联合访谈：解读《国家气象灾害应急预案》

 
    在全球变暖的大背景下，极端天气气候事件趋多趋强。如何有效防御、快速响应台风、暴雨、暴雪等突如其来灾害性天气，最大限度地减轻或者避免气象灾害造成的人员伤亡、财产损失成为社会关注的焦点。
    近日，国务院办公厅出台并印发了《国家气象灾害应急预案》，目的就是为了建立健全气象灾害应急响应机制，提高气象灾害防范、处置能力。此《预案》出台的背景，具有什么特点，对提高防灾减灾能力有何重要意义，赋予相关部门哪些权利和义务？
    为此，中国气象网和新华网、中国天气网联合专访了中国气象局办公室主任兼应急办主任于新文，进一步深入解读《国家气象灾害应急预案》。
    12月30日，中国气象局办公室主任兼应急办主任于新文做客新华网，就国务院办公厅近日出台并印发的《国家气象灾害应急预案》与网友在线互动，进行解读。中国气象报记者刘晓林摄
 
【主持人】各位网友大家好，欢迎收看新华访谈。在全球变暖的大趋势下，极端天气的出现越来越频繁，为了有效预防、及时响应以及减少极端天气对人民群众财产安全的损害，国务院办公厅就在近日出台并印发了《国家气象灾害应急预案》，今天我们请中国气象局办公厅办公室主任兼应急办主任于新文先生为您解读这份预案。于主任您好。
【于新文】你好。
【主持人】另外和我一起采访于主任的是中国气象网的编辑许永丽。
【嘉宾主持 许永丽】各位网友大家好。
 
【主持人】于主任先请您给我们介绍一下这份预案出台的背景吧。
【于新文】好的，在说背景之前我先给大家说一下什么叫应急预案，我们有句古话叫有备无患，实际上就是对突发事件如何开展应急处置制定一个计划，并提前演练，所以预案在先，我们国家在2007年11月1日实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，明确规定国家要建立应急预案体系。
【于新文】经过这么多年的建设，我们国家的应急预案体系已经比较完善了，从预案的体系来讲有五个方面：一是国家的总体应急预案；二是国家专项应急预案；三是部门应急预案；四是地方应急预案；五是企事业单位的应急预案。这就组成了我们国家应急预案的一个体系。所以这次国办出台的《国家气象灾害应急预案》实际上就是属于第二类的国家专项应急预案。
【于新文】那么为什么要出台气象灾害的应急预案呢？大家知道，我们国家的自然灾害是频发的，而且危害的程度也比较高，我们国家是世界上好几个深受灾害影响的国家之一，特别是自然灾害。
【主持人】因为我国地大物博，区域很广泛，经纬度跨度很大，所以很难避免有灾害。
【于新文】没错，经我们统计，气象引起的灾害在自然灾害里每年占70%以上，所以它所造成的损失，像台风、暴雨，包括暴雪灾害每年的损失大致相当于国民生产总值的1%～3%，因此各级政府也都非常重视气象灾害的应对。所以出台气象灾害的应急预案，就是要从国家的层面进一步作好防范气象灾害这项工作。
 
 
每年,我国由气象引起的灾害占自然灾害的70%以上，所造成的损失大致相当于每年国民生产总值的1%～3%。新华社图片
 
【主持人】预案出台的背景也是为了更好地防范这些灾害天气。那从您搞应急工作的角度，您是不是很盼着这个预案的出台？对工作效率的提升是否有很大的帮助呢？
【于新文】虽然我们是希望有这个预案来做好应急处置工作，但是我们也并不希望灾害发生。但是从提高整个社会防灾减灾的角度出发，尽快出台防灾预案是非常有必要的。这也是我们国家社会主义优越性的体现，与美国像卡特琳娜飓风救灾不及时、响应不迅速形成了对比，我们在原有的基础上得到了更进一步的加强。应该说我们的防灾减灾工作还是做得比较好的。
【许永丽】您能介绍一下这个预案的适用范围吗？
【于新文】好的，在这次预案中气象灾害大致规定了14种，比如说台风、暴雨、暴雪、寒潮、大风以及沙尘暴、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻、冰冻包括大雾还有霾，基本上凡是造成灾害的极端天气都包含在内了。更清楚地说，我们预案防范的范围就是这些极端性的、灾害性的天气给我们造成的危害，这就是具体适用的范围。
 
