到公用厕所都对游客开放，这不仅仅能体现这个地区的便利化水平和宜居宜游程度，更能体现这个地区的开放水平和文明程度。
再比如，《意见》要求“景区门票价格调整要提前半年向社会公布”。搞旅游的同志，从引进旅游经营模式的时候起，就呼吁产业链的各个环节要提前公布价格信息，这有利于价格稳定，也有利于旅游者安排出行。旅行社在与上下游交涉中，都用“国际惯例”为词说服各方面。但是在大众旅游时代，怎么办？国家不能要求所有的旅游环节不许涨价，各类价格调整都有不同的要求和程序，应依法办理。《意见》要求提前半年公布价格，这是为方便旅游者而提出的。价格太高的地方旅游者可以选择不去！这也是一个进步。如果各主要环节都能如景区一样，在价格上给旅游者充分的知情权、选择权，旅游消费环境就会更加优化。
记者：我们注意到《意见》中提出“在全社会大力倡导健康旅游、文明旅游、绿色旅游”，这也应该是“以人为本”的体现吧？
杜一力：旅游作为一种生活方式，应该促进人的全面发展。国家把旅游业作为战略性支柱产业加以培育，具有充分发挥旅游对人的全面发展的促进意义。中国已经进入大众旅游时代，应该在全社会树立健康旅游、文明旅游、绿色旅游的观念，这是社会、经营者、旅游者的共同责任。
记者：其中《意见》中提到的“绿色旅游”“低碳旅游”“尊重自然、尊重当地文化、尊重服务者”的要求，看起来比较时尚。
杜一力：旅游本身就时尚。一种现代的生活方式，应该具备现代的理念。这里的绿色旅游、生态旅游，低碳旅游指的是环保旅游、人与自然和谐的旅游。我认为，在全社会提倡正确的旅游方式是大众化旅游时代的一个观念建设工程。国内旅游人数33亿人次、出入境人数2亿多人次，35亿人次的流动，如果都采取不环保、不绿色的旅游方式，对环境是一个巨大的威胁。如果文明素质相应提高，35亿人次的人际交流，又是多么巨大的社会交流、人文交流。我特别注意到，《意见》中提出“尊重自然、尊重当地文化、尊重服务者”，三尊重全面概括了现代旅游者的文明标准。旅游发达国家多年研究的“旅游伦理”，其核心也是这些内容。在旅游发展过程中有一些问题是早晚都会碰到的，一些曾经引发过广泛争议的问题也在我国旅游发展过程中不断引起关注并引发争议，比如“生态文化原生性问题”、“保护和利用的关系问题”等。按照三尊重的要求，引导社会消费，影响旅游消费，是一个看似简单实际非常艰巨的社会观念建设工程。
记者：那么在加大基础设施建设、旅游产品的多样化和培育新的消费热点方面，又有什么特点和亮点呢？
杜一力：特点还是围绕“大众旅游消费者”。基础设施建设的重点、旅游产品的重点都是为新兴的大众旅游市场服务的。
在这几方面的要求中亮点很多。
比如“实施旅游厕所改扩建工程”。旅游部门30年来几次推动厕所工程，很多地方政府也多次开展“厕所革命”。但是，在国务院的文件中要求实施“厕所工程”，《意见》可能是第一个，此举将得到各地政府的支持，将极大地推动厕所进步，这是肯定的。
再比如说，五年达到“四个基本”的基础设施建设目标，要求具体明确，操作性强，对大众旅游环境的改善和提升会有较大的推动。
还有乡村旅游富民工程、精品旅游景区建设、城市旅游度假带建设，都是将给行业发展带来新局面的大举措，也都是文件的亮点。
记者：确实亮点很多。大家都认为，“乡村旅游”将是今后5年至10年我国旅游业发展的突出亮点。