 
于新文回答中国气象网编辑提问。刘晓林摄
 
【主持人】其实我看到资料说，咱们中国气象局，包括一些地方政府都出台相关的应急预案，那之前这些预案都起到了哪些作用呢？
【于新文】你这个问题提得比较好，因为作为一个预案来讲是不能解决所有问题的，但是预案的层次和体系，或者说它所规定的范围可以决定我们今后应急响应中行动的规模。我们国家包括各级政府还是很重视气象应急预案的建设的，从现在来讲国家到各省级大大小小制定了240多个气象应急预案。
【主持人】是的，因为我们灾害天气每年都会有发生，如果不制定这些预案大家会手足无措。
【于新文】没错，但是这也有一个问题，就是如何动员整个社会参加防灾减灾，这个问题正是通过预案来解决的。因此，我觉得国办出台这个预案实际上就是一种社会督导，采取政府主导、部门行动、社会参与的动员机制，从而有效防范。所以我觉得从现在来讲，从过去的部门预案上升到国家的应急预案是一种飞跃，也是我们国家落实科学发展观、以人为本的最好体现。
【主持人】是不是说之前这些部门的、地方的预案也对我们之前的气象工作、减灾工作起到了非常好的帮助呢？
【于新文】是。从防灾角度来讲，各级政府是主要的组织者和承担者。所以从全国来讲尽管我们没有出台国家的应急预案，但是各级政府已经在政府管辖内出台了各类地方预案，而且也发挥了很好的作用。
【主持人】我们国家的预案出台后，这些地方上的或者说部门的预案将如何运作并发挥作用？
【于新文】应该说目标是一致的，责任也是明确的，我感觉无非就是在原来的基础上有更明确和细化的协作，比如发布命令的等级、范围，以及可能影响到的未来的预估，这些方面我觉得可能是需要在技术上以及在程序上有进一步的衔接，以发挥整个预案的作用。
【许永丽】《国家气象灾害应急预案》是国家层面的气象灾害应急预案，那和以前部门的气象灾害应急预案相比有什么新的特点呢？
【于新文】如果要说特点的话，最重要的是我们实现了从部门动员到全社会动员。比如说来了台风，我们气象部门启动了几级预案，但是社会或者各个部门是否响应？在过去没有进行很好的规定，那么这次这个预案的出台使我们可以实现这一点。如果用一个很通俗的讲法就是现在我们想要做的，或者气象部门所要做的就是要发挥一个“消息树”作用，一旦出现了一些气象灾害，马上告知有关部门，当然，说得更贴切一点就是叫做“发令枪”，凡是遇到气象灾害，气象部门很快根据气象灾害发生、发展的程度，作出未来的预估，从而作出预警，提醒各个部门、各个行业以及社会各个层面开展响应行动。
【许永丽】是不是说它也凸显了政府主导、部门联动和社会参与的机制呢？
【于新文】对，你说得很对。我举一个很突出的例子，比如2008年的南方低温雨雪冰冻灾害很严重，党中央、国务院果断处置，各部门、各地方政府协力配合，我们对防范这种灾害取得了很好的效果。但是我们现在反思，在一开始，可能还是存在一些需要改进的地方。比如说因为雨雪冰冻灾害是大范围的，不仅仅影响的是一个地区、一个省，所以往往省与省之间，或者部门与部门之间需要这种联动和沟通，在雨雪冰冻灾害的初期可能会存在一些联动问题。那么现在就是要通过国家层面的预案建立联动机制，再遇到类似这种重大的灾害，国务院就要启动国家应急指挥机制，统一领导和指挥，这就有效提高防灾减灾整体效益。
【主持人】您刚才提到中央在出现灾害的时候成立组织机构领导防灾减灾工作，我们地方政府在这方面应该起到什么样的作用呢？
【于新文】我想关于防灾减灾工作实际上主要还是政府主导，这种政府主导很重要的一点还是在各级地方政府的主导，各级地方政府承担着组织防灾减灾的很重要的责任，因为本身灾害是发生在各地的，所以应该说这个责任也就更大了。
 
 
于新文回答主持人提问。刘晓林摄
 
【许永丽】这个预案对于各个相关部门和一些社会公众又提出了一个怎样的要求呢？
【于新文】这次预案实际上是建立了一个从气象灾害预警信息发布，到预案的启动，再到灾害的处置和恢复重建的一个链条，可以说这个链条是比较完善的。也就是说，气象部门根据科学的判断对某一种灾害作出预警，各部门各地区在收到预警后做出综合判断，采取相应行动。比如说交通部门，在收到暴雨或者暴雪预警后怎么来处理，再比如防洪，收到台风预警后怎么来处置。
【主持人】等于有了一个选项，发生相应事件都有相应的方案。
【于新文】通俗的讲，就好比只要亮一个信号，各个部门、各个行业根据其所关联的影响程度来决定如何启动应急预案。有些时候，比如大雪，在冬季对农业是有好处的，那么农业部门可能就不会启动预案，但是交通部门就要行动起来。这样就建立起了以预警信号为引导的各部门的应急响应，这就可以发挥各部门的主观能动性，由他们各自进行判断，从而也让我们各级政府可以根据灾害影响程度决定是否启动自己的应急预案。所以我觉得这次预案的很好的特点是建立了一种联动的机制，提高了更高的效率。
【主持人】说完了这些地方政府、各级部门的职责，我们最关注的，也是网友最关注的，就是我们作为一个普通的民众，这份预案对我们有什么指导意义？我们在见到了这些灾难天气之后，我们要怎么来应对？这个预案里有没有说？
【于新文】你这个问题谈到的就是社会参与的问题，对防灾减灾来讲，不仅仅是政府的事，也不仅仅是部门的事，对普通社会公民个人也是有责任的。举一个简单的例子，打雷闪电，政府、气象部门有责任提醒公民，但是公众自身也要有防范的意识，这也是一个参与的过程。比如我们这两年通过对防雷科普知识的宣传和普及，因雷击伤亡的人数就大幅度下降了，这也是社会参与的有效成果。从这个角度来讲，我们普通的老百姓还是要关心气象，多听一些，看看当地的气象部门是怎么来进行预警或发布这些预告的，这样我们个人就可以有效的防范。因此气象灾害预警信号不仅仅是只发给政府、发给部门，而是要通过社会来发布。在政府、部门动员起来的时候，公众也可以根据这个预警信号来做好安排和防范。
【主持人】我觉得各级政府和部门在对民众进行减灾宣传上实际上是很到位的，比如一些大雪或者大雨天气我们都会政府部门发的短信告诉大家应该怎么做，但是还是看到了很多出事的，就是因为他没有按照他应有的方法来处理，这还是在民众自身减灾防灾意识的提高上。
 