杜一力：所以《意见》在旅游产品建设中首推“乡村旅游富民工程”。这些年，各地发展乡村旅游的各种措施、载体都将成为这个工作的组成部分和重要支撑。我认为，这是一个牵涉面很广、受益面很宽的大工程，做得好，将为中国的新农村建设和城乡交流做出巨大的贡献。中国旅游业的大众时代，乡村旅游将是实现我国未来人均出游2次以上目标的主要领域，参加各类乡村旅游的人数每年将达到20亿人次，乡村旅游将成为“大众旅游休闲”的主打产品。城市的旅游需求可以增加农民收入、解决农民就业、促进农村生产生活资料的升值，这种需求的效果最直接最直观，成本也最低。还有人员交流带来的城乡经济文化信息的交流、观念的变化，很多东西不是用指标可以衡量的。
记者：加大产业融合也是《意见》的特点和亮点吧？
杜一力：对。没有一个行业像旅游业一样带动性这么强大。旅游业几乎可以和任何一个行业结合，产生新的旅游业态和新产品。旅游业一直用开放的发展方式去推动与各行各业的结合，面对新时期“大众旅游市场”的巨大需求，更加需要这样做，这也是“更好地发挥市场配置资源的作用”的内在要求。哪些最终会成为市场的亮点，须看结合过程中对市场规律的把握和适应情况，相信会有很多能成为亮点。
记者：《意见》还有其他的突出特点吗？
杜一力：《意见》对内涵式发展的要求也是一个突出特点，需要认真体会。把旅游业内涵式发展的要求落实在具体任务上，《意见》是最完整和最具体的一次。旅游业的十大任务中，服务水平、文化内涵、节能环保三大任务都是对发展质量、发展方式提出的要求，非常具体。
记者：这其中有什么亮点吗？
杜一力：从服务水平、文化内涵、节能环保方面实现旅游业的发展方式转变，并落实到具体工作中，这本身就是亮点。
在提升服务水平中提出“四化”的要求不能说是亮点，但是有特点。提升服务水平“以游客满意度为基准”，要求人性化、品牌化、标准化、信息化，这个要求具有鲜明的现代特点。以人为本，是行业提升的方向，是标准很高的要求。
提升产业的文化内涵，这是第一次对产业提出这样的要求，应该是特点。旅游是为了满足人的物质和精神需求，旅游业是传播文明、交流文化的产业。旅游产业文化内涵的深浅程度是产业质量水平的一种评价标准。“把提升旅游业的文化内涵贯穿到吃住行游购娱各环节和旅游业发展的开发、建设、经营、管理、服务全过程”，这不是增加几个文艺表演、办几个节的事，是一种发展方式的转变。这个要求还有待深入认识和理解。
节能减排将成为旅游业工作中的重点，这个要求也很具体。
记者：这个问题我想请教一下，有业界人士说，“五年内将星级饭店、A级景区用水用电降低20%”，做得到吗，要求是不是太高？
杜一力：这是国家要求全社会的平均水平。我们都知道，国家对各地降能降耗的指标要求是每年4%，《意见》要求五年降20%，正好是每年4%。旅游业作为一个现代服务业，不能成为耗能或污染大户，如果成为耗能和污染大户，成为破坏环境的行业，国家就不能把旅游业作为新型现代产业加以扶持和倡导。至于要求是不是过高呢？其实，我们国家在降能降耗目标上的承诺更高，但是中国政府决心去做。各省各市各行各业不落实，怎么兑现承诺？时代已经进入“低碳经济时代”，适者生存，适者发展。
记者：业内人士说，《意见》的重要特点在于突出改革创新，怎么理解这个重要特点？
杜一力：改革、创新、管理、服务是《意见》的主要精神和内涵，说是重要特点也是对的，改革创新的要求就是“破除体制机制障碍，充分发挥市场配置资源的基础性作用”，这也是《意见》提出的基本原则。
有同志打电话专门问我，说这么些年旅游业的发展主要是依靠各地党委政府推动的。《意见》只说“充分发挥市场配置资源的作用”，不提加强政府主导，是不是认识和判断上有什么变化。