 
2009年11月初，我国多省遭遇暴雪袭击。11月11日，石家庄积雪厚度最高达49厘米，打破54年来的最高纪录。新华社记者巩志宏摄
 
【于新文】其实气象灾害是一个综合性的，它的起因是灾害性天气，比如说地质灾害、洪水，它就是因为降水过多而造成的，所以它是一个综合性的。温家宝总理在12月11日视察了中国气象局，他对气象工作提出了四条要求，第一条就是要作好气象灾害的监测预警。我们要注意，他说的不是天气预报，他指的是气象灾害的监测预报，也就是说，我们现在的工作不仅仅是要对灾害性天气作出预报，还要对它可能发生的或者引起的灾害进行评估，比如一个台风来了，它登陆的地点在周围会引起多大范围的影响，包括灾害程度、需要人员转移程度等，这就需要作好灾害的预估。
【于新文】另外，在我们防范灾害的时候，因为有些灾害经常在一个地方发生。比如台风就经常发生在东部福建、广东等地，台风登陆也是有规律性的，所以这时候就要根据常年的统计，做好灾害的区划。比如哪个地区、哪个范围容易出现哪种灾害，我们就应该提前在救灾机制，防灾减灾基础设施上有针对性地进行布置。
【主持人】比如东南沿海地区容易受到台风袭击，因此在冬天就要准备做好迎接夏天可能到来的台风？
【于新文】对。比如西部主要是防范一些冬季的灾害，包括一些大风、寒潮等。所以我们要作好灾害的预报、预测、预估，第二是要作好灾害的区划。另外灾害发生后我们还要作好评估。就是这个灾害到底造成了什么范围的，这就对民政部门实施救灾救援有一个很好的指导作用。今年从中国气象局的总体工作布局上来看，要出台三个法规性的文件：一是国家要通过气象灾害防御条例，这个条例也基本完善，现在要提交国务院常务会通过；二是要出台国家气象灾害防御规划，就是通过加强防灾减灾的基础设施建设，包括相关基础设施的保障，来提高我们的防范能力；三是就是已出台的国家气象灾害应急预案。通过这一系列的法规和办法的出台，来规范并且提高整个全社会的防灾减灾能力建设。
【于新文】在这里，我们也可以自豪地讲，中国的气象防灾减灾工作，在全世界是做得很好的，或者说是比较好的。这体现了我们国家体制的优势和社会主义制度的优越。比如一个台风来了，我们可以迅速动员和转移人员。举一个例子，今年台风造成的死亡人数比前几年都大大减少，而实际上今年的台风登陆还比较多，往年每年伤亡大概在一千人左右，而今年因为台风的死亡人数只有41人。应该说这不单是气象部门的功劳，这是各行各业、各级政府，特别是党中央、国务院高度重视防灾减灾工作的成效，才形成了这么一个良好的工作和动员机制。
【主持人】就是说气象部门在源头上预报还是和往年一样，但是今年因为机制理顺了，各个部门的协调配合工作做得更加到位了，所以才使这样的灾害所产生的影响变小了。
【于新文】对，所以我们希望防灾减灾的效益更好，伤亡的人数越来越少，对我们经济社会的发展起到更大的保障作用。大家也知道最近召开了哥本哈根会议，2009年应对气候变化是一个热门话题，但是从我们国家来讲，还有一个适应的问题。其中防灾减灾也是应对气候变化的一个很重要的措施，因为气候变化造成了极端天气的增加，那我们怎么去适应呢？除了进行节能减排，除了实施一些很好的能源政策以外，防灾减灾工作也是国家应对气候变化的重要举措。
 
 
2008年初，我国南方大部分地区遭遇罕见低温雨雪冰冻灾害，交通运输严重受阻，电力设施损毁严重，群众生产生活受到严重影响，因灾直接经济损失达到1516.5亿元。新华社图片
 
【主持人】由于我国的行政区划非常大，所以气象灾害的发生有可能不仅是在一个省有所影响，可能是跨省的、大范围的。就拿北京举例子，我印象很深的就是几年前有一次台风从东南沿海登陆直接到北京了，或者说比如冬天的大风沙从北边就刮过来了。在这种跨省级的大的气象灾害面前我们应该采取什么样的组织措施呢？
【于新文】预案里规定，当发生跨省行政区范围的比较大范围的气象灾害，而且造成很大危害的时候，国务院要决定启动相应的气象应急指挥机制，国务院统一领导。比如去年的低温雨雪冰冻灾害，成立了煤电油运指挥部，这就是一种很好的机制。
【于新文】预案中还特别提出来，在应对暴雪、低温和冰冻灾害时要求气象部门加强气象监测，及时发布道路结冰预警信号和相关的防护指引，要加大预报的密度。这时候就要求海洋部门密切关注渤海、黄海海冰的发生发展动态，及时启动应急预案。同时公安部门也要加强道路的维护，指挥引导车辆的运行，必要时候也要关闭道路进行雨雪清扫。同时还要求电力部门进行电力调配和相关措施的落实，交通部门要做好车辆防冻，提醒高速公路的管理，包括城乡建设、水利要做好防控措施，对卫生部门来说还要采取相应的保障措施。灾后民政部门还要进行救灾处置等。
【于新文】所以，我觉得，现在通过这个机制的理顺，实际上使六个环节得到了解决：包括预防、预测预警、信息报告、信息发布、应急相应和处置以及恢复重建。这也就最大程度上发挥了预案的作用，提高了应急处置的效率。
【主持人】像您刚才所说的六步，从预防到恢复重建是一个整体的大的系统工程，我们预案的出台实际上对这份系统工程的完善，对各个部门能够有的放矢地开展工作起到了一个非常大的作用。那今天由于时间关系，我们对于主任的采访就暂时到这里 了。值此岁末年终之际，我也代表新华网、中国气象网和中国天气网祝您和各位网友新年快乐。
【于新文】也允许我代表全国的气象工作者给全国朋友和网友拜个年：新年愉快。【主持人】再次感谢于主任作客新华网、中国气象网，也感谢各位网友的热心参与。