我想这是一个理解和认识角度的问题。首先，旅游业过去的发展和今后的发展，根本在于立足于越来越坚实的旅游市场基础。旅游业从性质上是一个充分的、完全的市场经济行业，按照市场规律办事，旅游业就能得到相应的发展。《意见》之所以提出把旅游业培育成战略性支柱产业，原因在于有市场根基。强调改革开放、充分发挥市场配置资源的作用，正是旅游业按照规律发展的最科学的基本经验。旅游业实践总结的“政府主导”，本质涵义是政府加大统筹协调，突破既有体制的一些障碍，是实现大旅游大市场大产业的内在要求，和《意见》要求的“加大改革开放，突破体制机制障碍”完全一致。不要把“政府主导”误认为是政府超越市场去配置资源，旅游业不是由政府配置资源发展壮大的。
记者：看来《意见》的内涵还是需要认真体会的。那么请介绍一下深化改革的要求。
杜一力：一是市场主体的深化改革。深化改革的方向和原则就是打破限制，为各类企业提供公平的经营环境，培育一批骨干企业、战略企业，促进千千万万的小企业规范成长。
二是大的管理体制的改革。提出的原则是明确的，就是“按照统筹协调、形成合力的要求”去试验，去探索。
三是旅游行业内部职能转变和行政体制改革要进一步加快。有的任务有时间表，比如五年脱钩。很彻底。
记者：改革的问题一定是比较艰巨的问题。
杜一力：这也是产业发展的关键性问题。所以王岐山副总理突出强调，一再要求。改革创新是个大题目，《意见》提出的改革内容不是全部，主要在于明确旅游业发展的方向。王岐山副总理有一句话说得非常好：我们再也不能用办二产的思路来办三产了。旅游业必须立足于改革去开拓工作新局面，即使在现在大的体制基础中也必须朝这个方向走，不避讳体制基础中还存在大量阻碍市场化发展的各种因素。改革的每一个举措都是困难的，但是在科学发展观的要求下，明确方向，统筹协调，是可以做到的。我们要循序渐进，努力推进，锲而不舍，这是历史任务，无可回避。
记者：业界很关心《意见》中保障措施的内容和突破性政策。
杜一力：主要特点不在于突破性而在于体系性。中国旅游业的政策体系一直不完善，发展的过程中不断形成政策，又不断地被超越、被调整，所有的政策和规范都在动态变化之中。这次《意见》形成了旅游几大方面的政策，有的是政策方向。经过扎实的工作能把这些政策具体化和操作化，这将是一个重大的突破。
还有一个特点在于，给予旅游的政策或者说给予旅游业需要的政策环境，不是需要“超国民待遇”和优惠待遇，而是只要一个平等的、不另类的待遇就足矣。大家都已经认识到，旅游发展到今天这样的规模，主要不是依靠特殊政策扶持，而是靠市场的推动力，现在大家都对旅游业的市场潜能有充分信心。“给点阳光就灿烂”。
记者：还请你评价一下政策和保障体系中的亮点。
杜一力：《意见》中有全局性影响的亮点至少有三个：《国民旅游休闲纲要》、中国旅游日、综合立法和专项立法。特别要介绍一下旅游业综合立法，经过人大代表十多年的多次提案，已经列入了全国人大的立法计划。
具体政策也有很多闪光点，其中有近30个政策点都很重要。比如旅行社参与政府采购、银行卡对旅游企业降低收费、可以利用荒山荒滩废旧工矿发展旅游业等政策都是闪光点。这些政策落实到企业还有很长的中间过程，各个方面的协调细化工作还很多。可以说，个个都是政策亮点，个个都是工作任务。
关于政策，有关司室还将进行专题分析，就不展开说了。
记者：最后还想请你谈谈学习《意见》的感想。
杜一力：我在这里谈到的对《意见》意义、价值和特点的认识，是不全面的不成体系的，是个人的理解和认识。国家旅游局党组在今后《意见》贯彻落实工作中，还要专门学习，邵琪伟局长将代表国家旅游局提出全面系统学习贯彻落实的意见。我们还将在下一步的贯彻落实中，进一步加深对文件的理解。